Конституція України як об’єкт політичних маніпуляцій

Володимир ТАРАСЮК,
аспірант відділу правових проблем політології
Інституту держави і права
ім. В.М. Корецького
НАН України

Конституція – основний закон громадянського суспільства і держави, який має вищу юридичну чинність, через який (відповідно до багатовікового досвіду і прагнень народу) затверджуються основи суспільного і державного ладу і механізми їх дії, спрямовані на зміцнення держави і забезпечення прав і свобод громадян. Конституція є різновидом суспільного договору (англ. Social contract): люди віддають частину своїх суверенних прав уряду держави або іншому органу влади для того, щоб підтримувати порядок у суспільстві, тобто згода тих, ким правлять, на певні правила, за якими здійснюється правління [1].

Поняття «основний закон» (лат. lex fundamentalis) вперше вжито у 16 столітті французькими авторами, які вважали, що монарх обмежений основним законом і не може змінювати його на власний розсуд. Основні закони розглядалися ними як сукупність загальних принципів здійснення державного владарювання, тією чи іншою мірою відображених у праві. Визначенню основного закону велику увагу приділяли прихильники ідеї суспільного договору, які ототожнювали відповідні поняття. Наприкінці 18 – на початку 19 ст. єдино можливими способами прийняття конституції вважалися референдум і установчі збори. Наслідком ототожнення основного закону і суспільного договору стало те, що був прийнятий ускладнений, жорсткий порівняно зі звичайними законами порядок внесення змін до конституції.

Істотне значення для з’ясування природи конституції як основного закону, акта найвищої юридичної сили мала концепція установчої влади, сформульована у 18 столітті: установча влада є первинною, з якої виникають т. з. встановлені влади, що мають вторинний характер: законодавча, виконавча і судова. Установча влада належить народові, котрий, реалізуючи її, приймає конституцію і визначає умови свого державно­політичного існування. Отже, конституція є формальним джерелом встановлених влад. Внесення змін до конституції пов’язано зі здійсненням установчої влади [2].

З точки зору глобалізаційних процесів, основний закон відіграє роль ідентифікатора нації. Конституція, крім загально­правових фундаментальних засад, містить індивідуальні ознаки, притаманні тим чи іншим суб’єктам міжнародного права. Гармонічне поєднання загальних та індивідуальних норм впливає на якість формування політичної культури, національної свідомості, дотримання основних засад демократії та стабільність процесів розвитку держави.

Засади теорії суспільного договору, які визначаються й охороняються основним законом: законна державна влада повинна будуватися на згоді громадянського суспільства; кожна країна, що вважає себе цивілізованою, має свою конституцію; «установча влада» належить народові, котрий, реалізуючи її, приймає конституцію і визначає умови свого державно­політичного існування; внесення змін до конституції пов’язано зі здійсненням «установчої влади»; державна влада обмежена основним законом і не може змінювати його на власний розсуд; конституція є формальним джерелом «встановлених влад» (законодавча, виконавча, судова); незмінність основного закону гарантує стабільність суспільно­політичного розвитку країни, якість тлумачення тих чи інших законів й дотримання прав людини незалежно від уподобань політичної влади в той чи інший період історії країни.

Суворе і точне дотримання конституції — найвища норма поведінки всіх громадян, громадських об'єднань, комерційних організацій, державних органів і посадових осіб [3].

24 серпня 1991 року Верховна Рада прийняла Акт проголошення незалежності України, його підтверджено Всеукраїнським референдумом 1 грудня 1991 року.

Основний Закон України було прийнято майже за п’ять років – 28 червня 1996 року під час оголошення результатів голосування за проект Конституції України в цілому на пленарному засіданні п’ятої сесії Верховної Ради України другого скликання [4].

Конституція України складається з преамбули і 15 розділів. За Конституцією 1996 року Україна є суверенною і незалежною, унітарною, демократичною, соціальною, правовою державою у формі республіки. Єдиним джерелом влади в Україні є народ. Він здійснює владу безпосередньо або через органи державної влади та місцевого самоврядування. Державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. З метою забезпечення стабільності Конституції в ній передбачена жорстка процедура внесення до неї змін та доповнень. Для схвалення відповідних змін до різних розділів Основного Закону потрібно від 2/3 до 3/4 голосів конституційного складу Верховної Ради України. Якщо ж зміни скасовують чи обмежують права та свободи людини й громадянина або спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України, то Конституція взагалі не може бути змінена (ст. 157).

2004 рік – Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 08.12.2004 року. Починаючи з 2003 року політичні сили Віктора Януковича та Леоніда Кучми ініціювали конституційну реформу, суть якої полягала в ослабленні влади президента й передачі Верховній Раді права на формування уряду України. Опозиційні сили Ющенка та Тимошенко рішуче виступали проти цієї реформи, оскільки були впевнені в перемозі свого кандидата на президентських виборах 2004 року. Під час Помаранчевої революції політичні сили Кучми та Януковича розглядали прийняття конституційної реформи як основну вимогу, в обмін на яку президент Кучма погоджувався на організацію повторного голосування другого туру президентських виборів. Для подолання гострої політичної кризи під час Помаранчевої революції, на вимогу політичних сил Віктора Януковича та Леоніда Кучми, 8 грудня 2004 року Верховна Рада ухвалила Закон України №2222­­IV «Про внесення змін до Конституції України» та (в пакеті до нього) про внесення змін до закону про вибори Президента (останні дозволили провести переголосування 2­­го туру виборів Президента). Того ж дня Президент України Леонід Кучма підписав ці документи. Закон на основі проекту Симоненка—­Медведчука про зміни до Конституції (про політичну реформу) передбачав перехід від президентсько­парламентської до парламентсько­президентської форми правління, формування уряду коаліцією депутатських фракцій, продовження терміну повноважень Верховної Ради до 5 років. Згідно з прикінцевими та перехідними положеннями закону він мав набрати чинності з 1 вересня 2005 року в разі, якби на той час були ухвалені зміни до Конституції стосовно реформування системи місцевого самоврядування (законопроект 3207­1). Позаяк до 1 січня 2006 року ці зміни не були ухвалені, то (згідно з прикінцевими та перехідними положеннями) закон набув чинності самостійно з 1 січня 2006 року.

2010 рік – Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 252 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року №2222­­IV (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України) від 30.09.2010 року №20­рп/2010. 30 вересня 2010 року Конституційний Суд України скасував дію конституційних реформ, що були прийняті в 2004 році. З цієї дати знову діяла Конституція 1996 року.

2011 рік – Закон України «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 01.02.2011 року. 1 лютого 2011 року Верховна Рада України прийняла Закон України №2952­­VI «Про внесення змін до Конституції України щодо проведення чергових виборів народних депутатів України, Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», попередньо схвалений Верховною Радою України 19 листопада 2010 року. Закон набрав чинності 4 лютого 2011 року.

2013 рік – Закон України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» від 19.09.2013 року. 19 вересня 2013 року Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення змін до статті 98 Конституції України» (щодо повноважень Рахункової палати), попередньо схвалений 20 червня 2013 року. Після підписання Президентом України та опублікування 5 жовтня у газеті «Голос України» закон набрав чинності з 6 жовтня 2013 року.

2014 рік – Постанова Верховної Ради України «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від 8 грудня 2004 року №2222­­IV, від 1 лютого 2011 року №2952­­VI, від 19 вересня 2013 року №586­­VII» від 22.02.2014 року та Закон України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21.02.2014 року. 21 лютого 2014 року Верховна Рада України без рішення профільного комітету і без висновку Конституційного Суду прийняла закон №742­­VII «Про відновлення дії окремих положень Конституції України». Наступного дня, враховуючи, що Закон про відновлення дії окремих положень Конституції України не був підписаний Президентом, парламент ухвалив Постанову «Про текст Конституції України в редакції 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України від
8 грудня 2004 року №2222­­IV, від 1 лютого 2011 року №2952­­VI, від 19 вересня 2013 року №586­­VII». Вже
1 березня 2014 року закон №742­­VII був опублікований у спецвипуску газети «Голос України» за підписом в.о. Президента О. Турчинова й таким чином набув чинності 2 березня 2014 року. Тож з 2 березня 2014 року була чинною Конституція України, прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року, із змінами і доповненнями, внесеними законами України №2222­­IV від 8 грудня
2004 року, №2952­­VI від 1 лютого 2011 року, №586­­VII від 19 вересня 2013 року і №742­­VII від 21 лютого 2014 року.

2016 рік – Закон України «Про внесення змін до Конституції України (в частині правосуддя)» від 02.06.2016 року. Зміни до Конституції відкладають ратифікацію Римського статуту на три роки. Закон змінює статус суддів, порядок їх призначення, відповідальність, зводить суддівський імунітет до функціонального, встановлює монополію адвокатури на представництво в судах, запроваджує інститут конституційної скарги. Крім того, зменшуються функції прокуратури. Зміни набувають чинності через три місяці з дня, наступного за днем опублікування, крім частини шостої статті 124 Конституції, яка вступає в силу через три роки після опублікування [5].

Після 2010 року останні зміни є найбільш дискусійними в частині дотримання процедур Основного Закону. Анексія Росією Криму та окупація частини території Донецької та Луганської областей є збройною агресією, що підтверджує наявність умов воєнного стану як об’єктивно існуючого, а не запровадженого через відповідну процедуру правового режиму, що є наслідком наявності умов воєнного стану.

Так, відповідно до ст. 1 Закону України «Про оборону України» збройна агресія – це застосування іншою державою або групою держав збройної сили проти України. Зокрема, збройною агресією вважається: вторгнення або напад збройних сил іншої держави на територію України, а також ‪окупація‬ або ‪анексія‬ частини території України, блокада портів, узбережжя або повітряного простору, порушення комунікацій України, напад збройних сил іншої держави або групи держав на військові сухопутні, морські чи повітряні сили або цивільні морські чи повітряні флоти України, а також засилання іншою державою або від її імені озброєних груп регулярних або нерегулярних сил, що вчиняють акти застосування збройної сили проти України, які мають настільки серйозний характер, що це рівнозначно переліченим вище [6].

Протягом 2014­­2016 рр. території Автономної Республіки Крим окупована і анексована, українські морські порти і частину флоту захоплено, атаки на військові частини та військові кораблі є загальновідомим фактом; території східних областей України — Луганської і Донецької перебувають під окупацією, яка здійснюється силами і озброєними групами, що проникають з території РФ і постійно атакують блокпости та місця розташування українських військових, застосовуючи важке артилерійське озброєння та іншу військову спецтехніку. Це свідчить про наявність збройної агресії проти України.

Частина 2 статті 4 Закону України «Про оборону України» визначає: «Органи державної влади та органи військового управління, не чекаючи оголошення стану війни, вживають заходів для відсічі агресії. На підставі відповідного рішення Президента України Збройні Сили України разом з іншими військовими формуваннями розпочинають воєнні дії. З моменту оголошення стану війни чи фактичного початку воєнних дій настає воєнний час, який закінчується у день і час припинення стану війни» [6].

Воєнні дії на території України розпочалися з моменту захоплення і окупації Криму, з першого пострілу агресора на нашій території.

У відповідності з Гаазькою конвенцією про початок воєнних дій 1907 року [7], а також Конвенцією про захист цивільного населення під час війни 1949 року [8], ратифікованими Україною, якщо виникає збройний конфлікт між двома або декількома державами, міжнародне гуманітарне право стає чинним автоматично, незалежно від того, чи оголошено війну і чи визнають учасники конфлікту стан війни. Єдиною підставою, достатньою для застосування гуманітарного права, є наявність збройного конфлікту.

Конституція України визначає, що вона не може бути змінена в умовах воєнного або надзвичайного стану (ч. 2 ст. 157). Відповідно до наведених вище норм національного та міжнародного права внесення змін до Конституції України від 02.06.2016 року під час умов воєнного стану є неконституційним (таким, що суперечить Конституції України).

Порушення принципу стабільності Конституції України в частині періодичного внесення змін та доповнень до Основного Закону стало можливим і «завдяки» Конституційному Суду України – єдиному органу конституційної юрисдикції в Україні. Так, Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (ст. 147). Хронологія внесення змін до Основного Закону та відповідні рішення (висновки) Конституційного Суду України є промовистим доказом політизації судової влади.

Наслідком порушення однієї чи кількох норм закону є порушення закону в цілому. Зневага до закону призводить до правового нігілізму – ігнорування вимог закону, цінності права, зневажливого ставлення до правових принципів і традицій, що породжує правопорушення, у тому числі кримінального характеру [9]. Дуалістичне тлумачення та застосування закону на користь правлячої політичної сили, класу чи групи осіб призводять до делегітимізації цього закону й втрати легітимності всіх правовідносин (процесів), які регулюються цим законом [10]. Крім правового нігілізму та втрати легітимності, маніпулювання тлумаченням та застосуванням закону порушує теорію суспільного договору й формує недовіру до влади, провокує протестні настрої у суспільстві.

Досліджуючи цю проблему, слід зазначити, що останні зміни до Основного Закону зумовлені низкою внутрішніх та зовнішніх чинників. Крім зовнішньополітичного впливу Мінських угод, обов’язок виконання яких покладає на Україну значні зобов’язання, українська Конституція не раз зазнавала змін через внутрішньополітичні чинники. Періодична зміна форми державного правління між «парламентсько­президентською» та «президентсько­парламентською» призвела до кризи державного управління. Уряд як центральний орган виконавчої влади, всупереч практиці розвинених демократичних країн, перебуває в одночасній залежності і від Президента України, і від Верховної Ради.

Розгляньмо цю проблему на прикладі ст.ст. 113, 114, 118 Конституції України: Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією. (ст. 113); Прем’єр­міністр України призначається Верховною Радою України за поданням Президента України. Кандидатуру для призначення на посаду Прем’єр­міністра України вносить Президент України за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до статті 83 Конституції України, або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України, інші члени Кабінету Міністрів України призначаються Верховною Радою України за поданням Прем’єр­міністра України (ст. 114); виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України (ст. 118).

Наведені норми Конституції свідчать про неякісний (завідомо конфліктний) розподіл влади в Україні. Кабінет Міністрів України, на який покладається обов’язок здійснення управління державою, перебуває в політичній залежності від президента: в частині відповідальності (ст. 113); щодо призначення (за поданням) Прем’єр­міністра України, Міністра оборони України та Міністра закордонних справ України (ст. 114); щодо призначення й звільнення голів обласних та районних державних адміністрацій (ст. 118).

Отже, уряд, який формується парламентською більшістю, відповідальний перед Верховною Радою такою самою мірою, як і перед Президентом. Разом з цим уряд позбавлений повноважень щодо призначення та звільнення голів органів виконавчої влади на місцях. Це вказує на те, що виконавча влада в Україні зосереджена в руках президента, а уряд, який значною мірою залежить від політичної волі президента, має обмежені повноваження при повній відповідальності.

Така недосконала система стримувань та противаг за умов низької політичної культури призводить до конфронтації між президентом і урядом, що провокує виникнення політичної кризи. Тож основною причиною внесення більшості змін до Конституції України є боротьба за розподіл політичної влади, а не вдосконалення Основного Закону як суспільного договору між державою та громадянським суспільством. Зазначена проблема пов’язана із запровадженням інституту політичної відповідальності, рівнем політичної культури й особистісним сумлінням суб’єктів політичних відносин. Можна припустити: допоки правова культура, повага до права і закону, дотримання демократичних цінностей не стануть невід’ємною частиною свідомості громадянського суспільства, Україна перебуватиме у стані перехідного періоду на шляху до демократії. При цьому політикам варто не забувати давню китайську мудрість: «Кращий правитель той, про якого народ знає лише те, що він існує. Дещо гірші ті правителі, які вимагають від народу їх любити і прославляти. Ще гірші ті правителі, яких народ боїться. І найгірші, яких народ зневажає» [11].

Список використаних джерел

1. Дмитренко М. Політична система України: Розвиток в умовах глобалізації та інформаційної революції: Монографія – К.: Університет «Україна», 2011. – 820 с.

2. Юридична енциклопедія. Т. 3 (К­­М). ­­ К.: УЕ
ім. Бажана, 2001.

3. Скакун О. Ф. Теорія держави і права: Підручник / Пер. з рос. — Харків: Консум, 2001. — 656 с.

4. Конституція України [Електронний ресурс]. —
Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96­%D0%B2%D1%80.

5. Парубій підписав зміни до Конституції в частині правосуддя [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/news/2016/06/7/7111009/.

6. Закон України «Про оборону України» [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1932­12.

7. Гаазька конвенція про початок воєнних дій 1907 року [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_b85.

8. Конвенція про захист цивільного населення під час війни. Женева 12 серпня 1949 року [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_154.

9. Кант І. Критика практичного розуму. — К.: Юніверс, 2004. — 240 с.

10. Гоббс Т. Левіафан. /Пер. з англ. – К.: Дух і літера, 2000. – 606 c.

11. Петрушенко В. Висловлювання та сентенції знаменитих філософів // Тлумачний словник основних філософських термінів. — Львів: Вид­во Національного університету «Львівська політехніка», 2009. —
С. 234—261.

Автор: