Деякі теоретичні аспекти державного управління економікою

Перехідний період до ринкових відносин потребує перегляду деяких теоретичних основ і практичних стереотипів, що дісталися у спадок із часів планово-директивного державного управління соціально-економічним розвитком суспільства.

Наука й практика розвинених країн свідчить: ринкові відносини передбачають певну свободу й обмеження, що в практичній площині має схильність до двох крайнощів. З одного боку, відсутність будь-яких обмежень і повна свобода в ринкових відносинах, які проповідував Адам Сміт, а з другого – установлення певних обмежень та впорядкування відносин юридичних і фізичних суб’єктів, які обстоював Кейнс. У першому випадку відсутність обмежень призводить до некерованості, анархії та формування «дикого ринку». У другому – упроваджується певна система для забезпечення керованості соціальних і економічних процесів.

Така система вбачається у вигляді державних структур, які своїми діями зменшують свободу відносин, впроваджуючи цивілізовані норми поведінки суб’єктів ринкових відносин. Хоча різнобічність поведінки при цьому зменшується, проте зростає певна суспільна гармонія. Формуючи таку систему, необхідно враховувати, що в ринковій економіці процеси так швидко змінюються, що громіздкі, інертні, бюрократичні, некоординовані управлінські структури не можуть ефективно впливати на них. Тому система управління потребує розвинутої, але компактної й мобільної державної структури, яка здатна постійно реагувати на ринкові вимоги, виконувати координуючі функції.

Сформувати таку систему можна двома шляхами: перший – перехід до демократично-правової системи управління як засобу здійснення гнучких ефективних реформ, здатних сприймати нове на основі постійного контролю за діяльністю виконавчої влади з боку різних політичних сил, наявності незалежної преси, обговорення народом переваг і недоліків урядової політики; другий – перехід до елементів авторитаризму як засобу забезпечення швидкого та ефективного подолання кризового стану в економіці із застосуванням непопулярних, але необхідних реформ та досягнень керованості економікою. Кожному із цих напрямів притаманна істина, яка на кожному поступі спостерігається у країнах з ринковою економікою: по-перше, ринок не передбачає необмеженої свободи дій; по-друге, є безліч особливостей цих форм управління в кожній державі.

Є чимало країн і з авторитарними (Чилі, Бразилія, Іспанія), і демократичними режимами (Швеція, Норвегія, Фінляндія), які досягли високого рівня розвитку економіки. В колишньому СРСР, де постійно розробляли й контролювали п’ятирічні плани, проте не було розвинутих ринкових відносин, економіка розвалилася, а в Японії, де також складають п’ятирічні плани, та в США, де докладно розроблений бюджет виконує роль централізованого планування, наявність ринкових відносин і відкритість суспільства сприяли ефективному розвитку економіки цих країн.

Усе це переконливо свідчить про те, що методи управління економікою в країнах мають свої особливості. В демократичних країнах Скандинавії після війни, приміром, запроваджувалося жорстке регулювання фінансового ринку, знижувалася ефективність праці, були високі податки на робочу силу. Однак це не завадило цим державам досягти вагомих результатів у розвитку економіки соціального спрямування, що ми нині й спостерігаємо.

Наукові дослідження та набутий в Україні досвід свідчать, що річ не тільки і не так у системі управління, як у методах і засобах впливу на соціально-економічні процеси, в умінні їх застосовувати з урахуванням особливостей історичного й поточного розвитку.

Єдине, що можна однозначно стверджувати: усі країни, яким удалося відбудувати економіку в кризовий період (США 1929–1932 рр.); після війни 1941–1945 років (Німеччина, Японія, країни Скандинавії) та ті, що досягли значних зрушень в економіці у 1980–1990-х роках (Південна Корея, Бразилія, Тайвань), мали ефективне державне регулювання соціально-економічних процесів як основи управління, а також чітко окреслену експортну орієнтацію економіки і значні обмеження імпорту.

