передплата Українською | In English

№22, листопад 2014

Оновлення законодавства про вибори народних депутатів України як пріоритетний напрям діяльності парламенту

Поділитися:

Досліджується проблематика процесів оновлення чинного законодавства про вибори народних депутатів України, що відбувалися в 2014 році. Вивчаються аксіологічні аспекти виборів як основоположної форми прямого народовладдя. Розкриваються традиційні й нові підходи до визначення сутності та змісту виборів, виборчих систем, виборчого процесу та його окремих процедур.
Аналізуються та систематизуються законодавчі ініціативи, спрямовані на вдосконалення чинного Закону України «Про вибори народних депутатів України», які подавалися на розгляд Верховної Ради України в червні-серпні 2014 року. Визначаються ключові аспекти законопроектів, котрі стосуються нормативно-правових положень, що потребують першочергової трансформації, зважаючи на наявні суспільно-політичні тенденції. Виокремлюються законодавчі новації, які мають бути враховані новообраним парламентом під час оновлення чинного виборчого законодавства України.
Ключові слова: вибори, виборча система, виборчий процес, виборче законодавство, вибори народних депутатів України.

Права та свободи людини, утвердження демократії та верховенства права залишаються основоположними й універсальними цивілізаційними цінностями впродовж останніх століть і виступають аксіологічним підґрунтям сучасного конституціоналізму та конституцій у державах–членах ЄС, а також у США, Австралії, Канаді, Японії та в окремих пострадянських державах, насамперед в Україні. Утім, теорія та практика демократії як в Україні, так і за кордоном, є складними, а їх розвиток – неоднозначним і суперечливим.

У передмові до третього видання своєї роботи «Моделі демократії» (2006 рік) відомий британський учений Девід Хелд писав: «Історія ідеї демократії цікава; історія самої демократії турбує. По­перше, політичні лідери найрізноманітніших поглядів заявляють, що вони демократи. Політичні режими різних типів вважають себе демократичними. … З часів Давньої Греції і донині більшість політичних мислителів доволі критично ставляться до теорії та практики демократії. Загальна прихильність до неї – зовсім недавній феномен.

По­друге, оскільки сьогодні багато держав можуть бути демократичними, історія їх політичних інститутів демонструє крихкість і вразливість демократичних принципів. Одна лише історія Європи XXI століття свідчить, що створити і підтримувати демократію як форму правління надзвичайно складно: фашизм, нацизм і сталінізм підійшли надзвичайно близько до її повного викорінення. Демократія розвивалася в гострій соціальній боротьбі й часто в цій боротьбі приносилася в жертву» [8, с. 15].

Перебіг політико­правових процесів в Україні в 2013–2014 роках переконливо доводить справедливість занепокоєння Девіда Хелда. Євромайдан 2013 року, що переріс у Революцію Гідності в 2014 році, відновлення окремих положень Конституції України зі змінами, внесеними законами України № 2222­IV від 8 грудня 2004 року, № 2952­VI від 1 лютого 2011 року, № 586­VII від 19 вересня 2013 року та відповідно повернення до парламентсько­президентської форми державного правління, анексія сусідньою державою АР Крим, перемога в першому турі президентських виборів Петра Порошенка, оборона Сходу України від терористів, а з серпня 2014 року й від російських військ, із застосуванням усіх видів озброєння в режимі антитерористичної операції (АТО), проведення дострокових виборів народних депутатів України, проголошення главою держави «Стратегії–2020», що має започаткувати низку системних реформ в країні, та інші події утвердили нові для України політико­правові реалії. Але навіть за цих складних умов прагнення українців до утвердження демократії та верховенства права є очевидними як у середині держави, так і на міжнародній арені.

Відомий американський учений­футуролог Френсіс Фукуяма в одному зі своїх останніх інтерв’ю вітчизняним ЗМІ відзначив: «Українці один раз здивували світ своїм прагненням до змін у 2004 році, а коли трапився провал, вони здивували світ іще раз в 2014 році. Це потужний потенціал, який нині слід спрямувати на те, щоб примусити чиновни ків і політиків працювати як єдина система» [7]. Важливим шляхом для реалізації цього потенціалу є забезпечення здійснення реального народовладдя.

На думку Френсіса Фукуями, висловлену в цьому самому інтерв’ю, для цього необхідні три базові умови: по­перше, має бути держава, що може застосовувати владу, зберігати мир і забезпечувати виконання законів. Але ця влада має бути обмежена, по­друге, інститутом верховенства закону, котрий визначає правила її застосування. І, по­третє, має існувати дієвий механізм підзвітності, який дасть змогу переконатися, що влада і держава діють в інтересах усього суспільства, а не окремих зацікавлених керівників. Ці умови буття демократії дають можливість розвивати різні форми її реалізації.

Зрозуміло, у XXI столітті демократизм держави визначається не чисельністю форм прямого народовладдя, а ефективністю їх використання для формування народного представництва, безпосереднього вирішення найважливіших питань у державі та на місцевому рівні, відтворення ініціативи громадян й інститутів громадянського суспільства в рішеннях органів державної влади й органів місцевого самоврядування в міжелекторальний період. За дієвості інституту виборів і референдумів у державі, усі інші форми народовладдя мають додатковий, доповнювальний характер. При цьому народні законодавчі ініціативи, народні вето, народні розпуски представницького органу тощо не можуть ефективно підмінити чи замістити собою вибори і референдуми.

Вибори, на відміну від референдумів, є найпоширенішою та найсистемнішою формою здійснення народовладдя з метою формування та легітимізації народного представництва. Хоча вибори в їх сучасному конституційному значенні утвердилися пізніше від референдумів, але практика їх конституювання та проведення відзначається своєю повсюдністю. У XXI столітті залишається небагато держав, де вибори не проводять.

Давні традиції проведення виборів в Україні та за кордоном зумовили множинність значень і сенсів відповідної категорії. Під виборами розуміють: 1) найдавнішу форму народовладдя, що зародилася ще за часів античності та раннього середньовіччя в Західній Європі та утвердилася в сучасному значенні в XVIII–XIX століттях у конституціях і конституційних актах у процесі становлення загальнодержавних і місцевих представницьких органів влади; 2) самостійний полісуб’єктний вид правовідносин, пов’язаних із реалізацією виборчих прав громадян; 3) політичне право громадян обирати і бути обраними до представницьких органів держави, місцевого самоврядування і Автономної Республіки Крим, закріплене та гарантоване ст. 38 Конституції України, або ж виборче право в його суб’єктивному значенні; 4) найпоширенішу конституційну форму (інститут) безпосередньої демократії; 5) підгалузь конституційного права (виборче право), що є системою інститутів і норм, які визначають механізм реалізації конституційного права громадян на участь у виборах, виборчу систему та виборчий процес; 6) самостійний вид юридичного процесу – виборчого процесу; 7) засадничий інститут конституційного ладу, через який легалізується та легітимізується публічна влада представницьких органів держави й місцевого самоврядування; 8) форму легітимної боротьби політичних партій і політиків за публічну владу в суспільстві та державі; 9) легальний спосіб утвердження та реалізації політичних ідеологій і програм через делегування їх носіїв у представницькі органи державної влади та місцевого самоврядування; 10) спосіб мобілізації та легітимної ротації політичних еліт у суспільстві та державі, соціальний ліфт для найперспективніших політиків і управлінців тощо.

При цьому політико­правові реалії сьогодення сприяють виявленню й нових значень виборів. У цьому сенсі заслуговує на увагу й підтримку позиція Президента України Петра Порошенка, який вбачає в проведенні виборів народних депутатів України 26 жовтня 2014 році спосіб всенародної, а відтак – відкритої та легітимної, люстрації вітчизняного парламенту. Така демократична люстрація здатна раз і назавжди у спосіб, передбачений Конституцією України, очистити законодавчий орган держави від представників так званої п’ятої колони, а також від парламентаріїв, котрі з різних причин втратили довіру та підтримку народу й нині фактично репрезентують у Верховній Раді України лише власні інтереси. Схожа позиція стосовно частини суб’єктів, що підлягають люстрації, відображена й у прийнятому парламентом 16 вересня 2014 року та 10 жовтня підписаному Главою держави Законі України «Про очищення влади» [3].

Результати виборів, а також їх демократичний характер залежать від багатьох чинників, важливе місце серед яких займає вибір виборчої системи й досконалість виборчих процедур. Щодо першого чинника, то, як зазначено в пояснювальній доповіді до Кодексу належної практики у виборчих справах, ухваленої Європейською Комісією «За демократію через право» (Венеціанською комісією) на 52­й сесії 18–19 жовтня 2002 року, вибори проводяться не у вакуумі, а в умовах конкретної дієвості конкретної виборчої системи [5].

Конституція України не визначає типу виборчої системи [1]. Остання залишається теоретико­методологічною категорією, розвиненою у виборчих законах і відповідній правозастосовній практиці. У цьому сенсі слід відзначити копітку та системну роботу Міжнародної фундації виборчих систем (International Foundation for Electoral Systems – IFES) в Україні щодо узагальнення знань про виборчі системи та належні практики їх застосування.

На наш погляд, виборча система – це насамперед суспільні відносини, урегульовані нормами Конституції та законів України, які виникають, змінюються та припиняються у зв’язку з голосуванням громадян за кандидатів на виборні посади та при розподілі виборних посад за результатами виборів. Нині у світі є багато різних типів і видів виборчих систем, і кожна з них є унікальною для конкретної держави. Водночас жодна з наявних у світі виборчих систем не може вважатися універсальною чи бездоганною. Їхні переваги і вади визначає правотворча і правозастосовна практика.

Вибір виборчої системи є однією з найгостріших політико­правових парадигм сьогодення. Слід погодитися з президентом Інституту виборчого права Юрієм Ключковським, що вибір типу й конкретного виду виборчої системи належить до визначальних у конституційному плані. Вид виборчої системи має безпосереднє відношення до розвитку партійної системи, засад формування виконавчої влади, відносин між виконавчою та законодавчою владами та форми держави. Вдалий вибір виборчої системи може забезпечити формування парламенту, що відбиває основні напрями громадської думки, утворення уряду, діяльність якого відповідатиме волі більшості виборців, обрання представників, особисті якості котрих найкраще підходять до виконання владних функцій [6, с. 8].

Однією з важливих і нині реалізованих вимог Майдану стало утвердження в Україні парламентсько­президентської республіки. За цієї форми державного правління надзвичайно важлива роль у суспільстві та державі належить парламентові, який забезпечує дієве народне представництво та виступає основним архітектором національного право­ та державотворення. До того ж у парламентсько­президентській республіці саме парламент (насамперед парламентська більшість, коаліція) формує уряд, затверджує програму його діяльності та здійснює контроль за її реалізацією.

