Віче як інститут установчої влади в новій Конституції України

Ірина КРЕСІНА,
доктор політичних наук, професор,
член-кореспондент НАПрН України,
завідувач відділу правових проблем політології Інституту держави і права ім. В. М. Корецького НАН України

Сергій ДЕРЕВ’ЯНКО,
доктор політичних наук,
професор кафедри політичних
інститутів та процесів
Державного вищого навчального закладу
«Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника»

Оновлення Основного Закону держави набуло реального змісту з ухваленням Верховною Радою України закону про внесення змін до Конституції України в частині правосуддя. На черзі – завершення процесу внесення змін щодо децентралізації влади. Ці рішення покликані надати нового імпульсу політичній модернізації українського суспільства, насамперед започаткувати масштабну судову реформу та побудову ефективної системи територіальної організації влади в Україні.

Водночас вважаємо, що назріла потреба не тільки внесення часткових змін, а й якісного, системного оновлення Основного Закону держави, і відкладати його на невизначену перспективу не варто. Складні реалії політичного життя держави не повинні стати на заваді пошуку нової конституційної моделі. Необхідність системних конституційних змін очевидна не тільки для політиків, а й широкого загалу громадян. Хоча чимало політиків твердять, що здійснення будь­яких змін в умовах воєнного конфлікту не на часі.

Після Революції гідності, яка висунула перед владою і громадянським суспільством вимогу змінити систему, стало зрозуміло, що точкові, «клаптикові» зміни не зачіпають системи в цілому. Адже це система політико­правова, закріплена в Основному Законі. В ній тісно взаємопов’язані всі елементи, інститути, підсистеми, і реформувати одну складову, не зачіпаючи інших, неможливо.

Наприклад, коли йдеться про децентралізацію державної влади, то маються на увазі наближення влади до її джерела, яким є народ, передача владних повноважень на місця, органам місцевого самоврядування одночасно з бюджетною, фінансовою децентралізацією. При цьому помилковою є позиція, що цей процес не стосується судової влади. Система судоустрою в Україні повинна ґрунтуватися на принципі доступності правосуддя, для чого слід запровадити, зокрема, «єдине вхідне вікно» – через відповідний місцевий суд як ефективну систему комунікації між людиною та судовою владою. Має бути запроваджено повну юрисдикцію загальних судів. Основою ефективності та швидкості судочинства має бути внутрішня спеціалізація суддів із розгляду окремих категорій справ. Зовнішня спеціалізація допустима як субсидіарна щодо загальних судів. Окремі спеціалізовані суди (сімейні, ювенальні, з трудових спорів, патентні, господарські тощо) можуть бути утворені як відповідні підрозділи загальних місцевих чи окружних судів. На рівні району повинен існувати єдиний місцевий суд, юрисдикція якого на цей район і поширюється. Цей єдиний місцевий суд складатиметься із суддів, які спеціалізуються на розгляді справ різних спеціалізацій: кримінальних, цивільних, податкових, справ у публічно­правових спорах, а також особливих категорій справ у господарських правовідносинах – про банкрутство, щодо інтелектуальної власності тощо.

Місцеві суди мають розглядати по першій інстанції справи цивільної (в тому числі господарської), адміністративної та кримінальної юрисдикції, а також справи про адміністративні правопорушення. Місцеві суди мають бути основою правосуддя, в яких розглядатимуться по суті майже всі справи, за винятком віднесених до відання місцевих окружних судів і Верховного Суду України.

У місцевих судах доцільно взяти за правило зональний принцип розподілу справ, коли за суддею закріплюються відповідні вулиці (для міського чи районного в місті суду) або відповідні населені пункти (для районного суду). Це забезпечить стійкий зв’язок судді з громадою та підвищить його відповідальність перед народом.

З метою ефективної організації та діяльності судів першої ланки місцеві суди мають бути чітко диференційовані на мирові (дільничні) та загальні (міські, районні, окружні). Нескладні цивільні, адміністративні та кримінальні справи мають розглядатися в мирових (дільничних) судах як судах малої інстанції. Складні та суспільно значущі справи повинні розглядатися в місцевих судах. Така оптимізація та модернізація судів першої інстанції потребує чітких розрахунків для кожного судового округу та дільниці на основі соціологічних, демографічних та статистичних даних щодо навантаження в судовому окрузі.

