Передумови розширення доступу громадян до законотворчого процесу

На тлі розбурханих пристрастей, пов'язаних із достроковими парламентськими виборами, майже непомітними залишаються вкрай важливі, з нашого погляду, питання організації ефективної роботи Верховної Ради як єдиного законодавчого органу.

Сама структура законів визначена питанням,
які норми громадяни хочуть визнати, щоб
вони регулювали їхнє спільне життя.

Юрген Габермас

Парламент – це унікальна й складна інституція зі специфічними технологіями, процедурами, певною організаційною культурою. Якщо говорити про молодий український парламент, то його ще належить вибудовувати й вибудовувати, постійно дбаючи про підвищення рівня професіоналізму працівників апарату (і навіть народних депутатів), з урахуванням зарубіжного та вітчизняного досвіду, українських реалій.

Варто не забувати: мрії суспільства про високоякісний склад найвищого законодавчого органу можуть здійснитися лише на базі досконаліших законів про вибори та політичні партії, які ухвалює саме парламент; справедливе обурення діями конкретних народних депутатів і парламентських фракцій не має переростати в неповагу до законодавчої гілки влади загалом; украй недалекоглядним з погляду інтересів суспільства й держави є протиставлення гілок влади.

Як удосконалити діяльність гілок влади, тобто підвищити якість влади? Засіб один: уважніше ставитися до громадських міркувань, винайдення та впровадження механізмів, що забезпечили б найширше використання інтелекту нації в такий спосіб, щоб це позитивно позначалося на всіх діях влади.

Суспільство пам'ятає, що незалежність України значною мірою відбулася завдяки патріотичній, принциповій, мужній позиції української інтелігенції, зокрема письменників і філософів. Але сьогодні, як слушно зазначає видатний західний мислитель Юрґен Габермас, «інтелігенти, інтелектуали – це вже не лише, як раніше, письменники або філософи, а й експерти, що розуміються на економіці, питаннях здоров'я або атомної енергії. Вони розуміють, що в них немає привілейованого доступу до істини, що вони зі своїми контрекспертизами або морально-політичними контрдумками теж можуть помилятися. Однак ці люди сьогодні більш ніж будь-коли потрібні, щоб розширити спектр тем й аргументів для дискусій, щоб тримати відкритою політичну комунікацію» [4]. Габермас використовує поняття деліберативної демократії, як демократії сучасного виміру, тобто демократії раціонального дискурсу, обговорення, переконання, аргументації, компромісу. Він переконаний: сучасна людина здатна бути не лише в ролі клієнта, а й громадянина, здатна поступитися своїми перевагами заради компромісу. Такий підхід зумовлює, зокрема, потребу нового осмислення концепцій правової держави, розгляду державно-правової сфери під кутом зору її максимальної відкритості, рівноправ'я партій і об'єднань, оперативного завваження думок, перегляду результатів, тобто вміння тримати руку на пульсі реального життя. Саме на правовому рівні мають вирішуватися такі питання, як роль більшості та меншості в парламенті, парламентська відповідальність і корпоративність. І тоді на перший план виходить не базікання про демократію, не ток-шоу на тему демократії, а серйозні дискусії за участю представників влади та науки, створення кожною владною гілкою (насамперед парламентом) реальних передумов ефективного діалогу та механізмів співтворчості держави й суспільства, що в нашому визначенні і є сучасним парламентаризмом.

А результативність цієї співтворчості, тобто результативність постійного чи, навпаки, епізодичного відчуття державою та суспільством одне одного й визначає культуру парламентаризму. І в цьому перебігові першорядну роль відіграє парламентська практика.

Очевидним є те, що успішне здійснення парламентом свого покликання можливе лише тоді, коли громадськість розумітиме його кроки, співпрацюватиме з ним, і передусім у законотворчій діяльності. Коли запрацює на повну потужність, за Ю. Габермасом, «продуктивна сила комунікації».

У рамках співпраці Інституту законодавства Верховної Ради з Програмою сприяння парламенту України нами проаналізовано стан створення передумов розширення участі громадян у законотворчій роботі Верховної Ради, що дало змогу окреслити коло питань, які, на наш погляд, мають важливе практичне значення. Ідеться насамперед про: рівень і характер інформаційної відкритості, прозорості роботи Верховної Ради; інституційно-правову забезпеченість зв'язків парламентських комітетів і парламенту загалом із громадськістю; ставлення до організації взаємодії комітетів Верховної Ради з громадськістю як до важливого ресурсу підвищення якості законотворчої роботи.

Традиційно інформаційну відкритість парламенту прийнято пов'язувати з його взаємодією із засобами масової інформації, що відбувається на рівні: парламентських комітетів, фракцій; окремих партій, які пройшли до Верховної Ради; коаліційної більшості; парламентської опозиції; керівництва Верховної Ради, окремих депутатів. Кількісні показники свідчать: з кожним скликанням парламенту масштаби цієї взаємодії помітно зростають. Якщо наприкінці роботи парламенту першого скликання його діяльність висвітлювали понад 250 українських і зарубіжних журналістів, які представляли понад 150 національних й іноземних видань, то останні сесії Верховної Ради четвертого скликання – уже 1 тис. 877 журналістів із 442 вітчизняних ЗМІ (200 газет, 32 інтернет-видання, 117 журналів, 26 інформаційних агентств, 67 ТРК), 53 зарубіжних (із 15 країн) та понад 130 незалежних журналістів. У практичну діяльність Верховної Ради активно впроваджуються інформаційні технології. Забезпеченню законодавчого процесу нині сприяють такі комплекси, як система «Законотворець» (комп'ютеризована підготовка таблиць поправок до проектів законодавчих актів, прийнятих у першому, другому та наступних читаннях), система контролю проходження законопроектів, система інформаційного забезпечення народних депутатів «Рада». База даних «Законодавство України» містить понад 194 тис. повнотекстових нормативно-правових, розпорядчих та інших документів. Щодоби через мережу Інтернет до інформаційних ресурсів Верховної Ради звертаються майже 30 тис. користувачів [1].

І водночас результати опитування щодо прозорості роботи українського парламенту, яке регулярно проводять через веб-сайт Верховної Ради, свідчать про низькі оцінки громадянами цього показника. Станом на січень 2007 року в такому опитуванні взяли участь 19 тис. 34 особи. З них лише 12% вважають діяльність парламенту відкритою (прозорою), 64% – такою її не вважають, а 24% – розцінюють як не зовсім прозору.

Подолати цю явну суперечність можна, розширивши реальні можливості громадян брати участь у законотворенні шляхом висловлювання своїх поглядів стосовно ідеї та положень того чи іншого законопроекту впродовж його опрацювання у профільних комітетах, налагодження зворотного зв'язку між парламентом і громадянами. Такі форми співпраці, як консультування, обговорення на громадських радах, що можуть створюватися при комітетах, під час публічних комітетських слухань із залученням провідних наукових установ, мають значний потенціал. Натомість спостерігається недооцінка ролі саме комітетських парламентських слухань, відсутність інформації про те, в який спосіб громадянин може не лише подати свої пропозиції щодо законопроекту, а й дізнатися про їхню долю.

Безперечно, на цій роботі негативно позначається проблема відповідних матеріальних і фінансових ресурсів та її кадрового забезпечення, зокрема відсутність спеціального підрозділу апарату Верховної Ради, який здійснював би постійний моніторинг ефективності використання парламентськими комітетами на стадії підготовки законопроектів фахових пропозицій громадськості, здійснення громадської експертизи законопроектів перед розглядом у комітеті, винесенням на розгляд пленарного засідання. Можна лише із сумом констатувати, наскільки відрізняються кошти, що їх витрачають на виборчі перегони, від тих, які спрямовують на організацію законотворчого процесу.

Значне ускладнення сучасного законодавства, зумовлене складністю завдань демократичної трансформації суспільства, потребує вищого рівня співпраці між різними інституціями, зокрема між самими комітетами Верховної Ради в питаннях законотворення, розбудови постійної системи зовнішніх зв'язків на рівні і комітетів, і парламенту загалом.

Принципового значення набуває подолання аматорських підходів до забезпечення інституційно-правового підґрунтя активної взаємодії парламенту з громадськістю. Як слушно зауважує Ю. Ганжуров, настав час перейти від декларацій актуальності залучення громадян у реальні процеси законотворення до визначення механізмів такого волевиявлення. Він наводить приклад Литви, де законопроекти подаються до парламенту не лише депутатами, президентом і урядом, а також 50 тис. громадян, що мають право голосу. Саме така кількість виборців наділена правом законодавчої ініціативи. Цей же автор нагадує про перший офіційний проект нової Конституції України, роботу над яким було завершено в листопаді 1991 року робочою групою Конституційної комісії, що містив окрему главу стосовно народного суверенітету й у якому передбачалося посилення впливу народу на владу та процес прийняття рішень [2]. З цього погляду, подальшого удосконалення потребують Закон «Про комітети Верховної Ради України» та Регламент Верховної Ради України. Аналіз законодавчого впорядкування діяльності основних структур парламенту – комітетів Верховної Ради – свідчить про певний дисбаланс прав та обов'язків у взаємозв'язках між ними та народом. Останній і надає владний мандат, проте перетворюється лише на об'єкт владного впливу. Норми чинної редакції Закону «Про комітети Верховної Ради України» № 3277-ІV від 22 грудня 2005 року мають або дозвільний (без зобов'язань), або умовно зобов'язувальний характер, тобто без негативних правових наслідків за невикористання [3].

Декілька прикладів. У статті 9 згаданий закон закріплює право комітетів інформувати громадськість про свою діяльність. Ідеться про те, що на засідання комітетів можуть бути запрошені представники засобів масової інформації.