Після того, як у Верховній Раді України VII скликання 24 липня 2014 року УДАР і «Свобода» оголосили про вихід із парламентської коаліції, зважаючи на контрпродуктивність її діяльності в останні місяці, що отримала загалом негативну оцінку народу України, Президент України, керуючись положеннями Конституції України, своїм Указом № 690/2014 від 27 серпня 2014 року достроково припинив повноваження парламенту та призначив позачергові вибори народних депутатів України на 26 жовтня 2014 року. Тож очевидними є очікування громадян на істотне оновлення парламенту, обумовлене прагненням виборців побачити в законодавчому органі нові обличчя професіоналів, патріотів, людей високих моральних якостей.

Закономірно, що проведення нових парламентських виборів у державі, яка обрала парламентсько­президентську форму правління, передбачає й закріплення нової виборчої системи. У парламентсько­президентських республіках традиційно використовується пропорційна виборча система в усіх її різновидах. Натомість наявна нині в Україні система обрання законодавчого органу залишається не актуальною з огляду на її невідповідність конституційним механізмам формування парламентської коаліції, уряду, інших органів державної влади.

За влучною оцінкою заступника голови Центральної виборчої комісії Андрія Магери, навіть у 2014 році система формування парламенту залишається не змішаною, схожою з тою, котра діє нині в Німеччині й передбачає участь у поділі парламентських мандатів за пропорційною системою навіть тих партій, що не подолали 5­відсотковий бар’єр, але отримали 3 і більше мандатів у мажоритарних округах, а фактично «паралельною» [4, с. 9], такою, що механічно поєднує в собі типи і види виборчих систем, котрі не взаємодіють між собою. Такий стан з генезисом вітчизняного виборчого законодавства залишається предметом традиційної критики поважних міжнародних інституцій – Венеціанської комісії, ПАРЄ, ОБСЄ/БДІПЛ, IFES тощо.

Виклик сьогодення щодо нагального оновлення виборчої системи під час позачергових виборів народних депутатів України був гідно сприйнятий багатьма нинішніми парламентаріями. Протягом червня­серпня 2014 року на розгляд Верховної Ради України VII скликання вносилося понад 10 проектів виборчих законів. Більшість із них передбачали запровадження вже на парламентських виборах 2014 року різних моделей пропорційної виборчої системи. Коротко охарактеризуємо основні з них.

Так, проектом закону про вибори до Верховної Ради України (реєстр. № 4906 від 19 травня 2014 року), поданим народним депутатом Юрієм Мірошниченком, передбачалося проведення виборів за пропорційною виборчою системою з обранням депутатів у багатомандатних територіальних та у загальнодержавному виборчих округах. Законопроектом пропонувалося, щоб партія висувала складені в алфавітному порядку виборчі списки кандидатів у багатомандатних територіальних округах, а також список кандидатів від партії у загальнодержавному виборчому окрузі, до якого входять усі кандидати в депутати, включені до списків цієї партії у територіальних виборчих округах, у встановленому партією порядку.

При цьому виборець, голосуючи за висунутого у відповідному територіальному окрузі кандидата в депутати, віддає свій голос і за партію, котра включила цього кандидата до свого виборчого списку. При визначенні результатів виборів пропонується встановити 2­відсотковий виборчий бар’єр. Кількість обраних депутатів від партії визначається пропорційно до кількості голосів виборців, поданих сумарно за всіх кандидатів у депутати, включених до виборчого списку в загальнодержавному виборчому окрузі від партії.

Обраними вважаються кандидати у такій черговості: кандидати, за яких було подано голосів виборців не менше, ніж становить виборча квота у відповідному територіальному виборчому окрузі; перші п’ятеро кандидатів, включених до загальнодержавного виборчого списку (без урахування обраних у ТВО). Черговість решти кандидатів визначається в порядку зростання частки виборчої квоти, якої не вистачає кожному кандидату в депутати до цілої квоти відповідного територіального виборчого округу. Тобто за такої виборчої системи рішення політичної партії буде визначальним тільки для обрання п’яти народних депутатів, включених до загальнодержавного виборчого списку відповідної партії. Обрання решти кандидатів у депутати безпосередньо залежатиме від кількості голосів, поданих за них виборцями.

Наступним проектом закону про вибори народних депутатів України (реєстр. № 4906–1 від 2 червня 2014 року), поданим народним депутатом України Миколою Рудьковським, пропонувалося на парламентських виборах застосовувати пропорційну систему за загальнодержавними та регіональними виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій з 3­відсотковим прохідним бар’єром. Законопроектом передбачалося, що партія затверджуватиме черговість кандидатів у загальнодержавному списку, а також у регіональних списках, які складаються з кандидатів, включених до списку загальнодержавного.

Виборець, голосуючи за партію, може також проголосувати за кандидата, включеного до регіонального виборчого списку від цієї партії. Черговість кандидатів у депутати в регіональному виборчому списку змінюється залежно від кількості голосів, поданих за кожного з них. При цьому кількість депутатів, обраних за регіональним виборчим списком партії, залежить від кількості голосів, відданих виборцями за цю партію у відповідному регіоні, та визначається як ціла частина частки від ділення кількості голосів, відданих виборцями за цю партію, на загальнодержавну виборчу квоту. Невикористані в кожному з регіонів голоси (яких недостатньо для отримання одного мандата у відповідному регіоні) підсумовуються та є визначальними для встановлення обраних кандидатів від партії за загальнодержавним виборчим списком. Тож кількість обраних депутатів за загальнодержавним списком партії, черговість кандидатів у якому не змінюється після дня голосування і не залежить від волевиявлення виборців, буде пропорційною до суми невикористаних голосів, що віддані за партію в усіх регіонах.