Світовий та вже власний український досвід, а також наукові дослідження дають можливість визначити ідеологічні й методологічні основи, які зумовлюватимуть ефективне державне управління економікою. Вони передбачають такі ідеологічні основи управління:

перше – формування такої системи державного управління, щоб і виконавча влада, і приватні власники виконували свою роботу в єдиному правовому полі;

друге – уникнення конфліктів завдяки досягнутому взаєморозумінню в політичному та економічному житті країни;

третє – формування відкритого суспільства, приватної власності, здорових ринкових відносин (включаючи конкуренцію), вільної торгівлі;

четверте – розвиток культури, особливо духовної, та надання пріоритетності виконанню соціальних завдань, які стають наріжним каменем структурних перетворень в економіці.

Аналіз нинішнього стану економіки й культури свідчить про недостатність реальних можливостей дотримання окреслених основ управління, що створює величезну складність виконання регулювальних функцій державою і, природно, подолання труднощів у соціально-економічній сфері країни.

Економічне становище України кінця XX століття характеризується тенденцією централізації економічних ресурсів і прийняттям рішень лише на державному рівні, недосконалістю регулювання банківської системи і приватного сектору економіки, відсутністю здорових ринкових відносин і процвітанням монополізму. Це, в свою чергу, призвело до відсутності здорових фінансових відносин і монополізму, диспропорції між цінами на продукцію промисловості і сільського господарства, цінами й доходами населення, попитом і пропозицією, споживанням та накопиченням.

У цьому контексті в теоретичній і практичній площині необхідно враховувати такі характерні особливості ринкових відносин.

Економіка може ефективно функціонувати під впливом, по-перше, об’єктивних законів самоналагоджувальної й саморегулювальної системи; по-друге, державного регулювання із застосуванням економічних, правових та адміністративних важелів відповідно до вимог об’єктивних економічних законів; по-третє, індивідуальних намірів, думок, настроїв, довір’я та моральних обов’язків кожної людини щодо економіки й держави загалом. Врахування такого впливу є, на думку автора, найвищою функцією держави, що визначає загальний характер сутності і юридичних основ урядових рішень.

Тут доречно навести філософські роздуми Гегеля про взаємовідносини держави, суспільства та окремої людини: «Правительственное предписание может содержать только всеобщее. Действительный же поступок, выполнение государственных целей включает в себя особенные способы деятельности. Источником последних может быть только индивидуальный рассудок, умонастроение человека»1. Ми у своїх урядових рішеннях нерідко доходили, особливо у перші роки незалежності, до такої конкретизації, що безпосередні виконавці нерідко потрапляли у безвихідне становище, і справи гальмувалися.

Ринкова економіка має ознаки системи, куди входить: велика кількість суб’єктів ринкових відносин; вільний доступ усіх учасників до ринку; наявність в учасників ринкових відносин комерційної інформації; абсолютна мобільність усіх видів ресурсів; вільне підприємництво, ціноутворення і справедлива конкуренція; оптимальний рівень інфляції, безробіття й монополізму. У свою чергу, механізм ринку стимулює освоєння науково-технічних досягнень, зниження витрат, підвищення якості, орієнтує потоки інвестицій і ресурсів, здійснює селекцію, «вибраковку» тих, хто не вміє або не може вести справу на належному рівні. Проте такого ідеального ринкового середовища цілковито не існує, є значні відхилення.

Виконуючи свої функції, держава виходить з того, що економіка країни якраз і розвивається як самоналагоджувальна й самовідтворювальна система, а це об’єктивно визначає загальний характер настанов і рекомендацій урядових рішень. Зокрема, в таких об’єктивних умовах розвитку ринкової економіки урядові установи для досягнення визначених цілей і пріоритетів розвитку суспільства мають у своєму розпорядженні великий набір економічних, правових та адміністративних важелів, їх використання дає змогу, гарантуючи незалежність окремого громадянина, об’єднувати суспільство економічними й правовими відносинами, сприяти єдності дій, забезпечувати розвиток освіти, культури, збереження традицій, національних особливостей.

Реалізуючи ці підходи, треба мати на увазі, що хоч би якими ідеальними були ринкові відносини, що, до речі, на практиці майже не трапляється, вони не створять належних умов для всіх їхніх учасників, тому постійне втручання держави об’єктивно необхідне. Водночас надмірне втручання держави в економіку, як правило, стає причиною спаду її ефективності. Причиною цього є недостатнє врахування індивідуальних намірів суб’єктів ринкових відносин, про які йшлося вище. Отже, практика і наші дослідження дають підстави стверджувати, що втручання держави необхідне, але лише такою мірою, яка дає користь для суспільства.

Здійснюючи державне регулювання економіки, важливо усвідомити, що більшість соціально-економічних процесів починає формуватися ще задовго до того, як з’являються їхні перші відчутні (позитивні чи негативні) наслідки. Цими процесами потрібно вчитися управляти, починаючи з їхнього зародження. Для цього їх необхідно розпізнавати, вивчати і спрямовувати в потрібне русло, щоб пристосовувати все другорядне чи допоміжне до основного процесу, спираючись на науково обґрунтоване передбачення його розвитку. Наукові дослідження дають підстави стверджувати, що регулювання соціально-економічними процесами – це мистецтво.

Методи, які застосовуються при цьому, залежать від системи управління, яка діє в той чи інший період, – адміністративно-командної, що передбачає безпосереднє управління юридичними і фізичними особами, чи демократично-правової, в основі якої лежить управління процесами. Отже, на сучасному етапі ми намагаємося перейти від управління особами до управління процесами.

Як уже переконалися, у нашій країні з певними недоліками ринок існує – поєднує інтереси споживачів і виробників, змушує їх діяти, орієнтуючись один на одного. Відбувається це природним шляхом, без зайвих команд і наказів. Саме в перехідний період , в якому ми живемо, звільняючись від розподільчих відносин з юридичними і фізичними особами та, переходячи до регулювання соціально-економічних процесів, держава має докорінно змінювати свої функції.

Ці функції здійснюються лише в межах діяльності самої держави на базі взаємозв’язаної системи управління для об’єднання волі всіх громадян країни. Така система, з одного боку, має забезпечити незалежність держави від сваволі окремих людей, а з другого – брати до уваги дії й потреби всіх громадян країни. Ідеться про те, що держава охороняє права громадян, а кожна окрема людина має виконувати зобов’язання перед державою як єдиним цілим.

У ринковій економіці є низка проблем, які не розв’язуються за допомогою ринкових механізмів, а якщо й розв’язуються, то здебільшого стають досить болючими для конкретних осіб та суспільства загалом, через що постає потреба державного регулювання, або, як прийнято у світовій практиці – інтервенції та втручання в соціально-економічні процеси не тільки економічними, а й адміністративними методами. Світовий досвід підтверджує, що розв’язання таких проблем стало постійною функцією держави. До цих функцій належать:

перше – постачання для економіки необхідної кількості центральних грошей. Держава є монополістом і протистоїть великій кількості покупців, що створюють попит на гроші. Тому тут велика роль відводиться Національному банку, а також контролю за його діяльністю з боку держави;

друге – задоволення потреб населення у благах і послугах, які кожен повинен одержати в рівній кількості, а споживання має бути рівноправним. У світовій економічній науці такі блага й послуги називають чистими суспільними товарами. До них належать: національна оборона, державне управління, охорона громадського порядку, єдина енергетична система, фундаментальна наука тощо. Зауважимо, що є товари, які мають ознаки загальносуспільних і приватних. Приміром, вища освіта, котра може бути і державною, і приватною. Це може стосуватися й охорони здоров’я. На відміну від приватних товарів, виробництво й продаж яких забезпечуються ринковою системою (хліб, одяг, автомобілі, цегла тощо) і вони становлять величезну кількість, чистих суспільних товарів не так багато;

третє – частина економічних процесів, що залишаються за межами ринкової економіки: охорона довкілля, соціальний захист та забезпечення окремих верств населення; перерозподіл фінансових ресурсів через бюджетний механізм. Тут можливі адміністративні заходи: експертиза інвестиційних проектів на їх екологічну безпеку, припинення застосування шкідливих для здоров’я людини технологій, закриття виробництв, які забруднюють довкілля, консервація частини національних ресурсів і заборона їх комерційного освоєння тощо. Це не суперечить принципам ринку, оскільки створює можливість зробити те, що йому не під силу, але в чому є потреба у людей.

Для виконання цих функцій необхідна динаміка збільшення державних витрат, а це, у свою чергу, означає зростання економічної ролі держави. Водночас збільшення колективних витрат на виконання трьох важливих функцій держави – лише один бік справи.

Сьогодні економіка України перебуває на такому рівні розвитку, коли, крім постійних трьох функцій, інтервенція держави має здійснюватися у широкому аспекті, визначеному в межах першого етапу. Такий підхід не потрібно стримувати, навпаки – стимулювати в напрямі втручання держави в економіку, застосовуючи економічні, правові та адміністративні важелі. Однак усе це треба робити вміло, кваліфіковано і на благо суспільству. Адже світовий досвід учить, що ніхто не вбачає розширення директивних методів, коли під час економічної кризи більшість розвинених держав значно посилювали свій безпосередній вплив на економіку, зменшуючи його в період стабілізації та зростання.

Як уже зазначалося, в умовах ринкових відносин кардинально змінюється роль держави в суспільстві. З одного боку, держава – своєрідний гарант функціонування ринкової системи, а з другого – вона не може не підтримувати ті сфери реальної економіки й життєдіяльності суспільства, де ринкові закони ефективно не спрацьовують. З цієї причини в економічній діяльності держава стає одночасно суб’єктом ринкових відносин і стабілізуючим чинником суспільного розвитку в цілому. Держава відіграє роль впливового суб’єкта ринкових відносин у системі – виробник, споживач, покупець, торгівець, інвестор, кредитор, боржник. Саме у такому призначенні виконавчої влади вже на практиці переконалися в нинішній складний перехідний період.

У свою чергу, прерогатива держави як інституції, що зобов’язана створювати сприятливі ринкові умови для всіх суб’єктів соціально-економічних відносин, спираючись на наявні економічні й правові можливості, здійснювати прямий адміністративний і непрямий економічний вплив на економіку. Ось чому не тільки в перехідний період, а й упродовж певного періоду уже сталого ринку держава продовжує широко втручатися в окремі економічні процеси з поступовим скороченням такого впливу, віддаючи перевагу дії законам ринкової економіки.

Поряд із зростанням безпосередньої участі держави в національному виробництві розширюється й непряма участь у регулюванні соціально-економічного життя шляхом застосування економічних, правових і адміністративних важелів (регуляторів). На сучасному етапі це перетворюється на постійно діючу функцію держави, розширюючи або звужуючи сфери й методи економічного та адміністративного регулювання.

Держава виконує свої функції щодо розвитку економіки, зосереджуючи зусилля на пріоритетах соціально-економічних процесів, які поетапно звужуються відповідно до її входження в розвинуті ринкові відносини. Як показують світовий досвід і наші дослідження, період такого входження можна умовно поділити на три етапи, кожний з яких характеризується примірним рівнем інтервенції держави в економіку.

Перший етап, характерний для сучасного періоду розвитку економіки України, включає функції держави щодо широкого регулювання економічними процесами: розміри й формування інвестицій; обсяг державних витрат; темпи зміни реальної зарплати; рівень зайнятості; рівень інфляції, розподіл доходів; формування сукупного попиту; рівень виробництва; сальдо платіжного балансу. За підрахунками учених, зокрема професора Б. Панасюка, перший етап для нашої країни триватиме до 2035–2040 років2. Про такі лаги часу втручання влади у соціально-економічні процеси треба знати науковцям і управлінцям, щоб уникати романтизму в прискоренні розвитку ринкових відносин.

Другий етап передбачає звуження функцій втручання держави в розвиток економіки, передавши їх суто ринковим відносинам. На цьому етапі функції держави щодо економіки такі: зайнятість населення, рівень інфляції, сальдо платіжного балансу, сталий рівень економічного розвитку.

Третій етап характеризується подальшим зменшенням втручання держави в діяльність господарських суб’єктів. У такому разі перед державою постають лише найважливіші стратегічні завдання: контроль над інфляцією, досягнення нової якості зростання в його широкому розумінні. Якраз на третьому етапі суспільство відчує, що його не задовольняє ні соціалізм, ні капіталізм, а тому буде вимушене шукати третю систему суспільного ладу, в якій поєднаються позитивні практичні сторони капіталістичної системи і здебільшого теоретичні ідеали соціалістичної системи.

Протягом цих трьох етапів суспільство й держава постійно відстежують позитивні та негативні процеси в окремих секторах економіки і за необхідності держава енергійно втручається в розв’язання складних проблем в інтересах суспільства.

Історія свідчить, що економічні функції держави постійно змінюються. При цьому крихким економічним системам (приміром, директивним), які не спроможні еволюційним шляхом пристосуватися до труднощів, що зростають, і соціальних перемін, загрожує загасання. Протягом багатьох десятиліть економічні функції держави з ринковою економікою як юридичного суб’єкта постійно змінювалися й розширювалися. Їх можна згрупувати за чотирма видами діяльності.

Перший – прямий державний контроль. Оскільки економіка країни є змішаною, елементи державного контролю в ній переплітаються з елементами впливу ринку на організацію виробництва й споживання. Держава, ухвалюючи закони, створює сприятливі правила гри для учасників ринкових відносин: не обраховувати і не обважувати під час торгівлі; не застосовувати дитячу працю; не випускати шкідливий дим з фабричних труб; не займатися наркобізнесом; не продавати продукцію за цінами, вищими за максимальні; продавати якісний товар і послуги тощо.

Другий – суспільне споживання. Збільшення державних витрат свідчить, що нація споживає дедалі більшу частину національного продукту не індивідуально, а як суспільство загалом. Усе це здійснюється шляхом мобілізації ресурсів через фінансово-бюджетну систему, як це практикується в Японії, США, Німеччині, країнах Скандинавії та інших.

Третій – державне виробництво. Тут, як правило, простежуються конкретні умови кожної країни, а тому безпосереднє управління виробництвом у них має свою специфіку. В США пошта і поштово-посилкова служба тривалий час були у віданні держави, тоді як телеграф і залізничні перевезення належали приватному сектору. На відміну від Канади, Швеції, Англії, в США залізниці, вугільні шахти, сталеливарні заводи, лінії повітряного сполучення, радіо й телебачення ніколи не були державною власністю. Ось чому в Україні важливо мати власну політику стосовно державного виробництва з урахуванням історичних і національних особливостей.

Четвертий – державне регулювання соціально-економічних процесів із застосуванням економічних, правових і адміністративних підойм (важелів) поряд із прямим контролем. Свою економічну функцію регулювання держава виконує, орієнтуючись передусім на співвідношення попиту й пропозиції.

Нарешті зазначимо, що свої регулювальні функції держава виконує переважно через науково-практичне й методичне передбачення в економічних прогнозах і планах із широким дотриманням вимог об’єктивних законів ринкової економіки. Складовою частиною соціально-економічних прогнозів і планів є державні та регіональні програми розвитку окремих соціальних і економічних сфер та економічні, правові й адміністративні регулятори. Кожна програма має бути забезпечена реальним фінансуванням, визначеним терміном виконання, а також законодавчо закріпленими за їх виконання відповідальними фізичними особами. Суб’єктом регулювання в економічних прогнозах і планах є держава. Вона виконує свою роль за допомогою економічних, правових і адміністративних підойм, розробка й використання яких, на думку автора, можуть здійснюватися за такою схемою.

Для включення економічних, адміністративних і правових підойм (регуляторів) до прогнозу та плану вони формуються і подаються Міністерству економіки: з фінансово-бюджетного і податкового регулювання – Міністерством фінансів; з грошово-кредитного і валютного регулювання – Національним банком; з монопольного регулювання – Антимонопольним комітетом; з регулювання рівня зайнятості та соціального захисту населення – Міністерством праці та соціальної політики; із митного регулювання – Державною митною службою. За такої взаємодії міністерств і відомств у процесі розробки економічних прогнозів і планів ці документи сприятимуть досягненню поставлених цілей. Намагання на практиці досягти такої взаємодії протягом останніх років, на жаль, нічого не дали – усі міністерства й відомства працюють за відсутності належної координації розробок.

Неважко уявити, який потужний механізм було б залучено, якби Міністерство економіки співпрацювало з усіма економічними службами по вертикалі (обласні економічні комітети, районні та міські економічні служби, які, на превеликий жаль, розірвано; Національний банк з філіями в районах і містах; Міністерство фінансів з фінансовими відділами в областях, містах і районах). Це уможливило б реальне розв’язання проблем відстеження (моніторингу) реалізації завдань, передбачених прогнозом і планом, а також появу позитивних і негативних процесів під дією економічних і правових підойм. Таке відстеження забезпечить вчасне втручання держави, щоб пом’якшити появу та вплив негативних соціально-економічних процесів.

Автор: Наталя МЄЗЄНЦЕВА