Дорожня карта внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України

Законодавча спроможність
та законотворчий процес у Верховній Раді

1. Необхідно схвалити концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця», яка ґрунтуватиметься на значно посиленій координації між ініціаторами законодавства в Кабінеті Міністрів України, адміністрації Президента України та Верховній Раді України.

2. Офіційному внесенню урядом до Верховної Ради будь­якого важливого законопроекту має передувати подання до профільного парламентського комітету так званої Білої книги – документа, що пояснює політичні цілі законопроекту та заходи, які пропонується здійснити. «Біла книга» має бути обговорена на засіданні комітету, за результатами котрого видаватиметься відповідний висновок.

3. Зареєстрованими можуть бути виключно законопроекти, які відповідають вимогам статті 92 Регламенту Верховної Ради та супроводжуються достовірними пояснювальною запискою та фінансово­економічним обґрунтуванням (має бути дотримана відповідність законопроектів принципам бюджетної нейтральності, конституційності, зобов’язанням у рамках Угоди про асоціацію тощо).

4. Апарат Верховної Ради України повинен проводити ґрунтовний аналіз кожного запропонованого законопроекту для уникнення дублювання або суперечності з чинним національним законодавством. У реєстрації має бути відмовлено в разі невідповідності законопроекту формі та вимогам, встановленим статтями 90 та 91 Регламенту Верховної Ради.

5. У структурі апарату Верховної Ради України повинен бути створений окремий підрозділ, до сфери компетенції якого належатимуть питання дотримання положень Регламенту Верховної Ради, а також перевірка всіх законопроектів на відповідність нормам Регламенту до офіційної реєстрації.

6. Після початку роботи кожної наступної сесії Верховної Ради України необхідно проводити відбір 20 законопроектів, ініційованих народними депутатами, які надалі розглядатимуться парламентом. Для внесення до переліку обиратимуться 20 депутатських законопроектів із числа всіх зареєстрованих за пропорційним принципом відповідно до кількісного складу фракції/групи.

7. У графіку кожного пленарного тижня та в графіках роботи парламентських комітетів має бути передбачений час для розгляду законопроектів, ініційованих народними депутатами.

8. Положення Регламенту Верховної Ради України повинні бути переглянуті в частині гарантування достатньої кількості часу для розгляду законопроектів парламентськими комітетами.

9. Кадрові потреби комітетів та потреби в експертизі мають бути предметом регулярного перегляду та супроводжуватися забезпеченням необхідними ресурсами.

10. Календарний план роботи Верховної Ради України має бути переглянутий у контексті запровадження об’єднаних пленарно­комітетських тижнів та відмови від тижнів, цілком присвячених роботі в комітетах.

11. Підхід до організації роботи Погоджувальної ради з питань формування порядку денного роботи парламенту повинен бути переглянутий. Засідання Погоджувальної ради мають відбуватися в закритому для ЗМІ режимі.

12. Пропонується розглянути можливість створення (організації) системи роботи групи спеціальних парламентських кореспондентів, яка передбачала б постійне представництво в парламенті політичних кореспондентів – представників ключових ЗМІ держави.

13. Процедури ухвалення законодавства у Верховній Раді слід переглянути з метою запровадження системи голосування за звичайні закони простою більшістю за умови наявності кворуму. Мінімальний кворум для ухвалення законів має бути встановлений відповідно до міжнародних норм. Вимога щодо абсолютної більшості голосів повинна бути збережена для ухвалення особливих законів виняткової важливості, перелік яких слід визначити з урахуванням міжнародної практики.

14. Верховна Рада України разом із Кабінетом Міністрів України повинна розробити уніфікований формат та структуру щорічних звітів міністерств щодо результатів реалізації відповідних програмних документів. Зазначені звіти подаватимуться на розгляд парламенту та становитимуть основу здійснення нагляду за реалізацією політики у відповідній сфері.

15. Необхідно розробити чіткі інструкції для народних депутатів щодо предметів та можливих тем депутатських запитів і звернень. Потрібно запровадити систему реєстрації та публікації депутатських запитів і звернень, а також отриманих відповідей.

16. Кожен комітет Верховної Ради повинен щорічно розробляти та затверджувати річний робочий план здійснення нагляду (контролю) за виконавчою гілкою влади, що дасть змогу здійснювати контрольні повноваження системно, а не ситуативно.

17. У структурі Верховної Ради України наступного скликання пропонується передбачити меншу кількість комітетів (орієнтовно 20), які мають чітко співвідноситися зі сферами відповідальності міністерств.