У проекті закону про вибори народних депутатів України (реєстр. № 4906­2 від 3 червня 2014 року), внесеному народними депутатами України Русланом Кошулинським, Юрієм Сиротюком та Юрієм Михальчишиним, запропоновано такий самий принцип розподілу депутатських мандатів між кандидатами, включеними до регіональних та загальнодержавного списків політичної партії, котра подолає 3­відсотковий прохідний бар’єр, як і в законопроекті з реєстраційним № 4906–1.

Законопроектом про вибори народних депутатів України (за відкритими партійними списками) (реєстр. № 4222а від 2 липня 2014 року), поданим народними депутатами України Сергієм Соболєвим, Сергієм Власенком, Олександром Чорноволенком, Андрієм Павловським, також передбачалася пропорційна виборча система, яку автори назвали пропорційною виборчою системою з відкритими партійними списками – загальнодержавним виборчим списком із закріпленням кандидатів у депутати за територіальними виборчими округами. При цьому передбачається, що кандидатів у депутати, включених до затвердженого політичною партією виборчого списку, партія має закріпити за одним із 450 територіальних виборчих округів (крім перших десяти кандидатів). При встановленні результатів виборів та розподілі депутатських мандатів обраними вважаються кандидати, включені до уточнених виборчих списків партії, яка подолала 5­відсотковий виборчий бар’єр, пропорційно до кількості голосів, поданих виборцями за відповідну партію. Тож пропонувалося надати партії право вносити зміни до черговості кандидатів у виборчому списку (крім перших десяти) уже після дня голосування на основі результатів протоколу про попередні результати виборів, не встановлюючи чітких критеріїв для такої зміни. Водночас пропозиціями до Закону України «Про статус народного депутата України» передбачалася автоматична втрата депутатського мандата народним депутатом, який вийшов зі складу фракції політичної партії, а також право партії прийняти рішення про позбавлення депутатського мандата в разі невиконання або неналежного виконання народним депутатом своїх обов’язків із дотримання партійної дисципліни, основних засад діяльності партії; підтримки політичного курсу партії, голосування відповідно до проголошених цією партією позицій тощо.

Тож кожним із названих законопроектів пропонується запровадити в Україні пропорційну систему з відкритими партійними списками зі своїми особливостями. Слід прийняти до уваги й те, що запровадження такої виборчої системи стало програмним положенням більшості парламентських і позапарламентських політичних сил, які взяли участь у виборчих перегонах. Але її унормування в чинному законодавстві виявилося в рази складнішим завданням, аніж декларування. Парламент неодноразово відмовлявся вносити ці законопроекти на розгляд (на пленарних засіданнях 17 червня і 12 серпня поточного року), коли парламентська коаліція вже розпалася й призначення позачергових парламентських виборів стало питанням кількох тижнів.

Ураховуючи це, а також позицію Венеціанської комісії про те, що «основні елементи виборчого права, зокрема власне виборчу систему, склад виборчих комісій і визначення меж виборчих округів, не можна переглядати менш як за рік до проведення виборів або ж їх треба закріпити в конституції чи в документі, котрий має вищий статус, аніж звичайний закон» (Керівні принципи щодо виборів, прийняті Венеціанською комісією на 51­й пленарній сесії, Венеція, 5–6 липня 2002 року) [5, с. 57], народний депутат України Руслан Князевич підготував законопроект з реєстр. № 4162а від 24 червня 2014 року, яким пропонувалося внести зміни до чинного закону про парламентські вибори та передбачити можливість створення та повноцінної участі у виборчому процесі виборчих блоків, оскільки Конституцією України (зі змінами, внесеними законами України № 2222­IV від 8 грудня 2004 року, № 2952­VI від 1 лютого 2011 року, № 586­VII від 19 вересня 2013 року, № 742­VII від 21 лютого 2014 року) передбачено можливість обрання народними депутатами України осіб, висунутих виборчими блоками.

Водночас 16 червня 2014 року народний депутат Руслан Князевич подав законопроект з реєстр. № 2908 (доопрацьований), котрим пропонувалося повернення на парламентських виборах до вже знайомої українським виборцям пропорційної системи за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків, за якою обиралася Верховна Рада у 2006 та 2007 роках. Для зменшення ролі керівного органу політичної партії (блоку) у формуванні виборчого списку передбачалося, щоб висування кандидатів, формування та затвердження виборчого списку здійснювалися партією (блоком) з урахуванням пропозицій регіональних організацій партій, затверджених відповідними регіональними конференціями.

При цьому в обох зазначених законопроектах серед новел, що враховують практику застосування виборчого законодавства під час проведення останніх парламентських, президентських та місцевих виборів, запропоновано встановити диференційований «виборчий бар’єр»: для політичних партій – 5%, а для виборчих блоків – 7%. Це загалом узгоджується з позицією Європейської комісії «За демократію через право» (Венеціанської комісії) щодо виборчих бар’єрів [5, с. 82–103].

За суспільно­політичної ситуації, яка склалася в Україні в червні – липні поточного року, призначення позачергових парламентських виборів було очікуваним. Внесені ж до парламенту законопроекти, що передбачали пропорційну виборчу систему з відкритими списками, хоч і відповідали суспільному запиту, однак перше їх застосування в стислі строки виборчої кампанії позачергових виборів потребувало б надзвичайних зусиль. До сприйняття механізмів застосування нової виборчої системи потрібно було б підготувати не лише членів виборчих комісій усіх рівнів, а й самих виборців.