Можливість оскарження рішень судів малої інстанції має бути обмеженою рамками апеляційного провадження в місцевому суді. Місцеві суди повинні забезпечувати апеляційний перегляд справ, розглянутих судами малої інстанції (мировими судами). Утворення мирових (дільничних) судів має здійснюватися в рамках загальнонаціональної адміністративної реформи, що повинна передбачати формування муніципальної юстиції (мирові суди, муніципальна міліція, адвокатура та безоплатна правова допомога, пенітенціарні органи тощо).

Така модель децентралізації була б системною, охоплювала б усі рівні здійснення публічної влади, зміцнювала б підвалини народовладдя й стала б утіленням демократичних засад політичної і правової системи. На жаль, зміни до Ко ституції України, проголосовані в парламенті 2 червня 2016 року, не можна вважати системними й такими, що значно поліпшать ситуацію в боротьбі з корупцією. Позитив (відмова від чотириланкової судової системи та відновлення триланкової системи) перекривається абсолютним негативом: призначенням суддів довічно (замість виборності, яка повин­на бути єдиним принципом формування органів державної влади; відкличного мандата, що посилювало б контроль громадян за діяльністю суддів; принципу пропорційності тощо), захмарними зарплатами суддів, монополією адвокатури тощо. Це може призвести до утворення нового олігархату (судді + адвокати), «касти довічних недоторканних».

Прецедент ухвалення конституційних змін у частині правосуддя в парламенті без обговорення в експертних колах, громадянському суспільстві ще раз переконує в тому, що оновлення Основного Закону й ухвалення нової Конституції мають здійснюватися лише через інститути установчої влади народу.

Поза політичною кон’юнктурою слід вибудувати національну модель, яка відповідала б вимогам часу, здобуткам і сучасному рівню світового конституціоналізму, української політико­правової думки, перспективам розвитку України в контексті реалізації вимог і цінностей Революції гідності. Тому розробка цих проблем не тільки набуває теоретичного значення, а й стає важливим практично­політичним завданням у пошуку оптимальних шляхів і напрямів державно­правового будівництва, становлення громадянського суспільства.

Принциповим залишається питання механізму ухвалення нової (оновленої редакції) Конституції. Ним може стати всеукраїнський референдум за народною ініціативою, про що чимало сказано політиками й написано науковцями, зокрема на сторінках часопису «Віче». Але ця ідея сприймається неоднозначно політикумом, що спонукає до пошуку інших механізмів ухвалення Конституції.

Перспективним, на нашу думку, видається надання цих функцій Всеукраїнським Установчим Зборам, формування та повноваження яких виписані у відомих конституційних актах періоду Української національної революції 1917–1920 років. Думки з цього приводу останніми роками не раз висловлювалися членами Конституційної Асамблеї та Конституційної комісії.

Дослідження українських національних політико­правових традицій, європейських демократичних цінностей та стандартів спонукає до пошуку нових форм державотворення та правотворення. Історії відомі факти реалізації установчої влади народу шляхом ухвалення конституцій спеціально уповноваженими представницькими органами народу. Загальнонаціональні Установчі збори (Конституційний конвент) ухвалили 1787 року Конституцію Сполучених Штатів Америки. Спеціально уповноваженими представницькими органами установчої влади народу ухвалені Конституція Королівства Норвегія від 1814 року, Конституція Королівства Бельгія від 7 лютого 1831 року, Конституція Італійської Республіки від 22 грудня 1947 року, Конституція Португальської Республіки від 2 квітня 1976 року, Конституція Індії від 26 січня 1950 року, Конституція Федеративної Республіки Бразилія від 22 вересня 1988 року, Конституція Республіки Болгарія від 12 липня 1991 року, Конституція Російської Федерації від
12 грудня 1993 року тощо.

