передплата Українською | In English

№11, червень 2009

Вітчизняний політикум так і не зміг повною мірою скористатися перевагами КонституціїВітчизняний політикум так і не зміг повною мірою скористатися перевагами Конституції

Поділитися:

Ситуація в країні останніми роками наочно демонструє, що Конституція стала заручником протистояння між представниками різних політичних сил та основних гілок влади.
На догоду політичним (і не тільки) амбіціям більшість політичних партій та їхніх лідерів намагається винести на суд громадськості власний проект змін до Конституції, не беручи до уваги форми взаємодії, рівень правосвідомості та правової культури нашого суспільства.
Про можливі перспективи конституційної реформи наша розмова з ректором Національної юридичної академії ім. Ярослава Мудрого, президентом Академії правових наук академіком НАН України Василем Яковичем ТацІЄм.

– Модифікація Основного Закону може здійснюватись у двох формах: часткового перегляду (внесення поправок) та повного перегляду (нова редакція). 31 березня 2009 року Президент Віктор Ющенко вніс до Верховної Ради проект закону «Про внесення змін до Конституції України» – нова редакція (реєстр. № 4290). Та чи потрібна, на вашу думку, українцям нова Конституція, чи достатньо лише внести зміни до чинної?

– Щодо цього і серед українського політикуму, і серед науковців існують різні точки зору. Одні вважають, що на нинішньому етапі  Україна не готова до радикальних змін організації влади, а тому доцільніше спрямувати зусилля на належну реалізацію конституційних норм. Противники конституційної реформи побоюються, що прийняття нового Основного Закону в нинішніх умовах може призвести до загострення боротьби між гілками влади.

Ми повинні чітко зрозуміти мету конституційної реформи, яка полягає у побудові ефективнішої організації публічної влади, поліпшенні механізмів реалізації державно-владних повноважень та чіткішому збалансуванні їх у трикутнику парламент–уряд–президент, розвиткові місцевого самоврядування. І якщо конституційно-правове регулювання прав і свобод людини й громадянина в Україні загалом відповідає міжнародним стандартам, що й було підтверджено експертами Венеціанської комісії Ради Європи, то через недосконалість системи поділу влади, місцевого самоврядування, її невідповідність європейським стандартам на порядку денному постає питання необхідності перегляду конституційного тексту.

Стосовно способу здійснення конституційної реформи – шляхом внесення поправок чи прийняття нової редакції Основного Закону, то це питання більшою мірою тактичне. Загалом, чинне конституційне законодавство не відкидає жодного з названих способів реформування Основного Закону. Річ не так у тому, в який спосіб вносити зміни, як у тому, щоб вони були виваженими, вчасними й ефективними. А для цього потрібна консолідація суспільства, переважної більшості політичних сил щодо змісту здійснюваних реформ. Необхідність конституційних змін має бути не тільки обґрунтована й доведена фахівцями, а й, передусім, усвідомлена суспільством. Конституційні зміни мають здобути підтримку серед громадян.

– Проект Президента передбачає низку істотних змін. Експерти вважають, що він обрав досить несприятливий політичний момент для пошуку консенсусу політичних сил. Нині обговорюється ймовірність дострокових парламентських виборів, попереду – президентські, тому реалізувати масштабний проект Президента, та ще й з пропозицією про двопалатний парламент, дуже важко. Як можна оцінити цей документ і чи має він перспективу реалізуватись найближчим часом?

– Проект закону про внесення змін до Конституції України, наданий главою держави на розгляд Верховної Ради України, є достатньо виваженим документом, в якому за збереження концептуальних засад конституційного ладу пропонуються нові підходи до функціонування інститутів громадянського суспільства, гарантування прав громадян, облаштування парламенту, розподілу повноважень між Президентом та Кабінетом Міністрів, організації державної влади на місцях та розширення компетенції місцевого самоврядування.

Серед позитивних рис «президентського» проекту варто зазначити такі, як виокремлення в самостійну статтю принципу верховенства права (ст. 5 проекту); викладення на рівні засад конституційного ладу  принципу побудови системи права, відповідно до якого, «якщо міжнародний договір, згода на обов’язковість якого надана законом, встановлює інші правила, ніж передбачені законом, застосовуються правила міжнародного договору» (ч. 2 ст. 10 проекту); закріплення умов обмеження  прав людини, які відповідають критеріям, закріпленим у Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод і відтворених у практиці Європейського суду з прав людини: «обмеження мають бути пропорційними до встановленої законом мети і необхідними в демократичному суспільстві» (ч. 1 ст. 68 проекту); ліквідація «партійно-імперативного» мандата депутата (втрата мандата за невходження до фракції та за вихід із фракції політичної партії, за виборчим списком якої було обрано депутата).

