Удушення неминуче. Фінансово — вже сьогодні

Як реформується місцеве самоврядування?

Нещодавно Верховна Рада прийняла в першому читанні й за основу законопроект (реєстр. № 1313) про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», поданий Президентом. Загалом позитивно оцінюючи пропоновані зміни, парламентський Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування звернув увагу на необхідність урахування своїх пропозицій у другому читанні.
На прохання редакції «Віча» голова комітету Олександр ОмельЧенко прокоментував новели законопроекту та відповів на низку запитань.

Слухання — пересторога для «підкилимників»

— Як відомо, законопроект має врегулювати низку проблем, що виникли в системі місцевого самоврядування в Україні після внесення змін до Конституції законом від 8 грудня 2004 року (№2222-ІV) та запровадження пропорційної виборчої системи на виборах до міських, районних і обласних рад. Логічним продовженням політреформи тоді було б прийняття Закону «Про органи місцевого самоврядування» (№3207-1), але цього не сталося. Нагадаю: Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» від 1997 року набрав чинності тоді, коли ради всіх рівнів формувалися на основі виборів за мажоритарною системою, і, звісно, ним не враховані останні зміни до Основного Закону.

Це спричинило низку проблем, що набули системного характеру. Серед них — перерозподіл комунальної власності, безсистемна забудова, скасування рішень рад попереднього скликання, ухвалення нормативно-правових актів поза межами власної компетенції (наприклад, висловлення недовіри голові ради чи облдержадміністрації), закритість прийнятих рішень, неузгодженість дій із територіальними громадами. Особливо негативний вплив на розвиток областей та їхню фінансову привабливість справляють конфлікти між головою ради та головою держадміністрації.

Ухвалений у першому читанні й прийнятий за основу законопроект про внесення змін до Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає врегулювання цих проблем і встановлює вимогу проведення обов’язкових громадських слухань з певного переліку питань, що є особливо чутливими для громади. За новою редакцією статті 13 згаданого закону перед розглядом таких питань проводитимуть громадські слухання.

Вони обов’язкові, якщо рада прийматиме рішення, наприклад, про: проект статуту територіальної громади; стратегічні, генеральні плани розвитку території; містобудівну документацію; місцевий бюджет на наступний рік; встановлення місцевих податків і зборів, їхніх ставок і податкових пільг; випуск місцевих позик.

Таку форму обговорення застосовуватимуть і тоді, коли йтиметься про відчуження з комунальної власності підприємств, що створюють, виробляють чи надають житлово-комунальні послуги територіальній громаді, або тоді, коли планується передати такі підприємства в концесію чи довгострокову оренду.

Громадські слухання мають передувати встановленню тарифів на житлово-комунальні послуги, щодо яких рішення приймає відповідна місцева рада, створенню та організації територій і об’єктів природно-заповідного фонду місцевого значення та інших територій, що підлягають охороні. Думка громади обов’язкова й тоді, коли на території села, селища, міста є намір розмістити екологічно небезпечні об’єкти. Йдеться, щоправда, про випадки, коли прийняття рішення належить до компетенції місцевої ради.

Під час підготовки до другого читання в тексті законопроекту слід виправити й термінологію, не передбачену чинною Конституцією та законами України (рада територіальної громади, громада як адміністративно-територіальна одиниця первинного рівня тощо).

Серед серйозніших зауважень — те, що зміст статті 7 про предмет місцевого референдуму дещо звужений порівняно з чинним Законом «Про місцеве самоврядування». У статті, зокрема, сказано, що предметом місцевого референдуму може бути тільки визначене законом питання з числа віднесених Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів місцевого самоврядування відповідної територіальної громади. Виходить, що виключний перелік питань, які можуть виноситися на місцевий референдум, має визначатися на законодавчому рівні. Ця новела навряд чи може бути реалізована на практиці.

Ради мають формувати власні виконкоми

Однією з важливих проблем, яку автори законопроекту намагалися вирішити, є взаємовідносини районних та обласних рад із відповідними адміністраціями. На засіданні комітету я висловив застереження у зв’язку з виключенням зі статті 43 Закону «Про місцеве самоврядування» пункту 31. Згідно з ним районна та обласна ради мали право вносити до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо кандидатури голови відповідної місцевої державної адміністрації.

На особливу увагу заслуговують нова редакція статей щодо дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських рад та сільських, селищних, міських голів. Їхня практична реалізація дасть змогу навести лад у цьому питанні, припинить не завжди виправдану практику, коли з тих чи тих причин відповідні ради достроково припиняють повноваження сільських, селищних та міських голів, а Верховна Рада вимушена призначати дострокові вибори й витрачати державні кошти на їх проведення.  

— Олександре Олександровичу, а чи врегульовані підстави та порядок висловлення недовіри голові районної, обласної державної адміністрації відповідною районною, обласною радою? Наразі маємо багато прикладів таких конфліктів.

— Щодо нової редакції статті 72, яка регулює ці питання, то багато положень потребують перевірки на предмет їхньої конституційності.

Зокрема, це стосується положення про те, що недовіра голові районної, обласної державної адміністрації може бути висловлена відповідно радою, якщо він не забезпечує здійснення делегованих радою повноважень.

У законопроекті визначено, що питання про недовіру голові районної, обласної державної адміністрації розглядається за наявності рішень суду, попередніх висновків постійних чи тимчасових контрольних комісій про неналежне здійснення відповідною адміністрацією делегованих їй повноважень та невиконання рішень ради з цих питань.

Висловлення недовіри голові районної чи обласної державної адміністрації може бути внесено на розгляд за пропозицією не менш як третини депутатів від загального складу ради, засвідченою їхніми підписами.

Варто зазначити, що Основний Закон (частини дев’ята та десята статті 118) не обмежує призначення дочасних виборів лише неналежним виконанням головами облдержадміністрацій делегованих повноважень та іншими обставинами. Згідно зі статтею 85 Конституції до повноважень Верховної Ради належить призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування. При цьому норми Основного Закону безпосередньо не визначають підстав для призначення позачергових виборів до органів місцевого самоврядування.

До речі, з не зрозумілих для мене причин у пояснювальній записці до внесеного Президентом проекту відсутній розрахунок розміру витрат на реалізацію окремих його положень як із держбюджету, так і з місцевих бюджетів. Це стосується, наприклад, проведення перевиборів, оприлюднення актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування на відповідних інтернет-ресурсах та інших питань.

Оскільки реалізація цих нововведень передбачена з 1 липня 2008 року, необхідні витрати вже мають бути закладені в державному та місцевих бюджетах.

— Якщо ж відійти від аналізованого законопроекту, то яким шляхом, на вашу думку, надалі розвиватиметься місцева демократія?

— Моє особисте бачення місцевого самоврядування таке. Вважаю, потрібно звести нанівець вплив і роль районних адміністрацій, а найкращим результатом була б їхня цілковита відсутність на районному рівні. Райради повинні формувати (обирати) свої власні виконавчі органи. Це закріплено й Європейською хартією місцевого самоврядування.

Обласні держадміністрації необхідно зберегти як префектури, не більше. Коли обласна рада матиме свій виконавчий комітет, можна будувати справді демократичне суспільство, виходячи з того, що головним джерелом влади є народ.

Кара гривнею дедалі відчутніша

— Наша держава не просто визнає місцеве самоврядування, а гарантує його, що має утверджуватися фінансово. Як ви вважаєте, чи все-таки центр має намір поділитися з територіями владними повноваженнями й фінансами?

— Як відомо, органи місцевого самоврядування є незалежними владними інституціями, котрі здійснюють владу від імені народу на паритетних засадах із органами державної влади. Норми щодо цього містяться і в Конституції України, і в базовому Законі «Про місцеве самоврядування в Україні», і в Бюджетному кодексі України, і в багатьох інших законах та підзаконних нормативних актах. У численних виступах високопосадовців з проблематики місцевого самоврядування впродовж багатьох років найуживанішими стали слова «децентралізація», «деконцентрація», «зміцнення повноважень», «сприяння». Однак проголошені декларації далеко не завжди і не повністю відповідали й відповідають реальному стану речей, що склався в державі на сьогодні. І найкраще це ілюструє саме сфера місцевих фінансів.

Перший її блок пов’язаний із виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень. Так, на 2008 рік обсяги доходів місцевих бюджетів, які враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, мають зрости порівняно з 2007 роком на 14,7 млрд. гривень і становити 48,3 млрд. Але більш як 9/10 цього приросту забезпечує збільшення обсягів податку з доходів фізичних осіб. Це свідчить, з одного боку, про факт випереджального зростання фонду заробітної плати порівняно зі зростанням ВВП, а з другого — про недостатню увагу до нормативного регулювання інших джерел доходів місцевих бюджетів, що враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів. До них належать єдиний податок із суб’єктів малого бізнесу, плата за державну реєстрацію суб’єктів підприємництва, державне мито, що сплачується до місцевих бюджетів, плата за землю.

Група видатків на виконання делегованих повноважень (тобто тих, які враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів) зросте з 52,1 до 69,7 млрд. гривень. Однак у структурі цього зростання левову частку становитимуть виплати, пов’язані зі зростанням заробітків працівників бюджетних установ. Тобто місцеві бюджети ще більшою мірою стануть лише касами з виплати заробітної плати.

Очевидно, що закріплені доходи не покривають видатки, і цей дисбаланс усувається дотацією вирівнювання. Її обсяги становитимуть у 2008 році 28,8 млрд. гривень проти 18,6 млрд. Це означає зростання на 55 відсотків і засвідчує цілковито неприйнятну пропорцію: на кожну гривню закріпленого доходу припадає 60 копійок дотації вирівнювання. А це пряма залежність від центру, від точності, адекватності його розрахунків. Саме тому спостерігаємо постійні суперечності між показниками Мінфіну й фахівців місцевих рад. Не було року, щоб вони збігалися. Ось і на поточний рік заявлений дисбаланс розрахунків становить 8,4 млрд. гривень.