Тому варто звернутися до витоків національного народоправства, відродити, модернізувавши до новітніх українських реалій, апробований інститут віча як форми безпосереднього здійснення народом установчої влади.

Чому віче? Термін «віче» відносять до суспільно­політичної лексики. Визнанням життєвості його функціонування в реальному процесі мовлення є введення його до академічної повноти лексичного складу української літературної мови як одного з основних активних термінів сучасної науки. «Віче, – а, с. 1. У давній Русі – народні збори, що були вищим органом влади в деяких містах. 2. зах., заст. Масові збори населення, мітинг» – таке визначення вміщено у «Великому тлумачному словнику сучасної української мови» [3, с. 191]. Дивує пояснення укладачів цього авторитетного видання, які позначають віче у другому значенні як «застаріле слово», більше того, тільки як «західноукраїнське слово». Таке тлумачення має певні підстави, але, вважаємо, є надто обмеженим, бо не відображає повноти його значення, історичних особливостей використання в науці, літературі та мистецтві, а тому потребує істотного коригування. Нового життя це поняття набуло під час Революції гідності. У грудні 2013­го – лютому 2014 року на майдані Незалежності в Києві в рамках акцій протесту Євромайдану щонеділі відбувалося Народне віче, започатковане опозиційними політичними силами. Такі ж велелюдні віча відбувалися в багатьох населених пунктах держави. Тобто саме життя актуалізувало цей ефективний інститут швидкого, оперативного, не обтяженого бюрократичними процедурами вирішення доленосних для народу й держави питань, які одразу ставали легітимними завдяки самому факту їх прийняття великою кількістю активних і відповідальних громадян, котрі чинили спротив злочинній владі.

Правниками, політологами й істориками написано чимало праць, присвячених аналізу цього правового інституту. Узагальнені визначення містяться в окремих статтях 6­томної «Юридичної енциклопедії» та «Великого енциклопедичного юридичного словника» (виданих Інститутом держави і права ім. В. М. Корецького НАН України) та ін. Об’єднує їх традиційне визнання віча як архаїчного органу народовладдя періоду військової демократії, що виник у східних слов’ян у VI ст. та функціонував як народні збори, нерегулярний орган територіального самоуправління в давньоруських князівствах та землях у період до XIV століття. Віче відроджується на етнічних українських землях, що входили до складу Австро­Угорщини та Другої Речі Посполитої в останній чверті XIX – першій третині XX століття [2].

Цікаве трактування віча запропонував 1955 року у відповідній словниковій статті «Енциклопедії українознавства» (головний редактор — професор В. Кубійович) знаний історик українського права Л. Окіншевич (1898–1980). Він акцентує на тому, що за «своїм правовим характером віче є органом прямого народоправства, аналогічним до народних зібрань у давніх грецьких містах і в середньовічних містах Західної Європи» [4, с. 291]. Таке розуміння ґрунтується на працях Б. Грекова, М. Грушевського, Р. Лащенка, В. Сергієвича.

Отже, в українській політико­правовій думці цьому інституту приділено значну увагу. Ми ж вважаємо за необхідне з’ясувати ґенезу конституційного регулювання здійснення народом установчої влади та обґрунтувати потребу його удосконалення, модернізації в оновленій Конституції України шляхом запровадження інституту віча як органу прямого народоправства.

Аналіз текстів відомих українських конституцій (актів конституційного характеру), як прийнятих, так і нереалізованих проектів, дає підстави твердити, що традиційним для історії українського конституціоналізму є утвердження принципу народного суверенітету як правової основи народовладдя.

Перша Конституція України («Пакти та конституції законів та вольностей Війська Запорозького між ясновельможним гетьманом Пилипом Орликом та між старшиною, полковниками, а також названим Військом запорозьким») була написана в оригіналі латиницею та ухвалена 5 квітня 1710 року – раніше від перших демократичних конституцій, ухвалених у Польщі та США, що свідчить про унікальність української конституційної традиції. Сучасні дослідники [5] одностайно оцінюють її як видатний витвір української політичної думки козацької доби, яка не лише ввібрала надбання української та європейської політико­правової думки та українські демократичні правові традиції, а й стала своєрідним рубежем у розвитку конституціоналізму.