Щодо запровадження бікамералізму у нашу політико-правову систему зауважу таке. Насамперед піддам сумніву тезу, що двопалатний парламент є іманентною характеристикою винятково федеральної держави з огляду на кількість унітарних країн із системою бікамералізму на Європейському континенті. Можна знайти як мінімум 10 таких країн, а саме Білорусь, Ірландія, Іспанія, Італія, Нідерланди, Польща, Румунія, Франція, Хорватія та Чехія (хоча в окремих випадках слід зважати на неоднозначність «простоти» територіального устрою вказаних країн, як, наприклад, в Італії з її автономними областями).

По-перше, обговорюючи доцільність запровадження такого реформаторського кроку, варто пам’ятати позицію українського народу під час референдуму 16 квітня 2000 року, коли 26 мільйонів громадян України (або 89,91%) висловилися за «необхідність формування двопалатного парламенту в Україні, одна з палат якого представляла б інтереси регіонів України, та внесення відповідних змін до виборчого законодавства».  Бажано, щоб верхня палата була справжнім виразником регіональних інтересів, а тому найоптимальнішим способом формування Сенату є обрання його членів на загальних зборах (колегіях) депутатів (чи їхніх делегатів) місцевих рад тієї чи іншої області. Схожий спосіб застосовують у Франції, і він довів свою ефективність з точки зору врахування парламентом регіональних настроїв під час ухвалення важливих рішень. По-друге, щоб кожний регіон був належно представлений, варто, визначаючи кількість сенаторів від кожної області, брати до уваги кількість її населення. Важко погодитись із тим, що область, де мешкає більш як 4,8 мільйона осіб, матиме у Сенаті стільки ж представників, як регіони із менш численним населенням. Водночас це не стане інструментом домінування великих регіонів, оскільки проектом передбачається створення так званої слабкої верхньої палати, яка матиме тільки право вето щодо прийнятих нижньою палатою законів. По-третє, варто започаткувати механізм відкликання сенаторів колегіями депутатів, які їх делегували. Це дасть можливість забезпечувати зв’язок сенаторів із власними регіонами і відчувати постійну відповідальність за покладені на них обов’язки. Можна додати, що це урівноважить членів верхньої та нижньої палат у статусі, оскільки за проектом Сенат, на відміну від нижньої палати, не може бути розпущений.

– Як член Конституційної комісії, ви брали участь у розробці проекту Конституції 1996 року. На ваш погляд, яких саме докорінних і справді необхідних змін потребує наш Основний Закон через 13 років після народження?

– Упевнений, що попри всі критичні зауваження, котрі лунають сьогодні щодо чинної Конституції України, цей документ заслуговує на повагу й високу оцінку. Вона стала передовим для свого часу документом, який  відтворив ідеал, до якого прагне український народ, а саме – демократичної, соціальної, правової держави, де людина визнається найвищою цінністю. Засади конституційного ладу, закріплені в першому розділі нашого Основного Закону, визначили стратегічні орієнтири державотворення в Україні, а система основних прав і свобод людини й громадянина, якій присвячений другий розділ, відповідає міжнародно-правовим стандартам у цій галузі.

Саме з прийняттям Основного Закону в червні 1996 року розпочався процес стабілізації суспільно-політичної та соціально-економічної ситуації в країні. Інша річ, що вітчизняний політикум так і не зміг повною мірою скористатися перевагами цієї Конституції. Навпаки, він постійно намагався акцентувати на її вадах, «підлаштовуючи» під свої інтереси і власне бачення ситуації. До того ж зміни до Конституції України, ухвалені 8 грудня 2004 року, посилили напруженість у відносинах між вищими органами державної влади.