Зберігається транзитна роль місцевих бюджетів у виплаті різних видів соціальної допомоги: сім’ям із дітьми, малозабезпеченим, інвалідам, тих же програм субсидій, пільг з послуг зв’язку, проїзду. Жодного впливу на ці виплати органи місцевого самоврядування не мають (окрім того, що виконують їх, будучи посередниками між державою та громадянами й приймаючи на себе весь тягар суспільного невдоволення). Однак у рапортах на 2008 рік маємо нібито зайві 20 млрд. гривень (торік — 14). Про них кажуть як про видатки органів місцевого самоврядування і, звісно, позначать як збільшення питомої ваги видатків органів місцевого самоврядування у видатках зведеного бюджету.

Промовистими й такими, що не потребують особливих коментарів, є показники, які характеризують цифри доходів, котрі не враховуються під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів. Це доходи самоврядні, на виконання власних повноважень. Так, на 2008 рік вони прогнозуються в сумі 6,2 млрд. гривень, що на 1,9 млрд. більше, ніж торік. Але ж це менш як 13 відсотків доходів першого кошика місцевих бюджетів, або лише близько 2,3 відсотка доходів зведеного бюджету держави. Отже, залишиться хронічне недофінансування з усіма негативними наслідками для місцевих програм житлово-комунального господарства, благоустрою, екології, позашкільної освіти, соціальної сфери.

От вам і реальна роль та місце, даруйте за тавтологію, місцевого самоврядування. Оце і є ціна десятирічних розмов про децентралізацію та зміцнення місцевих фінансів.

Залишається несприятлива й несправедлива пропорція 2006 та 2007 років у розподілі коштів збору за забруднення навколишнього природного середовища. Вона не на користь місцевих бюджетів. Так, відповідно до Закону «Про охорону навколишнього природного середовища» обласні бюджети мали б отримувати половину сум збору, бюджети місцевого самоврядування — 20 відсотків, а державні фонди — лише третину.

Щодо штрафів за забруднення, то вони в повному обсязі мали б надходити до місцевих бюджетів. Однак у 2008 році 65 відсотків сум збору та штрафів планується спрямувати до спеціального фонду держбюджету, чверть — до спеціальних фондів обласних бюджетів і лише десятину — до бюджетів сіл, селищ, міст. Отже, втрати місцевих бюджетів від зміни цього джерела надходжень становитимуть близько 300 млн. гривень. Надзвичайно важливо те, що це один із доходів, котрі не враховують під час визначення обсягів міжбюджетних трансфертів, тобто кошти на виконання власних, самоврядних повноважень.

Не можна не згадати й про резонансні й болючі для системи місцевого самоврядування зміни, яких зазнали окремі закони під час ухвалення держбюджету України на 2008 рік.

Зокрема, у змінах до Земельного кодексу йдеться, що продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення громадянам та юридичним особам, окрім ділянок, що вже перебувають у приватній власності або на яких розміщені об’єкти для приватизації, здійснюватиме центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у порядку, визначеному Кабміном. І жодного слова — про землі сільськогосподарського призначення комунальної власності.

Де тут права громад та їхніх органів, де конституційні гарантії самоврядування? Адже це принциповий момент реалізації повноважень власника. Аналогічно із Закону «Про службу в органах місцевого самоврядування» прибрано принципове положення щодо прирівняння оплати праці службовців місцевого самоврядування до оплати відповідних категорій держслужбовців. Зазначу: це аж ніяк не впливає на зміст відповідних урядових постанов з оплати праці й не розбалансовує бюджет. Однак породжує велику тривогу серед десятків і сотень тисяч людей, причетних до системи місцевого самоврядування. Те саме можна сказати й про чергову спробу нав’язати органам місцевого самоврядування типові штати. Це обмежує їхню організаційну самостійність і суперечить нормам Конституції та положенням Європейської хартії про місцеве самоврядування.

Більшість зі згаданих проблем з’явилися аж ніяк не сьогодні й не вчора. Таке ставлення, умовно кажучи, «центру» до фінансово-матеріальних потреб громад спостерігається роками, й кардинальних змін не відбувається попри зростання обсягів дотацій, субвенцій і прямих фінансових заходів центральних органів виконавчої влади на тій чи іншій адміністративній території. Фінансова залежність, на жаль, лише збільшується.

Отже, на моє переконання, є нагальна потреба прийняття нової редакції Бюджетного кодексу, а також Податкового кодексу, де надані органам місцевого самоврядування повноваження надійно забезпечуватимуться відповідними фінансовими ресурсами. Щоб встановити достатні джерела доходів на виконання державних функцій, забезпечити адекватні соціальним стандартам показники видатків, звести до мінімуму інтервенції центру й залежність від суб’єктивного чиновницького «бачення», надати нарешті можливості для повноцінного формування бюджету власної самоврядної компетенції.

— Олександре Олександровичу, дякуємо за розмову й зичимо очолюваному вами комітетові створити на законодавчому рівні умови для розвитку справжнього місцевого самоврядування, наближення його до принципів Європейської хартії.

Інтерв’ю провели
Віктор КорнІюк і Олексій Сищук.