У цій само статті встановлено, що комітети мають право (тобто на власний розсуд) проводити прес-конференції з питань, віднесених до предметів їхнього відання. Проте, на нашу думку, варто було б встановити не право, а обов'язок комітетів проводити такі прес-конференції, що підвищило б рівень інформування населення про їхню діяльність.

У статті 15 ідеться про право комітетів опубліковувати за своїм рішенням у засобах масової інформації проекти законів, розроблені відповідно до пункту 1 цієї статті, до внесення їх на розгляд Верховної Ради. На наш погляд, доцільно було б зазначити, що це має бути обов'язком комітетів.

Стаття 29 регулює порядок проведення слухань у комітетах. І знову-таки переважає дозвільний підхід. Однак варто було б зобов'язати комітети використовувати інформацію, отриману під час комітетських і загальнопарламентських слухань, при прийнятті рішень, наданні висновків та рекомендацій з питань, віднесених до предмета відання комітету, й поширювати її серед народних депутатів.

Важливим є закріплення в статті 42 таких форм роботи комітетів, як «круглі столи», конференції тощо.

Положення чинної редакції згаданого закону, безперечно, свідчать про послідовнішу реалізацію українським парламентом його представницької функції в процесі законодавчої діяльності комітетів у співпраці з представниками громадськості. Але залишається актуальною проблема інституційно-правового забезпечення активізації залучення громадськості до формування суспільної позиції, створення та поширення ефективних моделей громадської участі. Зокрема, потребують певної формалізації взаємозв'язки з найавторитетнішими неурядовими організаціями. Актуалізується напрацювання відповідних критеріїв добору провідних фахівців за профілем законодавчої діяльності для включення до складу громадських рад (колегій) при комітетах. До речі, на кінець роботи Верховної Ради четвертого скликання громадські наукові та науково-експертні ради було створено лише в семи з двадцяти чотирьох парламентських комітетів. У Верховній Раді п'ятого скликання розгортання цієї роботи загальмувалося через дострокові парламентські вибори.

Регламент Верховної Ради, ухвалений Постановою №3547-ІV від 16 березня 2006 року, у п. 1 статті 86 обумовлює необхідність при внесенні законопроекту на реєстрацію водночас подавати проект постанови, яку пропонується прийняти за результатами його розгляду, а також список авторів законопроекту. На практиці спостерігається недооцінка народними депутатами цього положення, тобто такого важливого чинника поліпшення якості законотворчої роботи. Лише до одного відсотка супровідних матеріалів, що подаються разом із законопроектом, містять списки авторського колективу (представників громадськості), що брав участь у його розробці.

У п. 8 статті 231 Регламенту йдеться про те, що за результатами парламентських слухань Верховна Рада на пленарному засіданні приймає постанову, якою лише схвалюються відповідні рекомендації. Тобто ми стикаємося з проявом неефективного використання можливостей регулятивного впливу Регламенту на діяльність комітетів. Ідеться про доцільність припису щодо обов'язкового розгляду рекомендацій парламентських слухань відповідними комітетами Верховної Ради. Це положення мало б бути відображене в нормі Закону «Про комітети Верховної Ради України», згідно з якою комітети були б зобов'язані розглядати рекомендації парламентських слухань, що належать до предмета їхнього відання.

Ми поділяємо думку фахівців, які надають великого значення забезпеченню на законодавчому рівні взаємозв'язків парламенту з громадськістю, з народом, а отже, – кращого порозуміння держави й суспільства. Це сприятиме запобіганню вияву демократії в архаїчних стихійних виступах населення, які внаслідок своєї неунормованості втрачають бажану ефективність. Наш понад десятилітній досвід роботи в апараті парламенту переконує: на часі обговорення комплексу питань зміцнення взаємодії Верховної Ради з громадськістю за участю і народних депутатів, і працівників апарату, і науковців, і представників ЗМІ та громадських організацій. Його складовими мали б стати, зокрема, такі питання: шляхи забезпечення прозорості роботи парламенту; зміцнення правової бази залучення громадськості до здійснення конституційних повноважень Верховної Ради; удосконалення структури апарату парламенту, поліпшення його якісних характеристик. Їхнє обговорення в рамках відповідної науково-практичної конференції й наступні конкретні заходи з боку керівництва парламенту та його апарату могли б істотно вплинути на демократизацію самого парламенту, на підвищення ефективності його роботи, посилення ролі в розвитку демократичних процесів і, врешті-решт, скоротити дистанцію від передвиборних обіцянок до реальної практики.

Джерела

1. Верховна Рада України: Інформаційний довідник – К.: Парламентське видавництво, 2006.

2. Ганжуров Ю. Парламент України в політичній комунікації. – К.: Україна, 2007.

3. Лаврінчук І. Форми взаємодії комітетів парламенту України з громадськістю: Матеріали круглого столу «Розширення доступу громадян до законотворчого процесу». – К.: Парламентське видавництво, 2006.

4. Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность: Московские лекции и интервью. – М.: АО «КАМІ», 1995.

Автор: Алла ПОГОРЄЛОВА