Тож зрозумілою є логіка автора двох вищезазначених законопроектів, котрі передбачають проведення виборів за системами, що неодноразово застосовувалися в Україні з 1998 року (1998, 2002, 2012 роки – змішана, 2006 та 2007 роки – пропорційна з жорсткими виборчими списками). Однак пропонувалося врахувати в законі про парламентські вибори зауваження міжнародних фахівців за результатами роботи місій спостереження від іноземних держав та міжнародних організацій за виборчим процесом чергових та повторних виборів народних депутатів України, а також прогресивні зміни, внесені до чинного законодавства про вибори Президента України та місцеві вибори, які уможливили належну організацію та проведення 25 травня 2014 року виборів Президента України та позачергових місцевих виборів. У разі неприйняття парламентом виборчого закону за відкритими списками, ухвалення цих законопроектів зробило б значний крок у вдосконаленні процедур виборів народних депутатів України для гарантування та забезпечення вільного волевиявлення громадян, про що й зазначено в пояснювальній записці до законопроекту з реєстр. № 2908.

Співзвучними стосовно двох попередніх законопроектів виявилися й інші законопроекти, в яких пропонується проводити парламентські вибори за пропорційною виборчою системою в загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій, виборчих блоків політичних партій, а саме:

– проект закону про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо вдосконалення окремих положень) (реєстр. № 4470а), поданий народним депутатом України Сергієм Соболєвим;

– проект закону про вибори народних депутатів України (реєстр. № 4472а), поданий народними депутатами Лесею Оробець та Володимиром Полочаніновим, яким пропонувалося знизити прохідний бар’єр
до 1%;

– проект закону про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо приведення у відповідність до норм Конституції України) (реєстр. № 4473а), поданий народним депутатом України Михайлом Опанащенком, котрим передбачалося знизити прохідний бар’єр для партій до 2%, залишивши його 5­відсотковим для виборчих блоків;

– проект закону про внесення змін до деяких законів України щодо вдосконалення законодавства з питань проведення виборів народних депутатів України (реєстр. № 4471а), поданий народними депутатами України Андрієм Іванчуком, Анатолієм Кінахом та Ігорем Єремеєвим, яким пропонувалося зберегти наявну змішану виборчу систему, включивши до суб’єктів виборчого процесу виборчі блоки політичних партій.

У серпні 2014 року вкотре у вітчизняній правотворчій практиці була реанімована ідея кодифікації виборчого законодавства. Так, проектом Виборчого кодексу України (реєстр. № 4010а від 4 червня 2014 року), поданим народними депутатами України Ігорем Мірошниченком та Олександром Мирним, передбачалося шляхом систематизації норм законодавства України про вибори Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів створити єдиний кодифікований акт, який врегульовуватиме суспільні відносини у цій сфері та забезпечуватиме уніфіковані підходи до проведення виборів в Україні. При цьому на виборах народних депутатів України пропонувалося запровадити пропорційну систему з відкритими списками та знизити прохідний бар’єр до 3%. Пропонувалося також, щоб остаточні виборчі списки партій, котрі отримали депутатські мандати, формувала Центральна виборча комісія, включаючи до них перші п’ять кандидатів з виборчого списку, поданого партією, у встановленій нею черговості, а всіх інших кандидатів – у черговості, що визначається залежно від відсотка голосів виборців, поданих за них у регіональних виборчих округах.

Натомість проектом Виборчого кодексу України стосовно виборів народних депутатів України (реєстр. № 4010а­1 від 16 червня 2014 року), поданим народним депутатом України Володимиром Литвином, передбачалося повернення на виборах до Верховної Ради України до мажоритарної системи відносної більшості в 450 одномандатних виборчих округах, 449 з яких утворюються на території України Центральною виборчою комісією та існують на постійній основі, а одномандатний закордонний виборчий округ включає всі закордонні виборчі дільниці.

Не вдаючись до оцінок згаданих проектів Виборчих кодексів, відзначимо, що процес кодифікації виборчого законодавства України є проблемою давньою, назрілою і водночас досить складною. Справді, кодифікація виборчого законодавства як спосіб посилення його стабільності є помітним трендом у Європі. Нині майже 20 держав Європи застосовують виборчі кодекси чи органічні закони (Іспанія, Сан­Марино, Франція та інші). Упродовж лише 2010–2013 років виборчі кодекси були прийняті в Болгарії, Вірменії, Македонії, Польщі. До того ж у Європейському виборчому доробку (CDL­AD(2002)023 від 30 жовтня 2002 року) слушно зазначається: «стабільність закону є вирішальною для формування довіри до виборчого процесу, що само собою є життєво важливим для консолідації демократії». Виборчі кодекси, на наш погляд, надають бажаної стабільності виборчому праву, виборчим системам і виборчому процесу та його окремим процедурам.

Україна також має власний досвід кодифікації виборчого законодавства. У 2008–2010 роках Робочою групою Верховної Ради України під керівництвом Юрія Ключковського (голова) та Сергія Гриневецького (заступник голови) велося системне розроблення проекту Виборчого кодексу України (законопроект із реєстр. № 4234­1 від 23 березня 2010 року). Цей проект отримав загалом схвальну оцінку Ради демократичних виборів Європейської комісії «За демократію через право» (35­те пленарне засідання, 16 грудня 2010 року) та безпосередньо Венеціанської комісії (85­те пленарне засідання, 17–18 грудня 2010 року). У відповідному Висновку № 593/2010 від 20 грудня 2010 року наводилися конкретні рекомендації щодо вдосконалення окремих положень Виборчого кодексу України, віталися «зобов’язання української влади реформувати виборче законодавство та прийняти Виборчий кодекс», а також рекомендувалося створити Робочу групу з виборчого законодавства під егідою Президента України, що мала включити представників опозиційних партій та громадянського суспільства.