18. Для забезпечення пропорційного представництва народних депутатів у парламентських комітетах і парламентських делегаціях пропонується, починаючи з наступного скликання Верховної Ради, запровадити методику розподілу посад за принципом «д’Ондт».

19. Пропонується розглянути можливість запровадження в Комітеті Верховної Ради з питань бюджету інституту «доповідача» з його подальшим можливим поширенням на роботу інших комітетів.

20. Відповідні комітети Верховної Ради України повинні здійснювати більш змістовний аналіз та супроводження звітів, які надходять до парламенту від Рахункової палати України.

21. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини (омбудсмен) повинен доповідати в парламенті щорічні (а в разі потреби – спеціальні) звіти, які мають відповідним чином схвалюватися та супроводжуватися згідно з положеннями Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

22. Відповідно до Плану заходів «Відкритий парламент» необхідним є забезпечення права громадян України коментувати законопроекти, які зареєстровані у Верховній Раді та є предметом громадського обговорення (з використанням, серед іншого, web­інтерфейсу та новітніх ІТ­засобів).

23. Потрібно розробити та схвалити стратегію переходу до електронного парламентаризму, включаючи середньострокову стратегію інформаційних та комунікаційних технологій (на 3–5 років). Необхідно передбачити відповідні ресурси, спрямовані на підвищення рівня прозорості та ефективності парламентських процесів.

24. У співпраці з адміністрацією Президента України та Кабінетом Міністрів України потрібно розробити стратегію переведення в цифровий формат документообігу, пов’язаного із законодавчим процесом у рамках «законодавчого трикутника».

25. Для забезпечення впровадження стратегії переходу до електронного парламенту необхідним є поступове збільшення кількості відповідних ІТ­спеціалістів. Працівникам Верховної Ради України, відповідальним за інформаційні технології, слід забезпечити можливості ознайомлення з найкращими світовими практиками та обміну передовими технологіями у сфері електронного парламентаризму.

26. Верховна Рада України повинна розробити та схвалити «цифрову» стратегію, яка дала б змогу створити сучасну службу з питань Інтернету та соціальних медіа із залученням команди досвідчених експертів з метою підвищення популярності парламентської он­лайн платформи.

27. У світлі такої реформи доцільним є проведення дослідження та здійснення інвестицій у відповідні системи кібербезпеки.

28. Верховна Рада України повинна розробити й ухвалити всеохопну комунікаційну стратегію (з визначенням основних аудиторій, каналів донесення інформації та інформаційних продуктів) і брендингову стратегію інституції, яка визначала б довгострокові цілі в здійсненні комунікаційної політики, визначенні характеру комунікації та інформаційних сигналів.

29. Потрібно переглянути структуру підрозділу Верховної Ради України, відповідального за здійснення комунікаційної політики, та здійснити кроки з подальшого реформування, зокрема в частині об’єднання формально незалежних медіа в структурі апарату Верховної Ради. Працівникам парламенту, відповідальним за комунікаційну політику, необхідно забезпечити можливості ознайомлення з найкращими світовими практиками та обміну передовими технологіями в зазначеній сфері.

30. Необхідно ухвалити новий закон про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною та ЄС та впровадження норм права ЄС замість застарілого Закону України «Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС».

31. З метою кращого впорядкування законодавчого процесу Верховна Рада й, зокрема, Комітет з питань європейської інтеграції повинні розробляти та схвалювати щорічні плани роботи з питань наближення законодавства (в тісній співпраці з Кабінетом Міністрів України та народними депутатами) до права ЄС.

32. Верховна Рада України вправі очікувати, що кожен із законопроектів, які подаються до парламенту Кабінетом Міністрів, супроводжуватиметься пояснювальною запискою (довідкою, висновком) щодо відповідності проекту закону зобов’язанням у рамках Угоди про асоціацію. Верховна Рада дотримуватиметься цього ж принципу під час проведення пленарних засідань.

33. Спроможність парламентських комітетів у сфері наближення українського законодавства до права ЄС має бути підсилена, зокрема шляхом визначення в кожному комітеті відповідальної особи за таку роботу з урахуванням необхідності підвищення рівня співпраці між комітетами Верховної Ради та Комітетом з питань європейської інтеграції.

34. Відповідно до зростаючої спроможності секретаріату Кабінету Міністрів України та з метою забезпечення кваліфікованої експертизи відповідності праву ЄС та зобов’язанням у рамках Угоди про асоціацію необхідним є посилення кадрового потенціалу апарату Верховної Ради, а також секретаріату парламентського Комітету з питань європейської інтеграції. Слід забезпечити можливості ознайомлення працівників із найкращими практиками ЄС та обміну передовими навичками в зазначеній сфері (розроблення законопроектів, впровадження та моніторинг реалізації наближеного законодавства, оцінка недоліків у законодавстві).

35. Право Верховної Ради України на формування операційного бюджету установи повинно поважатися де­юре та де­факто. Разом із тим кошторис парламенту та його виконання мають бути предметом ретельного аудиту, що проводитиметься Рахунковою палатою України (наприклад, один раз на скликання).

36. Уся нормативно­правова база документів, які регламентують роботу апарату Верховної Ради України, повинна бути консолідована в єдиний звід внутрішніх правил, у тому числі щодо проведення кадрової політики.

37. Усі адміністративні одиниці Верховної Ради України, включаючи Парламентську бібліотеку та Інститут законодавства, повинні бути консолідовані та стати частиною посиленої структури апарату Верховної Ради.

38. У структурі апарату Верховної Ради України має бути створена цілковито оновлена сучасна кадрова служба.

39. Потрібно розробити всеохопну стратегію розбудови кадрового потенціалу Верховної Ради, яка передбачатиме, у тому числі, достатнє ресурсне забезпечення навчальних програм, включаючи підвищення рівня володіння іноземними мовами, індивідуалізовані плани кар’єрного зростання в поєднанні з упровадженням системи проведення регулярного оцінювання. Необхідними є розробка та впровадження системи кадрової мобільності.

40. Короткострокове стажування з огляду на умови працевлаштування слід відокремити від стажування державних службовців. Відповідно до міжнародної практики проходження стажування не повинне мати наслідком обов’язкове працевлаштування.

41. Верховна Рада України в довгостроковій перспективі може розглянути можливість переходу до створення системи відокремленої парламентської державної служби.

42. Усі помічники народних депутатів (незважаючи на те, чи їхня робота оплачувана або ж вони працюють як волонтери) з метою дотримання принципу прозорості парламенту повинні мати затверджені посадові інструкції, які визначають роль та повноваження таких помічників і відповідним чином реєструються Управлінням кадрового забезпечення апарату Верховної Ради. Зазначене є підставою для надання таким помічникам права доступу до приміщень Верховної Ради.

43. Слід розглянути можливість визначення реалістичної, проте невеликої кількості помічників для одного депутата, яким Верховна Рада України видавала би відповідні посвідчення.

44. Рішення щодо врегулювання статусу парламентської опозиції повинно бути прийняте якнайшвидше.

45. У структурі апарату Верховної Ради України має бути створений окремий підрозділ з питань міжпартійного діалогу (посередницький відділ), який забезпечуватиме підтримку та координацію діяльності міжфракційних угруповань, скликатиме зустрічі та наради представників політичних партій з метою подолання суперечностей, що виникають у рамках законодавчого процесу, виступатиме в ролі помічника (посередника) в питаннях підтримання політичного діалогу та досягнення консенсусу.

46. Необхідно підвищити спроможність політичних партій, представлених у парламенті, у тому числі шляхом підвищення рівня міжпартійного діалогу та спільного створення атмосфери довіри та побудови консенсусу.

47. З метою посилення міжпартійного діалогу та діалогу всередині коаліції між лідерами політичних партій або представниками фракцій парламенту необхідно започаткувати роботу неформальних платформ для здійснення політичного діалогу, котрі спиратимуться на досвід третіх сторін, до яких існує довіра.

48. Голова Верховної Ради України (або заступник, головуючий на пленарному засіданні) повинен мати право назвати та відсторонити від участі в пленарній сесії парламенту депутатів за поведінку, яка має ознаки насильства чи спрямована на зрив роботи Верховної Ради. Термін відсторонення залежатиме від ступеня серйозності порушення порядку. Крім того, необхідно розглянути можливість запровадження фінансових стягнень.

49. Для підтримання належного порядку під час проведення пленарних засідань рекомендується запровадити інститут парламентських приставів.

50. Народні депутати, які прагнутимуть оскаржити своє покарання, матимуть можливість презентувати свою справу під час чергового засідання Комітету з питань Регламенту та організації роботи Верховної Ради України.

51. Спеціально визначені експерти з питань Регламенту й процедурних аспектів роботи парламенту повинні під час пленарного засідання асистувати Голові Верховної Ради (або головуючому на засіданні), надаючи за його зверненням відповідну інформацію та гарантуючи, що робота парламенту під час пленарного засідання відбувається із суворим дотриманням усіх регламентних вимог.

52. Необхідно розробити та інституціоналізувати у Верховній Раді України Кодекс поведінки народного депутата. Впровадження кодексу має відбуватися з урахуванням принципів всеохопності, консультативності та прозорості й відповідно до найкращих світових практик.

Автор: