УКАЗ – ЩЕ НЕ УКАЗ?

Про конституційність, чинність, дію, зупинення та інше Указу
Президента України від 2 квітня 2007 р.

Про це наш кореспондент розпитував доктора юридичних наук, заві-дувача Центру теоретичних проблем законотворчості Інститу держави і права імені В. М. Корецького НАН України, народного депутата Верховної Ради України ІІІ скликання Олексія Івановича ЮЩИКА.
К.: Останні кілька тижнів країна живе проблемами, пов’язаними з виданням Президентом України Указу про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України. Головні питання: чинність ука-зу Президента, чи він обов’язковий до виконання ?
О.Ю.: У цьому запитанні поєднано три різних питання. Щоб відповіс-ти на них, треба спочатку визначитися з поняттями «чинність» і «дія» пра-вового акта, їх співвідношенням. На жаль, навіть знані юристи-практики і вчені-правознавці часто просто ототожнюють ці поняття. Звідси виникає плутанина в оцінках згаданого указу Президента України.
Чинність закону, указу – це юридична обов’язковість акта, його влас-тивість мати юридичну силу, визначати появу і зміст правових актів ниж-чого рівня. Чинність становить юридичну передумову дії закону, указу і т.д. Нечинний акт не діє. Разом з тим, дія акта залежить не лише від його чин-ності, як передумови його дії, а й від конкретних умов дії акта, які визна-чаються законом чи самим актом. Найчастіше момент набрання актом чинності та початок його дії збігаються в часі, проте далеко не завжди.  Іноді акт або його частина вводяться в дії пізніше, ніж він стає чинним. Ві-зьмемо для прикладу нашу Конституцію, яка набула чинності і почала дія-ти з дня її прийняття, крім ст. 99 Конституції. Частина перша цієї статті щодо визначення гривні як національної грошової одиниці вводилася в дію після введення національної грошової одиниці – гривні (п.11 розділу XV Конституції).
Поняття «дія» закону, указу означає процес виникнення, зміни та припинення правовідносин, які передбачаються даним актом, тобто процес виникнення та здійснення певними суб’єктами певних прав і обов’язків,  обмежений у часі, просторі та за колом осіб, яких він стосується. Дія акта або його частини може бути віддалена у часі від початку його чинності (як у випадку ст. 99 Конституції), або зупинена на певний час, без втрати ак-том чинності (як це робиться іноді законами про Державний бюджет Укра-їни щодо деяких виплат, тощо), або поширена на інших осіб, нареш-ті,припинена зовсім.
К.: Отже, указ від 2 квітня 2007 року чинний?
О.Ю.: Цей указ після його підписання та офіційного опублікування слід вважати чинним, тобто юридично присутнім у нашому «правовому полі», таким, що набув значення юридичного факту.
К.: Але ж, багато юристів стверджують, що указ не відповідає Конституції України. Чи можна за таких умов визнавати його чин-ним?
О.Ю.: Справді, цей указ не відповідає Конституції і, як на мене, має бути визнаний неконституційним. Проте для набрання чинності актом не має значення, чи відповідає він Конституції, для цього потрібно лише, щоб він був ухвалений владним суб’єктом (у цьому разі ним є Президент Укра-їни), підписаний ним і офіційно опублікований.
К.: Отже, виходить, що указ про дострокове припинення повно-важень Верховної Ради України став чинним, тобто почав діяти і є обов’язковим до виконання?
О.Ю.: Не зовсім так. Набрання чинності указом, як я уже сказав, означає лише, що він набув значення юридичного факту, з яким має раху-ватися правова система. Це означає, що даний указ може бути підставою для видання інших актів (наприклад, постанови ЦВК про проведення поза-чергових виборів, постанови Уряду про їх фінансування тощо), та може бути підставою для звернення до Конституційного Суду України на пред-мет перевірки його конституційності та визнання нечинним. Адже нечинні акти взагалі не розглядаються і не беруться до уваги судом. Сумніви щодо чинності указу Президента України якраз і розв’язує Конституційний Суд.
К.: Але ж, залишається відкритим питання: чи діє указ Президен-та, чи обов’язковий він до виконання, зокрема, для уряду, членів ЦВК, глав адміністрацій, інших суб’єктів?
О.Ю.: Тому що це найбільш складна з тих юридичних проблем, які виникли у зв’язку з виданням даного указу. Не випадково, навіть дуже ав-торитетні вчені-юристи не мають однозначної відповіді на це питання. Од-ні категорично стверджують, що указ діє, інші, не менш категорично, що він не діє і не повинен виконуватися як неконституційний. Проте це не означає, що на дане питання теоретично немає певної чіткої відповіді; про-сто, однозначної відповіді на нього не дає наша правова система.
Справді, згідно з ч.3 ст. 106 Конституції України всі чинні укази Пре-зидента України є обов’язковими до виконання на території України. З ін-шого боку, є принципова загальна засада у ст.19 Конституції України; згі-дно з нею правовий порядок в Україні грунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. То як же бути: виконувати обов’язковий указ Президента України чи такого обов’язку немає, оскільки те, до чого примушує даний указ, не передбачено Конституцією?
К.: І як же, справді, бути в такому разі?
О.Ю.: Спробуємо розібратися. Уявімо, для більшої наочності, що гла-ва держави видав указ, яким зобов’язав усіх державних службовців у три-денний строк остригтися наголо. Абсурд? – Звичайно (хоча в історії були аналогії: згадаємо Петра І, який видав указ зрізати бороди усім боярам). Зрозуміло, що такий указ Президента усі однозначно сприйняли б як не-конституційний і навіть абсурдний. Чи треба його виконувати? З точки зо-ру ч.3 ст.106 Конституції нібито треба, а за логікою ч.1 ст.19 – ні. То якій логіці віддати перевагу?
На мій погляд, слід виходити з таких міркувань. Оскільки положення ч.1 ст.19 належить до загальних конституційних засад, а ч.3 ст.106 є лише одним з особливих спеціальних правил, яке повинно діяти в контексті за-гальних конституційних засад, то пріоритет, звичайно, має перша норма. Виходячи з цього, кожний, кого стосується указ Президента України, має право визначатися, чи передбачені чинною Конституцією, законами Укра-їни ті обов’язки, які указом покладаються на нього. Якщо, наприклад, на-родні депутати, члени ЦВК або члени Уряду вважають даний указ неконс-титуційним, вони можуть його не виконувати на підставі ч.1 ст.19 Консти-туції, як такий, що зобов’язує їх робити не передбачене законодавством.
К.: Але ж за цією логікою виходить, що усе залежить від розсуду виконавців, раз вони самі вирішуватимуть, який указ виконувати, а який ні. Як же тоді забезпечити законність у державі?
О.Ю.: Цілком правильне запитання. Справа в тому, що у разі невико-нання закону, указу або іншого акта під приводом розуміння його як  не-конституційного чи незаконного, якщо правомірність цього акта буде офі-ційно встановлена (наприклад, судом), – особи, які не виконали такий акт, можуть бути притягнені до юридичної відповідальності (аж до криміналь-ної). Тобто, ризик невиконання будь-якого чинного акта лягає на осіб, яким він адресований. І тут уже не можна посилатися на помилкову оцінку акта як неправомірного. Незнання закону не звільняє від відповідальності, як зазначено у ч.2 ст. 68 Конституції України.
К.: Отже, якщо, наприклад, Конституційний Суд визнає указ Пре-зидента від 2 квітня 2007 р. правомірним, то члени ЦВК і урядовці, які не виконали указ, можуть бути притягнуті до відповідальності?
О.Ю.: Так, хоча навряд чи ця відповідальність буде реалізована, оскі-льки є додаткові обставини, які слід враховувати, зокрема, позицію та  акти Верховної Ради України, причини невиконання указу кожним членом ЦВК (наприклад, хвороба тощо), та інші обставини.