Слід мати на увазі, що суспільне життя стає дедалі швидкоплиннішим. Недарма Велика Британія, Німеччина, Франція протягом останніх 10–15 років здійснили вже кілька конституційних реформ. На цьому тлі реформування Конституції України перебуває цілком у руслі новітніх політико-правових процесів у Європі, та й у світі загалом. Водночас є істотні проблеми. Насамперед це відірваність деяких конституційних декларацій від реалій сьогодення; відсутність належних гарантій проголошених прав і свобод людини і громадянина, особливо в соціально-економічній сфері; зайва лаконічність щодо форм безпосередньої демократії; недосконалість нинішніх форм правління та державного устрою, їх неефективність; тяжіння до зайвої централізації в державному управлінні. Особливо слід відзначити групу проблем, які зумовлені серйозними вадами нинішньої моделі організації влади на місцевому рівні, яка на сьогодні є внутрішньо суперечливою, позбавленою необхідних системних зв’язків і водночас поєднаною з конкуренцією компетенції місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Недоліки територіальної організації влади в Україні значною мірою є наслідком недостатньо послідовної імплементації положень Європейської хартії місцевого самоврядування щодо організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, відсутності власних виконавчих органів місцевого самоврядування на регіональному рівні.

– На тлі загострення політичних реалій в Україні загострюється й дискусія навколо внесення змін до Основного Закону як одного з можливих способів виходу зі складної політико-економічної ситуації. Поки що всі проекти конституційних змін, що виходять із політичного середовища, відмінні поміж собою лише різною кількістю повноважень, наданих тій чи іншій державній інституції, а не зваженим (з урахуванням європейського досвіду) балансом цих повноважень і схемами розв’язання кризових ситуацій. Яким є, на ваш погляд, шлях подолання конституційної кризи?

– Причини подій, охарактеризованих вами як конституційна криза, мають і суто політичний, і конституційно-правовий характер.

Що стосується першого, то відсутність толерантності між провідними політичними силами, а також їх відповідального ставлення до реалізації своїх передвиборних програм призводить до того, що мало не кожного дня вітчизняний політикум продукує конфлікти, які, врешті, виливаються у зниження ефективності державного управління.

Достатньо сказати, що згідно з чинним законодавством майже жоден високопосадовець не несе прямої відповідальності за порушення (чи невиконання) конституційних приписів. Звідси пропозиція про запровадження в структурі Основного Закону спеціального розділу під назвою «Охорона Конституції», до якого можна помістити як питання функціонування інституцій, покликаних забезпечувати неухильне виконання конституційних норм (Конституційного Суду, Уповноваженого парламенту з прав людини, Рахункової палати), так і питання притягнення осіб до відповідальності за їх порушення. Це сприяло б усвідомленню громадянами важливості Конституції як Основного Закону держави та суспільства.

Що стосується другої складової, то виникненню кризових ситуацій сприяла недосконалість конституційної реформи 2004 року. Я не кажу про умови, в яких її приймали. Сьогодні зрозуміло, що ані коаліційний спосіб формування уряду, ані запровадження партійно-імперативного мандата не дали очікуваного результату в створенні єдиного відповідального центру влади.

Тому сьогодні головним орієнтиром у прийняття їхніх рішень повинна бути Конституція України. Вона має стати  настільною книгою. Головне, щоб представники політичних сил у складних ситуаціях не намагалися давати власне тлумачення конституційним нормам, а зверталися з цього питання до Конституційного Суду. Саме він має бути інстанцією, яка зможе вгамувати зайві пристрасті напередодні виборчих перегонів (як це було в ситуації з призначенням дати президентських виборів) і забезпечити реалізацію такого основоположного принципу, як принцип народовладдя. В цьому ж контексті слід зазначити достатньо прикрий факт відсутності в Україні повноцінного закону про референдуми. Проте доводиться жити в умовах, коли чинний закон, прийнятий 1991 року, є морально застарілим і не враховує реалій сучасного конституційного розвитку країни.

Вихідними засадами у питанні подолання наслідків кризових явищ має стати здійснення реформи чинної Конституції на принципах відкритості, професіоналізму та виваженості у підходах. Тому найоптимальнішим варіантом повинно бути переміщення центру опрацювання запропонованих главою держави, парламентськими політичними силами та іншими суб’єктами проектів конституційної реформи до Національної конституційної ради для подальшої роботи над ними й узгодження. Важливим є також і те, що після внесення відповідних змін до Конституції владні суб’єкти, які мають представницький характер, будуть переобрані заради отримання нового мандата довіри відповідно до обсягу завдань і повноважень, окреслених конституційною реформою.

– Дякую за інтерв’ю.

 

Розмову вела Світлана ФІЛОНЕНКО.

Коментарі

Заповніть поля відмічені червоним!

Додати коментар

Увійдіть в систему, використовуючи аккаунт соціальної мережі:
Коментар:

Поля відмічені *(зірочкою) обов'язкові для заповнення.

Плакат - брат барикад