Уже в перших рядках документа зазначено, що прийнятий він «публічною ухвалою», але далі нормативний текст не містить положень, які свідчили б про прагнення гетьмана, полковників та старшини радитися з народом, за винятком обрання гетьмана, котрого «за давнім звичаєм і за стародавніми законами обрали вільним голосуванням». Однак заслуговують на увагу приписи, за якими гетьману “належить великодушно направляти й поліпшувати усі права в країні стосовно надійного дотримання непорушних громадських вольностей” (артикул XVI) [1, с. 8, 11, 28.].

Загалом безперечним є республіканське спрямування цього акта. Сформульована в ньому реальна модель вільної, незалежної держави, яка засновувалася б на природному праві її громадян на свободу і самовизначення, стала домінантою політичного мислення багатьох поколінь українців, є гідним внеском України у формування європейських демократичних традицій і цінностей.

Самобутність державно­правового розвитку України часів Української національної революції 1917–1920 рр. проявилася в докорінній зміні засад державного устрою на українських землях: на противагу російській та австро­угорській імперській формі правління утверджується українська, національна, демократична державність.

Незаперечним, очевидно, є те, що вироблені провідниками національної державності й утілені в конституціях (актах конституційного характеру), які окремі вчені­конституціоналісти називають «конституціями другої хвилі», політико­правові засади державного й суспільного устрою, поза їхньою декларативністю та здебільшого нереалізованістю, є визначним надбанням вітчизняного конституціоналізму.

Як приклад згадаймо «Статут про державний устрій, права і вольности Української Народньої Республіки», відомий як «Конституція УНР» від 29 квітня 1918 року, котрий став юридичним оформленням відродження державності України, декларував, що «суверенне право в Українській Народній Республіці належить народові України, цебто громадянам УНР усім разом» (стаття 2), і «це своє суверенне право народ здійснює через Всенародні Збори України»
[1, c. 49]. Ця ідея розвинена у статті 22, де стверджується, що «вся власть в УНР походить від народу» [2, c. 52]. Відомо, що проект цього документа був підготовлений спеціальною конституційною комісією на чолі з головою Української Центральної Ради М. Грушевським. Комісія вивчила досвід конституційного законодавства різних країн світу, насамперед найближчих сусідів України, що мали спільні або подібні історичні, економічні та політичні умови розвитку.

«Статут про державний устрій, права і вольности Української Народньої Республіки (Конституція УНР)» не використовує терміна “референдум”, проте фактично містить положення, які дають підстави твердити про прагнення його авторів запровадити один із його видів, котрий чинна Конституція України називає всеукраїнським референдумом за народною ініціативою (частина друга статті 72). З його використанням у статті 32 Конституції УНР пов’язують дочасний розпуск Всенародних Зборів [1, c. 53].

Не менш важливим є і передбачене, хоча формально не визначене Статутом, право народної законодавчої ініціативи. Так, стаття 39 передбачає, що «е) законодатні проекти вносяться на розгляд Всенародніх Зборів», зокрема, «безпосередньо виборцями­громадянами Республіки в числі не менш 100 тисяч, писаними заявами, потвердженими через громади і поданими Судові, що по провірці їх правосильності передає цю пропозицію Голові Всенародніх Зборів» [1, c. 54]. Проте інститут народної законодавчої ініціативи не існує й сьогодні в Україні, хоча доцільність його запровадження є безперечною.

Статут передбачав ухвалення конституційних актів вищим представницьким органом влади, тобто «внесення про зміну Конституції вносяться і проходять тим же порядком, вказаним у § 39­41 (регламентують порядок внесення, розгляду і прийняття законопроектів. – Авт.), але для ухвали їх потрібно 3/5 присутніх депутатів, а ухвала стає правосильною тільки тоді, коли ця ухвала буде поновлена звичайною більшістю Всенародніми Зборами в новім складі після найближчих виборів» (стаття 42) [2, c. 54–55]. Але відсилання в тексті цієї статті до статті 39, яка гарантує право народної законодавчої ініціативи (пункт «е»), дає змогу громадянам брати безпосередню участь у розробці конституційних змін.

Використаний у цьому разі термін «зміна» є типовим і для новітніх конституцій зарубіжних держав і застосовується (про що свідчить аналіз численних варіантів його контекстного вживання) для означення процедури внесення поправок до тексту чинної Конституції і ухвалення її нової редакції чи нового конституційного акта загалом.

Отже, вважаємо, що «Статут про державний устрій, права і вольности Української Народньої Республіки (Конституція УНР)» заклав основи конституційної моделі безпосередньої демократії, які реалізовані частково й повинні бути закріплені в новітніх конституційних актах.

«Тимчасовий Основний Закон про державну самостійність українських земель бувшої Австро­Угорської монархії, ухвалений Українською Національною Радою на засіданні 15 падолиста (листопада. – Авт.) 1918 (Конституція ЗУНР)» задекларував встановлення влади ЗУНР на території Галичини, Буковини та Закарпаття зі столицею у Львові й став першим актом конституційного характеру нової держави. Відповідно до артикула IV закону «права влади іменем Західно­Української Народної Республіки виконує весь її народ через своє заступництво, вибране на основі загального, рівного, безпосередньо тайного і пропорціонального права голосування без ріжниці пола» [1, c. 68].

Серед правових актів Директорії, що мали конституційне значення, варто назвати Декларацію Української Директорії від 26 грудня 1918 року, а також «Закон про тимчасове Верховне Управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці» від 12 листопада 1920 року. У преамбулі закону, зокрема, декларувалося, що Конституція «спиратиметься на послідовне і всебічне зужитковання засад народнього суверенітету, себто, що вся Верховна Влада безпосередньо належить Народові і виявляється через Парлямент, скликаний на підставі загального, рівного, таємного, безпосереднього і пропорціонального виборчого права, без ріжниці пола, національности і віри» [1, c. 78].

Отже, конституційні акти того часу та відомі їхні проекти загалом містять поодинокі згадки про можливість застосування форм безпосередньої демократії у конституційному процесі, що пояснюється особливостями творення національної української державності в умовах завершення Першої світової і громадянської війн на території і в часи УНР, Української Держави періоду Гетьманату, ЗУНР та УНР доби Директорії до 1920 року включно.

Сам термін «віче» у названих актах не вживається, проте виписані норми сутнісно можна означити ним. Це стосується й відомих новітніх проектів нової редакції Конституції України, які офіційно зареєстровані у Верховній Раді України чи в інший спосіб оприлюднені впродовж останніх десяти років президентами України, окремими політичними партіями і блоками, громадськими організаціями, групами науковців.

Ураховуючи національні правові традиції, світовий досвід конституційного регулювання інституту референдуму, вважаємо, що до тексту нової (оновленої редакції) Конституції України доцільно ввести окремі статті, якими, по­перше, виписати статус віча як інституту установчої влади, котра є первинною, позаяк «створює основні передумови функціонування публічної влади, запроваджує певні публічно­владні інститути і встановлює загальний порядок їх функціонування, таким чином передує цьому функціонуванню» [6, с. 361], щодо законодавчої, виконавчої та судової влади як влади установленої, визначає конституційний устрій держави; по­друге, встановити порядок його формування; по­третє, означити повноваження цього органу народоправства. Основною функцією віча повинно стати схвалення та прийняття Основного Закону. Можливе використання термінів «Народне Віче», «Конституційне Віче».

Як зазначає Р. Максакова, установча влада, з точки зору її змісту, є владою, яка установлює та утверджує фактичну Конституцію, тобто систему здійснення та організації влади, що задовольняє потреби провідних політичних сил у суспільстві. Установча влада, з точки зору її форми, полягає в узаконенні (тобто наданні загальнообов’язкової сили) встановлених конституційних інститутів як за допомогою правових механізмів перетворення фактичної Конституції на юридичну, так і за допомогою позаправових механізмів (на початковій стадії її реалізації) з поступовим наданням цим перетворенням правової форми, що відбувається через процес легітимації, надаючи встановленим перетворенням завершеної правової форми.

Суттєвими ознаками установчої влади є: 1) наявність специфічного суб’єкта, а саме: політично домінуючого суб’єкта на території держави або її частини; 2) соціальний статус цього суб’єкта як суверена щодо населення певної території; 3) інтерес цього суб’єкта змінити фактичну та юридичну Конституцію та встановити інший суспільний порядок; 4) обов’язкова легітимація рішень суб’єкта установчої влади; 5) ухвалення або зміни тих юридичних актів, які є основою (організаційними та конституційно­правовими передумовами) для функціонування публічної влади на відповідній території.

Установча влада – це відношення панування­підкорення, через яке політично домінуючий суспільний суб’єкт як суверен запроваджує (установлює) на території держави або її частині певні публічно­владні інститути та основні норми їхнього функціонування (установлює фактичну Конституцію), а також забезпечує їхню легітимацію, узаконюючи суспільний порядок, в якому він заінтересований, шляхом ухвалення або зміни юридичних актів (юридичної Конституції), що становлять організаційні та конституційно­правові передумови функціонування публічної влади [6, с. 360–361].

Отже, очікуване оновлення суспільних відносин, зміну політичної і правової систем пов’язують із проведенням системних конституційних змін. Поза риторикою політиків щодо їх потреби, глибини і формату найімовірнішим є ухвалення нової (оновленої редакції) Конституції України з дотриманням конституційних процедур, народним голосуванням на всеукраїнському референдумі, що надало б їй найвищої легітимної політичної та юридичної сили та відповідало б світовим традиціям конституціоналізму. Серед основних інститутів народовладдя доцільним було б запровадження віча як органу народоправства. Це наповнило б реальним змістом засадничі конституційні норми про здійснення влади народом, зробило б український народ не об’єктом, а активним суб’єктом правотворення. Пропоновані зміни, на нашу думку, певною мірою дискусійні, однак попереду —
тривалий конституційний процес...

Список використаних джерел

1. Конституції і конституційні акти Укpаїни : Істоpія і сучасність / [упоpяд. І. О. Кpесіна; відп. pед. Ю. С. Шемшученко]. – К. : Ін­т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – 400 с.

2. Великий енциклопедичний юридичний словник / [за ред. Ю. С. Шемшученка]. – 2­ге вид., переробл. і доп. –
К. : Юрид. думка, 2012. – С. 121.

3. Великий тлумачний словник сучасної української мови / [уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел]. – Київ; Ірпінь: ВТФ «Перун», 2007. – 1736 с.

4. Енциклопедія українознавства: Словникова частина. Перевидання в Україні / Наук. т­во ім. Шевченка у Львові. – Львів: НТШ, 1993. – Т. 1. – С. 1­400.

5. Кресіна І. О., Кресін О. В. Гетьман Пилип Орлик та його Конституція. – К., 1993. – 80 с.; Кресін О. В. Мазепинці. – К., 1994. – 112 с.; Кресін О. В. Політико­правова спадщина української політичної еміграції першої половини ХVІІІ століття: моногорафія. – К.: Ін­т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. – 468 с.; Кресін О. В. Конституція Пилипа Орлика // Юридична енциклопедія. Т. 3. – К.: Ін­т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, Вид­во «Українська енциклопедія» ім. М. П. Бажана, 2001. – С. 297–298; Путро О. З історії першої української політичної еміграції (за архівними джерелами 18 ст.) // Вісник Київського інституту «Слов’янський університет». – 1998. – Вип. 1. – С. 183–192; Ульяновський В.­ Пилип Орлик // Володарі гетьманської булави. – К., 1994. – С. 460; Лукашевич О., Манжул К. «Конституція» Пилипа Орлика – історико­правова пам’ятка ХVІІІ ст. – Х., 1996. – 35 с.

6. Максакова Р. М. Конституційно­правові проблеми установчої влади в Україні: дис. ... д­ра юрид. наук. – К.: Ін­т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2012. – 376 с.

Автор: