передплата Українською | In English

№9, травень 2009

Сім разів відміряй, один – відріжСім разів відміряй, один – відріж

Поділитися:

Уважно проаналізувавши проекти Концепції реформи місцевого самоврядування (далі – Концепція-1) і Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України (далі – Концепція-2), хочу відзначити, що обидва ці документи пов’язані між собою, бо розробники намагались узгодити етапи проведення реформ і завдання, які ставлять у них. Концепція реформи місцевого самоврядування має на меті розширення повноважень органів місцевого самоврядування та підвищення значення місцевого самоврядування в країні, що можна лише вітати. Проте, у даному вигляді вона викликає певні зауваження. Отже, документ потребує доопрацювання.

По-перше, його детальний аналіз ускладнюється відсутністю пояснювальної записки до нього. У Концепції-1 неодноразово згадується термін «ради громад», водночас є також сільські, селищні, міські ради, є «голови громад» та сільські, селищні, міські голови. Чи тотожні ці поняття? Узагалі, одне з головних зауважень щодо сприйняття Концепції-1 – відсутність термінологічного словника. У чому полягає «правова автономність» місцевого самоврядування? Які її межі? «Повсюдність» – загальна поширеність? Поняття «базовий рівень» у місцевому самоврядуванні передбачає вертикаль? Що це таке «індикатори успішності виконання повноважень»? Є низка інших термінів, котрі також не мають однозначного трактування. Саме такі ось моменти руйнують цілісність сприйняття названого документа, не дають змоги чіткіше його оцінити.

По-друге, в Концепції-1 зустрічаються питання, реалізація яких, маючи велике значення, не виписана. Так, ведучи мову про матеріально-фінансову основу місцевого самоврядування, розробники залишили поза увагою принципи формування місцевих бюджетів – «знизу» чи «згори». Іще один момент не розкрито в запропонованому документі: по лінії місцевого самоврядування підпорядкованість однієї ради іншій відсутня, а по лінії органів виконавчої влади є чітка «вертикаль». Тож у разі надання місцевим державним адміністраціям контрольних функцій з передачею їхніх повноважень виконавчим органам місцевих рад чи підпорядковуватиметься управління ради базового рівня управлінню районної ради, котре в свою чергу підпорядковуватиметься управлінню обласної ради? І який механізм такого підпорядкування, якщо ці структурні підрозділи повинні передусім виконувати рішення власної ради? На сьогодні ради мають власні управління та відділи з питань управління майном, проте жодного підпорядкування в цих структурах немає. У чому полягатиме відмінність між ними? Далі. У Концепції-1 не визначено долі територіальних управлінь і відомств, котрі не входять до структури місцевих державних адміністрацій. Що буде з повноваженнями цих органів?

Загалом, намагаючись забезпечити чітке й не розтягнуте в часі реформування місцевого самоврядування, розробники побудували схему, за якої порушення терміну виконання будь-якого етапу нівелює всю проведену роботу й місцеве самоврядування опиняється в «підвішеному» стані, коли є виконавці, але немає повноважень, або навпаки – є повноваження, але немає кому їх виконувати.

Прикладом може слугувати такий момент: третій етап упровадження реформи (2011 рік) передбачає передачу повноважень новоутвореним радам громад від сільських, селищних, міських рад, місцевих органів виконавчої влади. Проте немає роз’яснення, що таке згадані «новоутворені ради» та який механізм їхнього утворення. На цей само період передбачено реорганізацію районних державних адміністрацій, проте вибори до районних та обласних рад і формування ними виконавчих комітетів заплановано на четвертий етап (2012–2014 роки), що може призвести до тимчасового безвладдя на місцях.

Крім того, під час підготовки до проведення реформи необхідно дуже чітко окреслити коло повноважень та обов’язків кожної новоутворюваної структури. Адже втілення Концепції-1 у життя спричинить значне збільшення штатів органів місцевого самоврядування. Для забезпечення якісного виконання покладених повноважень необхідно надати місцевому самоврядуванню право самостійно визначати кількість службовців для ефективної діяльності органу. І саме тут слід чітко розподілити обов’язки й повноваження між гілками влади, аби уникнути дублювання функцій і завдань, що виконуються цими органами, а отже – і дублювання штатів.

Є ще низка моментів, на які хотілося б звернути увагу. Згідно із Концепцією-1 рівень децентралізації влади має співвідноситися із свободою органів місцевого самоврядування у прийнятті рішень та адекватністю їхньої відповідальності за ухвалені рішення. Проте таке співвідношення не відображає сутності децентралізації влади. Швидше, треба порівнювати співвідношення повноважень різних гілок влади, їх взаємного впливу та взаємопроникнення, а рівень повноважень автоматично впливає на рівень відповідальності.

Також недоцільно голові обласної державної адміністрації свої посадові обов’язки поєднувати з виконанням обов’язків голови районної державної адміністрації району, центром якого є місто – обласний центр. По-перше, «виконуючий обов’язки» навіть на постійній основі – це не посада, по-друге – це призведе до підпорядкованості посадової особи самій собі.

Хоча, в цілому, Концепція реформи місцевого самоврядування справляє позитивне враження. Ідеї, покладені в її основу, заслуговують на підтримку та схвалення. Доцільно лише під час розробки таких документів значно ширше використовувати напрацьований досвід органів місцевого самоврядування й залучати місцеві ради до роботи над ними.

Окремо зупинюся на Концепції реформи адміністративно-територіального устрою України. Насамперед нагадаю вимоги статті 5 Європейської хартії місцевого самоврядування, згідно з якою зміни територіальних кордонів органів місцевого самоврядування не можуть здійснюватися без попереднього з’ясування думки відповідних місцевих громад (можливо, шляхом проведення референдуму, коли це дозволяє закон). Якщо ми плануємо виконувати ратифіковану нашою країною хартію, належить узгодити запропоновану реформу з цією нормою.

Навіть з огляду на той факт, що країна конче потребує удосконалення адміністративно-територіального устрою, до Концепції-2 також є низка зауважень і пропозицій, котрі доцільно узгодити до початку її втілення в життя.

Так, у розділі 3.4 проекту йдеться про те, що максимальна віддаленість поселень від центру громади визначається передусім базовими вимогами надання соціальних послуг на цьому рівні: терміном надання невідкладної медичної допомоги (15–20 хв.), терміном доставки учнів до загальноосвітньої школи шкільним автобусом (15–20 хв.), терміном прибуття рятувальників для ліквідації надзвичайної ситуації (до 15 хв.). Виходячи з реальних умов, нині просто неможливо повсюдно утворити громади, котрі відповідатимуть наведеним критеріям.

Не зовсім зрозуміла в документі й роль району. Відповідно до Концепції-2 район є проміжним рівнем між базовим (місцеві ради) та регіональним (обласна рада) рівнями. Як це позначиться на структурі й повноваженнях районних органів влади – вони зводяться суто до ролі ланки в ланцюжку «громада–регіон»?

І останнє. Концепція реформи місцевого самоврядування порушує аналогічні питання й також має розписані по роках етапи втілення її в життя. Однак третій і четвертий етапи обох концепцій, ставлячи однакові завдання, не збігаються в часі. Так, третій етап Концепції реформи місцевого самоврядування – 2011 рік, а реформи адміністративно-територіального устрою – 2010 рік, четверті етапи – 2012–2014 і 2011– 2014 роки відповідно. Тому необхідно узгодити їх у часі або скоротити терміни в одній реформі або сповільнити другу. Як кажуть, сім разів відміряй, один раз відріж.

І все ж відзначимо позитивний момент – попереду обговорення згаданих документів з органами місцевого самоврядування, котрі й будуть безпосередніми учасниками цих реформ. Сподіватимемося, що спільними зусиллями створимо саме те, чого потребують реалії життя.

Автор: Микола Сухомлин

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №3/2016 №3
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Вітренко: Вугілля з держшахт на "Центренерго" буде поставлятись за прямими договорами Вчора, 05 березня

Прем'єр вважає прийнятним держборг у 90 мільярдів доларів Вчора, 05 березня

Кулеба анонсував відкриття нових посольств і консульств України Вчора, 05 березня

Зеленський підписав закон про електронні трудові книжки Вчора, 05 березня

Прем'єр про ріст цін на паливо на АЗС: Шукаємо причини 04 березня

Рада ЄС офіційно продовжила санкції проти оточення Януковича 04 березня

Зеленський підписав закон про відновлення конкурсного відбору на держслужбу 04 березня

Україна чекає на офіційне вибачення прем’єра Словаччини через жарт про Закарпаття 03 березня

Ексміністру вручили підозру у викраденні керівника "Нафтогазвидобування" – джерело 03 березня

"Немає Європи без України": в Мішеля помітили продовження політики Туска 03 березня