Проте інакший підхід до цієї проблеми, згідно з яким будь-який указ має виконуватися беззастережно, був би набагато більш ризикований, ніж той, про який я сказав. Уявіть собі гіпотетичний указ, яким, попри встано-влений законом мораторій на смертну кару, Президент зобов’язав би не-гайно стратити усіх, хто засуджений до смертної кари і цей указ був вико-наний. Як бути, якщо Конституційний Суд визнає такий указ нправомір-ним? Страчених людей назад не повернеш. А можуть бути ситуації ще більш загрозливі для суспільства і держави, наприклад, оголошення непра-вомірним указом війни проти іншої держави, або введення надзвичайного стану в Україні із застосуванням сили проти мирного населення, тощо…
Саме тому в Конституції і міститься положення ч.2. ст. 19, яке дає змогу заблокувати авантюрні дії будь-якої владної структури. І саме в цьо-му напрямі діє ст.60 Конституції, за якою ніхто не зобов’язаний виконува-ти явно злочинні розпорядження чи накази, а за віддання і виконання явно злочинного наказу чи розпорядження настає юридична відповідальність.
К.: Це зрозуміло, але ж тут йдеться про крайнощі, а у більшості випадків буває досить непросто навіть фахівцям-юристам визначити, чи є той або інший закон чи указ правомірним. Як тут бути?
О.Ю.: Це вже проблема створення відповідного юридичного механіз-му, який би зменшував ризик помилки виконавців. Наприклад, можна було б удосконалити процедуру перевірки конституційності законів чи указів, передбачивши право Конституційного Суду невідкладно зупиняти чин-ність оспорюваних актів до вирішення питання про їх конституційність по суті.
К.: Або, скажімо, зупинити дію указу на певний строк, до чого ні-бито схиляються чимало політиків та правників, і на що нібито пого-джується Президент України.
О.Ю.: Так, зупиняти дію власного акта може, звичайно, будь-який ор-ган, що його видав. Однак у випадку з указом Президента від 2 квітня все не так просто. Коли йдеться про зупинення дії указу, то це може стосува-тися лише нормативних положень. Тобто, зупинити можна дію норми, правила, а не індивідуальний припис. Як, справді, зупинити дію указу про призначення або звільнення Генерального прокурора, судді, члена Ради національного банку України, про нагородження когось державною наго-родою тощо. Це все індивідуальні правові акти, які можна скасувати (і то не за всіх умов) або визнати нечинними. В указі від 2 квітня 2007 р. є лише один пункт, який має нормативний зміст (щодо обмеження повноважень народних депутатів України).
Не кажучи вже про те, що указом Президента України взагалі не мо-жуть визначатися зміст і обсяг повноважень народних депутатів, бо це справа визначення виключно законом (п.21 ст.92 Конституції, ч.4 ст.76 Конституції), на що має вказати Конституційний Суд України, залишаєть-ся незрозумілим, як бути у разі зупинення дії цього положення указу. Чи означатиме це, що Президент «повертає» увесь обсяг повноважень народ-ним депутатам, включаючи їх участь у пленарних засіданнях і прийнятті рішень Верховної Ради України, визнаючи таким чином недійсним пункт указу про дострокове припинення повноважень парламенту? Чи він взагалі зупиняє повноваження депутатів у повному обсязі, «забороняючи» здійс-нювати депутатську діяльність у зв’язку з припиненням повноважень Вер-ховної Ради України? Уся ця плутанина виникає через юридично невива-жені рішення.
К.: То який є, на Ваш погляд, спосіб уникнути цієї плутанини? І, до речі, про повноваження Верховної Ради України після видання ука-зу. Чому Президент заявляє, що вона не має права ухвалювати будь-яких рішень?
О.Ю.: Почну з останнього. Звичайно, Верховна Рада є повноважною і залишиться такою до початку роботи новообраного її складу. Це очевидні речі, які неупереджені юристи добре розуміють. А щодо того, як уникнути плутанини, то, очевидно, слід дочекатися рішення Конституційного Суду України або переконати Президента України скасувати свій указ, керую-чись тими міркуваннями, які він визнає за потрібне. З юридичної точки зо-ру важливий сам факт скасування указу, а не мотиви скасування. Тоді Кон-ституційний Суд змушений буде припинити провадження у справі, і юри-дичний конфлікт буде вичерпано.
К.: А що буде, коли Президент не скасує указ, а лише зупинить його дію, як тоді діятиме Конституійний Суд?
О.Ю.: Зважаючи на те, що уже говорив раніше, я вважаю, що зупи-нення дії указу – це юридично нікчемна дія (є таке поняття «нікчемний акт», російською мовою «ничтожный», юридично незначущий), яка не тя-гне юридичних наслідків.Тому Конституційний Суд повинен розглянути справу по суті і ухвалити своє рішення щодо конституційності указу.
К.: І ще одне запитання. Як, на Вашу думку, буде розвиватися си-туація, якщо політики домовляться з Президентом про перенесення терміну дострокових виборів до Верховної Ради України?
О.Ю.: У Вашому запитанні є два аспекти – політичний і юридичний. Я утримаюсь від політичних прогнозів, а на юридичному аспекті хотів би зупинитися, оскільки юридичні проблеми, схоже, не зовсім усвідомлюють наші, та й не лише наші політики.
Принципово важливо наголосити на тому, що будь-які позачергові вибори до Верховної Ради України в даній ситуації позбавлені консти-туційної підстави. Судіть самі. У ч.5 ст.76 Конституції чітко визначено, що строк повноважень Верховної Ради України становить п’ять років. До-строкове припинення повноважень парламенту можливе лише за умови припинення їх Президентом України у трьох випадках, передбачених ст. 90 Конституції України. Жодної з цих підстав на сьогодні немає, тому будь-яке дострокове припинення повноважень існуючого парламенту буде порушувати ч.5 ст.76 про загальний строк повноважень Верховної Ради. А для призначення позачергових виборів до Верховної Ради України немає іншої конституційної підстави, ніж дострокове припинення її повноважень.
Дехто пропонує провести дострокові вибори на підставі «політичної домовленості» між фракціями, Президентом та Прем’єр-міністром. Такої підстави для позачергових виборів, як «політична домовленість», у Кон-ституції не існує. Тому навіть поліпшення виборчого закону до ідеального не дає правових підстав політично домовлятися про позачергові вибори.
К.: А якщо не буде іншого виходу, крім переобрання парламенту, невже не можна прийняти доцільне і прийнятне для суспільства рі-шення? Якщо народ вимагатиме позачергових виборів, хіба не є це проявом верховенства права народу на зміну влади в Україні?
О.Ю.: Це, вибачте, дещо демагогічна постановка питання. Своє право народ формулює в Конституції України. Неконституційних дій не дозво-лено навіть народу, як єдиному джерелу влади в Україні. Якщо народ ба-жає змінити конституційний лад, він може робити це або шляхом револю-ції, або змінюючи Конституцію. Оскільки про революцію не йдеться, за-лишається останнє. Тому якщо виникне потреба в позачергових виборах, треба спочатку внести відповідні зміни до Конституції. Наприклад, допов-нити ст. 90 Конституції положенням приблизно такого змісту: «повнова-ження Верховної Ради України можуть бути достроково припинені також у випадках досягнення політичної домовленості про проведення позачерго-вих виборів між Президентом України та усіма фракціями парламенту». При цьому у перехідних положеннях закону про внесення цієї зміни до Конституції треба буде передбачити термін, у який мають бути проведені позачергові вибори.
Тоді «політична домовленість» стане однією з конституційних підстав для видання відповідного указу Президента України про проведення поза-чергових виборів у термін, визначений перехідними положеннями і тим самим буде змінена дія ч.5 ст. 76 Конституції про загальний строк повно-важень Верховної Ради України.
К.: Але ж це значно ускладнює вирішення проблеми…
О.Ю.  Можливо, однак воно знімає інші, більш серйозні проблеми. Уявіть собі, що відбулися позачергові вибори на основі самої лише «полі-тичної домовленості», тобто на неконституційній основі, і група депутатів звертається до Конституційного Суду з приводу конституційності указу про призначення цих виборів. Що має робити Конституційний Суд? Оче-видно, визнати указ неконституційним. Тоді під сумнів буде поставлена легальність і легітимність обраної на цих виборах Верховної Ради України, вибори можуть бути визнані недійсними і т.д. Чи додасть це стабільності державі й суспільству – риторичне запитання.
Якщо хтось бажає розтягнути політичну нестабільність в Україні на довгі роки, то проведення позачергових виборів на основі політичних до-мовленостей, а не Конституції України, є найкращим способом досягти ці-єї мети. Проте навряд чи бажає цього Український народ…