Така Робоча група була створена Президентом України в 2010 році, але проблема кодифікації виборчого законодавства України залишається не вирішеною з різних причин. Натомість напрацювання законопроекту Виборчого кодексу (реєстр. № 4234­1) є, на наш погляд, актуальними й нині. Утім, використання його як своєрідної «законопроектної оболонки» для презентації контраверсійних або малозначущих новел до виборчого законодавства вбачається сумнівною правотворчою практикою.

Кодифікація – це насамперед цілеспрямований правотворчий процес, покликаний трансформувати кількісний показник норм виборчого законодавства в якісний, уніфікувати і спростити виборчий закон, це спосіб внести у суспільне життя нові та динамічні ідеї демократії. Кодифікація виборчого законодавства має втілювати сутнісні, а не атрибутивні зміни відповідної сфери правовідносин. Тобто виборчі кодекси систематизують той рівень виборчого законодавства та виборчих правовідносин, що об’єктивно сформувався в певній державі.

Подавалися на розгляд Верховної Ради VII скликання й інші законопроекти, які пропонували точкові зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України», не зачіпаючи при цьому чинної виборчої системи.

Особливої актуальності в серпні 2014 року набули ідеї люстрації публічно­владних інституцій в Україні. Окремі з них були відтворені на рівні виборчих законопроектів. Так, проектом закону про внесення змін до ст. 9 Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо уточнення права бути обраним) (реєстр. № 4429а від 5 серпня 2014 року), поданим народним депутатом України Сергієм Матвієнковим, пропонувалося встановити, що не може бути висунутий кандидатом й обраний депутатом громадянин, який був обраний народним депутатом України І – VII скликань.

Схожий підхід до унормування люстрації використаний і в проекті закону про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» (щодо обмеження права бути обраним для деяких осіб) (реєстр. № 4429а­1 від 11 серпня 2014 року), поданому народними депутатами України Борисом Колесніковим і Дмитром Шпеновим. Авторами цього законопроекту передбачалося встановити, що не може бути висунутий кандидатом й обраний депутатом громадянин, який був обраний народним депутатом до складу Верховної Ради України одного або кількох скликань або який в період до 24 серпня 1991 року (та на час проголошення незалежності України) був обраний до вищих та центральних органів Комуністичної партії, Центрального Комітету ВЛКСМ або був співробітником КДБ СРСР, КДБ УРСР, КДБ інших союзних республік СРСР.

Тобто законопроектами № 4429а і № 4429а­1 фактично пропонувалося встановити на законодавчому рівні обмеження пасивного виборчого права на виборах народних депутатів України.

Попри привабливість і популярність такого люстраційного підходу в суспільстві, його відповідність Конституції України є сумнівною. Хоча це не завадило багатьом учасникам парламентських перегонів у 2014 році використати схожі ідеї в передвиборній агітації.

При всьому розмаїтті охарактеризованих законопроектів про вдосконалення законодавчого регулювання виборів народних депутатів України, жоден із них Верховна Рада України не підтримала. Отже, нинішнім парламентаріям так і не вдалося змінити чи принаймні істотно вдосконалити парламентську виборчу систему України.

Але й без радикальних змін виборчої системи, на що нині парламенту не вистачає політичної волі, чинний Закон України «Про вибори народних депутатів України» [2] потребує вдосконалення. Адже він містить низку положень, здатних ускладнити проведення виборів і переобтяжити Державний бюджет надмірними видатками. Із цією метою 20 серпня 2014 року на розгляд Верховної Ради України народним депутатом України, головою Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування Давидом Жванією подано проект закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення належної організації та проведення виборів народних депутатів України (реєстр. № 4531а).

Переважна частина передбачених законопроектом змін спрямована на уточнення та деталізацію приписів чинного закону, корегування строків перебігу виборчого процесу, скорочення бюджетних витрат на проведення виборів, а також забезпечення дієвих заходів безпеки членам виборчих комісій під час здійснення ними повноважень, охорони виборчих бюлетенів та іншої виборчої документації.

Основні новели законопроекту № 4531а можна поділити на кілька груп. По­перше, цей законопроект містить положення, що посилюють гарантії виборчих прав громадян, а також запроваджують новели, пов’язані з перспективами використання потенціалу глобальної мережі Internet для оптимізації виборчого процесу. Ці положення є співзвучними з міжнародними стандартами виборчих прав.

Так, законопроектом пропонується з тексту чинного Закону «Про вибори народних депутатів України» вилучити норми, згідно з якими закордонні дипломатичні установи України, при яких утворені закордонні виборчі дільниці, опубліковують у місцевих засобах масової інформації відомості про час і місце голосування, про місцезнаходження відповідних виборчих дільниць, про порядок та строки звернення до дільничних виборчих комісій. Натомість відповідну інформацію передбачається оприлюднювати на офіційних веб­сайтах Міністерства закордонних справ України та закордонних дипломатичних установ України. Це дасть змогу забезпечити сучасне і своєчасне оприлюднення актуальної інформації про парламентські вибори, а також зекономити бюджетні кошти. Останній мотив став визначальним для багатьох положень цього законопроекту.

Слушним і таким, що відповідає вимогам часу, стало й доповнення внаслідок прийнятого рішення народними депутатами України – членами Комітету законопроекту № 4531а положеннями щодо підвищення прозорості інформації про джерела фінансування передвиборної агітації та напрями витрачання коштів виборчих фондів політичних партій та кандидатів у народні депутати України. Пропонувалося встановити жорсткі строки для оприлюднення цієї інформації, а також декларацій про майно, доходи, витрати й зобов’язання фінансового характеру кандидатів на веб­сайті Центральної виборчої комісії.

По­друге, важливі новели законопроекту з реєстр. № 4531а спрямовані на зменшення видатків з Держбюджету на організацію виборів, а також оптимізацію процесу фінансування виборчої кампанії. Так, з метою скорочення витрат Державного бюджету України на організацію та проведення виборів із закону пропонувалося вилучити приписи щодо державного фінансування передвиборної агітації в ЗМІ та оприлюднення в друкованих ЗМІ інформації про організацію виборчого процесу. Натомість законопроектом передбачалося розміщення цієї інформації на офіційних веб­сайтах Центральної виборчої комісії, Міністерства закордонних справ України, закордонних дипломатичних установ України або на стендах офіційних матеріалів виборчих комісій.

У першому випадку йшлося про економію коштів Державного бюджету в розмірі від 150 до 200 млн. грн. на фінансування агітації кандидатів у народні депутати України і політичних партій, що беруть участь у виборчих перегонах. У другому – про оптимізацію видатків на друк у ЗМІ інформації про перебіг виборчого процесу, котрі є особливо відчутними для закордонного виборчого округу.

По­третє, левова частина новел цього законопроекту присвячувалася положенням, метою яких є унеможливлення фальсифікацій та оптимізація виборчого процесу на рівні Центральної виборчої комісії, окружних і дільничних виборчих комісій, з урахуванням прорахунків і недоліків парламентської виборчої кампанії 2012 року та виборів Президента України в 2014 році. Наприклад, передбачалося віднести до повноважень Центральної виборчої комісії забезпечення виготовлення печаток окружних і дільничних виборчих комісій, штампів «Вибув», бланків протоколів виборчих комісій про підрахунок голосів, іншої виборчої документації та інформаційних плакатів, що роз’яснюють порядок голосування та відповідальність за порушення законодавства про вибори депутатів.

Пропоноване законопроектом скорочення строків подання документів до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів у депутати викликане потребою збільшити час, передбачений для виготовлення виборчих бюлетенів, оскільки у передбачені законом строки здійснити це державним поліграфічним підприємствам дуже складно.

Знайшла підтримку в законопроекті і пропозиція народних депутатів України – членів Комітету зазначати у виборчому бюлетені для голосування в одномандатному окрузі порядковий номер кандидатів, чиї прізвища розміщаються у виборчому бюлетені в алфавітному порядку. Ця пропозиція покликана протидіяти клонуванню прізвищ рейтингових кандидатів у окрузі для відтягування голосів виборців.

Надзвичайно важливими є також положення законопроекту, що визначають порядок погашення виборчих бюлетенів, які неможливо передати від Центральної до окружної виборчої комісії або від окружної до дільничної виборчої комісії, оскільки виборчі бюлетені є документами суворої звітності та підлягають ретельному обліку й контролю.

З огляду на негативну практику саботування окремими членами виборчих комісій виконання своїх функціональних повноважень під час виборів до парламенту 2012 року та Глави держави в 2014 році, положення Закону «Про вибори народних депутатів України», якими визначається порядок складання виборчими комісіями протоколів про підрахунок голосів виборців, встановлення підсумків голосування та результатів виборів, цілком виправдано пропонується доповнити приписом про те, що непідписання протоколу окремими членами комісії не має правових наслідків для дійсності самого протоколу.

У частині п’ятій ст. 97 пропонується чітко встановити семиденний строк, у який Центральна виборча комісія має здійснити повноваження окружної виборчої комісії щодо встановлення підсумків голосування в загальнодержавному окрузі в межах одномандатного округу, підсумків голосування в одномандатному окрузі у разі ненадходження до Центральної виборчої комісії відповідного протоколу окружної виборчої комісії, а також передбачити право ЦВК витребовувати та забезпечувати транспортування від ОВК необхідних для цього виборчих документів.

По­четверте, значна частина положень, запропонованих у виборчому законопроекті Д. Жванії, присвячена оптимізації забезпечення правопорядку під час виборчої кампанії та безпеки транспортування виборчої документації. Зокрема, законопроектом № 4531а передбачається посилення охорони виборчих комісій за адресами їх місцезнаходження, у разі необхідності – охорони виборчих бюлетенів та іншої виборчої документації під час їх транспортування від дільничних та окружних виборчих комісій до виборчих комісій вищого рівня, а також можливість ЦВК переносити місцезнаходження окружних виборчих комісій за межі відповідних виборчих округів.

По­п’яте, важливим елементом законопроекту №4531а стали законодавчі новації, що враховують при організації виборчого процесу військово­політичну ситуацію на Сході України й сприяють реалізації прав виборців – учасників АТО. Так, через ситуацію, яка склалася в Донецькій та Луганській областях, з метою забезпечення належної підготовки та проведення виборів народних депутатів України в одномандатних округах, утворених у межах цих областей, законопроектом запропоновано надати Центральній виборчій комісії право у 15­денний строк від дня набрання чинності цим законом переглянути та змінити межі та центри одномандатних округів у цих областях, за пропозиціями голів відповідних обласних державних адміністрацій. Крім того, виборцям з числа військовослужбовців та осіб начальницького чи рядового складу, котрі перебувають у зв’язку з виконанням завдань за призначенням на території Донецької та Луганської областей, пропонувалося надати можливість проголосувати у місцях тимчасового перебування шляхом включення їх до відповідних списків виборців, за пред’явленням паспорта громадянина України, службового посвідчення або військового
квитка.

Важливими є також положення, якими запропоновано законодавчо врегулювати ситуацію, що може скластися у разі зриву голосування на всіх виборчих дільницях в одномандатному окрузі в день виборів. За такої ситуації Центральна виборча комісія мала отримати право призначати в окрузі повторні вибори.

Незважаючи на важливість та актуальність законопроекту, підтримку членів Центральної виборчої комісії та рекомендацію профільного Комітету прийняти його, проект за результатами розгляду так і не набрав необхідної кількості голосів депутатів.

Зрозуміло, що під час швидкоплинного виборчого процесу позачергових виборів народних депутатів України, призначених на 26 жовтня 2014 року, окремі положення законопроекту з часом поступово втрачали актуальність.

Однак, враховуючи нагальну необхідність вдосконалення законодавчого забезпечення реалізації виборчих прав громадян, захисту комісій та виборчої документації, встановлення результатів позачергових виборів та обрання легітимної Верховної Ради за умов складної суспільно­політичної ситуації голова Комітету Давид Жванія підготував і подав до парламенту проект закону про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення належної організації виборчого процесу виборів народних депутатів України (реєстр. № 5157 від 13 жовтня 2014 року), більшість положень якого повторювали положення проекту з реєстр.
№ 4351а, – за винятком тих, що втратили актуальність на час його реєстрації. Водночас прикінцеві положення законопроекту з реєстр. № 5157 доповнені пунктами, які визначали особливості складання списків виборців та відкриття поточних рахунків виборчих фондів кандидатів по одномандатних округах, утворених на території Донецької та Луганської областей, а також передбачали спрощений порядок зміни місця голосування виборців з Автономної Республіки Крим, Донецької та Луганської областей, міста Севастополя.

Слід зауважити, що важливість та актуальність цього законопроекту підтверджена Центральною виборчою комісією, котра своєю постановою № 1727 від 14 жовтня 2014 року звернулася до Верховної Ради України щодо невідкладного розгляду на її позачерговому пленарному засіданні законопроекту з реєстр. № 5157.

Однак на позачерговому пленарному засіданні парламенту 20 жовтня 2014 року ні вказаний законопроект, ні законопроект з реєстр. № 5157­1, поданий народним депутатом Леонідом Ємцем, виключно для забезпечення реалізації права голосу виборцям з числа військовослужбовців та осіб начальницького чи рядового складу, які виконують завдання за призначенням у місцях тимчасового перебування їх підрозділів за межами пунктів постійної дислокації, так і не були підтримані.

Уважаємо, що після завершення виборчого процесу проаналізовані законодавчі напрацювання не повинні залишитися поза увагою новообраних народних депутатів України VIII скликання. Адже оновлення чинного виборчого законодавства має утвердитись як пріоритетний напрям діяльності парламенту. Нові виборчі закони мають не лише враховувати історичний досвід проведення виборів в Україні та здобутки чинного виборчого законодавства, відповідати міжнародним стандартам виборчого права й кращим європейським виборчим практикам, а й повинні прийматися своєчасно, щонайменше за рік до чергових виборів.

 

Джерела

1. Конституція України: Закон України № 254к/96­ВР від 28 червня 1996 р. зі змінами, внесеними згідно із законами № 2222­IV від 8 грудня 2004 р., № 2952­VI від 1 лютого 2011 р., № 586­VII від 19 вересня 2013 р., № 742­VII від 21 лютого 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96­%D0%B2%D1%80

2. Про вибори народних депутатів України: Закон України № 4061­VI від 17 листопада 2011 р. // Офіційний вісник України. – 2011. – № 97. – Ст. 3526.

3. Про очищення влади: Проект Закону України № 4359а від 24 липня 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=51795

4. Вецько Е. Мажоритарная нота / Е. Вецько // Корреспондент. – 2014. – № 32. – С. 8—11.

5. Європейський демократичний доробок у галузі виборчого права: Матеріали Венеціанської комісії, Парламентської Асамблеї, Комітету Міністрів, Конгресу місцевих і регіональних влад Ради Європи: пер. з англ. / [за ред. Ю. Ключковського]. – Вид. 2­е, випр. і доповн. – К.: Логос, 2009. – 500 с.

6. Ключковський Ю. Б. Виборчі системи та українське виборче законодавство: монографія / Ю. Б. Ключковський. – К.: Час Друку, 2011. – 132 с.

7. Найем М. Френсіс Фукуяма: Путін робить рівно те саме, що робив Гітлер / М. Найем. – 27 серпня 2014 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravda.com.ua/articles/2014/08/27/7035903/

8. Хелд Д. Модели демократии. Третье издание / Д. Хелд [пер. с англ. М. Рудакова]. – М.: Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2014. – 544 с.

Автори: Владислав ФЕДОРЕНКО, Анжела МАЛЮГА, Ольга ЖЕЛТОВА

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад

Архів журналу Віче

Віче №15/2016 №15
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата