Час пошуків, розчарувань і здобутків

17 квітня 1992 року указом Президента створено Фонд сприяння становленню і розвитку місцевого та регіонального самоврядування України. Визначалися його основні завдання: надання науково-методичної та консультативної допомоги у становленні й розвитку місцевого самоврядування; координація зусиль вітчизняних асоціацій та інших організацій, діяльність яких спрямована на розвиток місцевого самоврядування; сприяння органам місцевого самоврядування в розвитку демократичних форм і методів їхньої роботи; утвердження правових засад у діяльності органів місцевого самоврядування; вироблення на основі вітчизняного та міжнародного досвіду пропозицій і рекомендацій щодо розвитку місцевого самоврядування.

Перший етап п'ятнадцятирічної історії існування фонду, на думку відомого вченого-правознавця Володимира Кампа, характеризується його розвитком переважно як громадського формування, встановленням необхідних зв'язків, створенням матеріально-фінансової бази, добором кадрів. Тоді роль фонду була майже символічна. Влада сприймала його скоріше як громадську організацію, аніж як власну структуру. Він брав участь у розробці правової бази, конституційної та муніципальної реформ, у наукових заходах, надавав науково-методичну допомогу місцевим радам, вів просвітницьку роботу.

У середині 90-х років фонд поступово трансформується в центральну, науково-методичну, консультативну та координуючу установу, яка діяла при Президентові України для підтримки місцевого самоврядування. Активна участь у підготовці проекту Конституції України 1996 року, проекту закону про місцеве самоврядування, указів Президента, нормативних документів Кабміну – так розпочався новий етап у діяльності фонду. Тоді жодна акція з питань розвитку місцевого самоврядування в Україні не відбувалася без представників фонду, який надавав допомогу, консультував тощо. Фактично йдеться про те, що він діяв з прямого благословення Президента України та його адміністрації. Фонд мав широко розгалужену мережу зв'язків із різними політичними суб'єктами влади та громадянського суспільства. Його експерти брали активну участь в опрацюванні та обговоренні муніципальних законопроектів у комітетах Верховної Ради, акцентуючи увагу депутатів на питаннях, що становили інтерес для глави держави, конституційного гаранта місцевого самоврядування. Фонд певною мірою опосередкував відносини між парламентом та гарантом Конституції.

Стосунки між фондом і Президентом України протягом майже 10 років відбувалися через адміністрацію глави держави, яка безпосередньо контролювала і скеровувала його діяльність. Якщо говорити образно, фонд був очима президентської адміністрації в питаннях місцевого самоврядування. І від того, як і що ці очі бачили, залежало прийняття Президентом важливих державних рішень.

Фонд виступав посередником між муніципальною політикою Президента та уряду, яка тоді була ідентичною, на рівні апаратних структур. Представників фонду включали до складу робочих груп з підготовки урядових законопроектів та проектів інших актів, консультативних органів при Кабміні тощо. Десятки міністерств та інших центральних органів виконавчої влади зверталися до фонду по консультації, він забезпечував їх необхідною управлінською інформацією.

 На взаємодію фонду з органами місцевого самоврядування, безперечно, накладало відбиток те, що він був виразником офіційної політики влади. Але на практиці ці стосунки мали справді партнерський, а не ієрархічний характер. Органи самоврядування вбачали у фонді свого представника у владі. Особливо тісні контакти у нас склалися з органами місцевого самоврядування обласних центрів, міст обласного значення, багатьма обласними та районними радами.

Фонд був (та й залишається) надійним партнером державних організацій, об'єднань органів місцевого самоврядування, громадських організацій, які займаються питаннями місцевого самоврядування, вищих навчальних закладів, що готують кадри державних і муніципальних службовців, наукових установ, які досліджують питання місцевого й регіонального розвитку. Особливо хочемо виділити Головдержслужбу України (Т. В. Мотренко), Асоціацію міст України та громад (І. І. Куліченко), Українську асоціацію місцевих та регіональних влад (В. М. Тихонов), Асоціацію сільських, селищних і міських рад (В. М. Слиш), Національну академію державного управління при Президентові України (В. Т. Нанівська), Академію муніципального управління (В. К. Присяжнюк).

До речі, фонд став ініціатором створення низки громадських організацій: Українського муніципального клубу (президент А. С. Матвієнко), Української муніципальної академії (президент В. П. Пустовойтенко), Всеукраїнської громадської організації «Міжрегіональний союз» (співголови В. І. Кравченко, О. Ю. Кучеренко) тощо.

Як бачимо, на другому етапі розвитку фонд перетворився на надійний та ефективний інструмент державної муніципальної політики. У його діяльності яскраво проявилося поєднання принципів бюрократичної діяльності, тобто діяльності в чітких законодавчих межах, з демократичними принципами, до яких насамперед треба віднести ідеологічний і політичний плюралізм, поєднання державних і громадських засад, гласність і високу правову культуру.

Рідко який захід фонду обходився без гострих дискусій з актуальних питань місцевого та регіонального розвитку, де в кожного була можливість висловити власну думку. Толерантність, гласність стали нормою його діяльності.

Співробітники фонду завжди сповідували високу правову культуру, яка є виявом справжнього професіоналізму та об'єктивності в підходах до вирішення справ місцевого самоврядування. Можливо, це пов'язано з тим, що ним завжди керували саме юристи, що позначилося на принципах його діяльності.

З моменту заснування фонду вагомого значення набули зовнішньополітичні стосунки. Зокрема, було налагоджено взаємини з організаціями та органами місцевого самоврядування Польщі, Швеції, Франції, Німеччини, Швейцарії та інших європейських країн. Орієнтація на Захід, на його модель місцевого самоврядування відіграла позитивну роль як у формуванні доктрини фонду, так і в його практичній діяльності.

Слід визнати, що попри ту чи іншу риторику керівництво держави протягом 15 років незалежності здійснювало двовекторну зовнішню політику (Схід – Захід). У різних формах вона була присутня в роботі кожної владної установи. Певне дистанціювання фонду від російського вектора муніципальної і зовнішньої політики не було дискримінаційним. Основна його причина – різні моделі самоврядування, які запроваджуються відповідно в Україні та Росії. У Російській Федерації багато уваги приділяють відродженню власних історичних традицій самоврядування, тоді як Україна через вікову бездержавність змушена спиратися лише на зарубіжний досвід місцевого самоврядування.

Фонд приділяє значну увагу науковим розробкам, контактам тощо. У другий період свого існування він видав чимало наукових збірників праць та інших видань, які є вагомою часткою загальнонаціонального наукового доробку з питань місцевого самоврядування.

Загалом фонд є зразком поєднання наукових і практичних технологій не лише для місцевого самоврядування, й у широкому розумінні – для органів виконавчої влади загалом. Напевно, він заборгував перед органами виконавчої влади, бо йому слід було давно узагальнити й поширити цей досвід. Адже брак наукових знань, що є основою професіоналізму, часто призводить до тактичних і стратегічних прорахунків, а часом і до катастрофічних наслідків.

Велику увагу фонд приділяє просвітницькій роботі в органах місцевого самоврядування та серед широкої громадськості. На нашу думку, місцеве самоврядування нині потерпає не тільки і не стільки від матеріально-фінансових нестатків, скільки від масової муніципальної безграмотності, а відтак – і пасивності. Вони є серйозними стримувальними чинниками у впровадженні муніципальної реформи, реалізації прав територіальних громад та їх мешканців. І призводять до того, що левову частку проблем самоврядних громад вирішують органи місцевого самоврядування. У цьому не було б нічого страшного, якби (в результаті реалізації у 2006 році моделі пропорційних виборів до органів місцевого самоврядування) не намітився розкол між інтересами місцевих рад і посадових осіб місцевого самоврядування, з одного боку, і жителями територіальних громад – з другого. Це стосується насамперед земельного питання, тарифної політики, проблем комунальної власності тощо.

Було прийнято низку актів Президента й Кабміну щодо розгортання масштабної роботи для подолання муніципальної безграмотності українських громадян. Але практика їх реалізації поки що незначна. А отже, віз проблем і нині там. Очевидно, влада могла б наполегливіше звертатися до міжнародних муніципальних організацій по допомогу в подоланні однієї з характерних ознак посттоталітарної епохи – муніципальної безграмотності.

Демократичні перетворення, які відбулися в 2004–2006 роках, привели до змін не лише в суспільному житті, а й у діяльності органів державної влади загалом та президентській його гілці зокрема. Перед фондом постало завдання змінити алгоритм і підходи до розв'язання традиційних і нових проблем місцевого самоврядування. По суті, розпочався третій етап в історії фонду.

За останній час Фонд сприяння місцевому самоврядуванню значно змінився. Якщо поглянути зверху, то ті самі люди, ті ж обшарпані, неремонтовані либонь з часів другого нашестя в Україну Кагановича приміщення, здається, навіть ті самі монітори у комп'ютерів (дивно, що жоден із трьох президентів України не поцікавився за півтора десятиріччя, в яких умовах працюють службовці його консультативно-дорадчої установи). Однак уважний спостерігач помітить: іншим став і зміст, і стиль роботи фонду, головними напрямами якої нині є: наукові, концептуальні і прикладні розробки, законотворча діяльність, консультування, науково-методична, інформаційно-аналітична та освітня діяльність, координація роботи асоціацій та об'єднань органів місцевого самоврядування, встановлення і розвиток контактів у міжнародній сфері, виконання функцій дирекції Всеукраїнського конкурсу проектів і програм розвитку місцевого самоврядування.

Наразі фонд зосередився на ініціативах, спрямованих на проведення реформи адміністративно-територіального устрою, запровадження нового законодавчого забезпечення розвитку місцевого самоврядування в напрямі адаптації його до європейських стандартів, ефективного використання ресурсів розвитку місцевого самоврядування, інноваційних підходах до розв'язання місцевих і регіональних проблем. Зокрема, проведено детальну громадсько-професійну експертизу проекту Закону України «Про Програму реформування та розвиток ЖКГ».

Поступово удосконалюючи діяльність відповідно до вимог часу, фонд перейшов від вивчення та аналізу ситуації, яка складалася в місцевому самоврядуванні, до виявлення провідних тенденцій його розвитку та активного впливу на перспективу шляхом генерування нових ідей, визначення шляхів і механізмів розв'язання актуальних проблем місцевого й регіонального розвитку. Найвдалішою формою цієї роботи стали щорічні Всеукраїнські муніципальні слухання. Для прикладу подамо лише тематику слухань останніх років. Аналізувалися та обговорювалися, зокрема, міжрегіональні проекти розвитку України (2000 рік), ресурси місцевого і регіонального розвитку (2002), житлово-комунальна реформа як першочергове завдання місцевого та регіонального розвитку (2003), перспективи розвитку місцевого самоврядування в новій політичній ситуації (2005), інноваційні шляхи муніципального розвитку: сучасний стан, прогнози, проекти, програми (2006).

Нині фонд виконує функції дирекції Всеукраїнського конкурсу проектів та програм розвитку місцевого самоврядування. Ідея його проведення належить учасникам муніципального руху й була оприлюднена напередодні VIII Всеукраїнських муніципальних слухань. Прийняте наприкінці 2002 року рішення запровадити конкурс проектів та програм місцевого і регіонального розвитку як один із шляхів розв'язання проблем місцевого самоврядування підтримали учасники слухань, а пізніше – Президент України. Вийшов відповідний указ глави держави, а згодом на його виконання – постанова та розпорядження Кабміну.

За час, що минув відтоді, учасниками конкурсу стали близько 1000, а його переможцями – понад 200 проектів і програм з усіх областей України.

Фактично конкурс є формою державної підтримки місцевого самоврядування. Що особливо цінно: органи місцевого самоврядування самі вирішують, які проблеми для них пріоритетні, визначають шляхи їх розв'язання, ведуть пошук партнерів і необхідних ресурсів.

На сам фонд покладено функції контролю за виконанням заходів щодо реалізації проектів і програм – переможців конкурсу. Більшість із них успішно реалізовані й нині належать до скарбниці передового досвіду місцевого самоврядування.

Добра репутація фонду в різні періоди його діяльності створювалася й плекалася сумлінними співробітниками, зокрема ветеранами – такими, як М. В. Власова, В. А. Лопатинський, О. В. Молодцов, І. О. Провицька, Л. Г. Хахановська, В. Г. Дамаскін, О. П. Затолокін, Ю. І. Іванова, І. М. Сагач, В. В. Толкованов, І. В. Шмельова.

У 2006 році фонд продовжував нарощувати зусилля у сфері просвітницької діяльності та розвитку комунікацій. Він був організатором проведення «круглого столу» «Місцеві вибори в Україні», міжнародної конференції «Стратегія підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів місцевого самоврядування в сучасних умовах», міжнародного семінару «Законодавча та інституційна підтримка місцевого та регіонального розвитку в Україні» та ще низки важливих і цікавих заходів.

Прикро, але не все залежить від фонду. Учасники XI Всеукраїнських муніципальних слухань, які відбулися у вересні 2006 року, обговорили проект Національної доповіді-2006 «Стан та перспективи муніципального розвитку в Україні (з погляду громадськості)». На думку її авторів, цей стан характеризується: відсутністю послідовної державної політики щодо розвитку системи місцевого самоврядування, неврахуванням вищими органами державної влади України пропозицій неурядових громадських організацій та асоціацій органів місцевого самоврядування з її вдосконалення; відсутністю повноцінного місцевого самоврядування на рівні громади; неможливістю повноцінно здійснювати самоврядні функції в районі та області; наявністю суперечностей у положеннях Конституції України, що визначають територіальну основу, організаційну систему, компетенцію органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій; відсутністю належної фінансової основи місцевого самоврядування, надмірною централізацією фінансових ресурсів та відсутністю належної податкової бази, зокрема податків і зборів для самостійного формування органами місцевого самоврядування власних бюджетів; великою диспропорцією в розвитку окремих громад та регіонів; відсутністю правового механізму вирішення питань адміністративно-територіального устрою; відсутністю чіткого розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на місцях, між різними рівнями, органами та окремими посадовими особами місцевого самоврядування; нераціональною системою органів виконавчої влади в центрі та на місцях, низьким рівнем координації їх роботи по горизонталі; відсутністю якісного законодавства про вибори депутатів Верховної Ради АРК, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів; надмірною залежністю органів місцевого самоврядування від рішень місцевих органів виконавчої влади, зокрема в питаннях формування та виконання місцевих бюджетів, реалізації інших делегованих повноважень; наявністю випадків співіснування кількох громад на одній території та нерозв'язаністю питань співвідношення їх компетенції; неефективністю системи державної служби та служби в органах місцевого самоврядування, недосконалістю системи й низьким рівнем оплати праці муніципальних службовців; непрозорістю діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

У доповіді також відзначалося, що серед муніципальних діячів поширена переконаність у тому, що головною причиною невтішного стану місцевого самоврядування є суб'єктивне небажання виконавчої влади втрачати механізми прямого адміністративного впливу на території. Тому протягом останніх 15 років усупереч зусиллям фонду вибудувано модель декларативного самоврядування, майже цілковито залежного від виконавчої влади.

Можливо, на певному історичному етапі це було й доречно. Бо в пострадянській Україні бракувало кваліфікованих кадрів, не було створено відповідних інституційних засад, не вистачало досвіду самостійного розв'язання місцевих проблем. Проте все це вже залишилося позаду, а сутність української моделі місцевого самоврядування не змінилася, хоча жоден високопосадовець ніколи не заперечував, а, навпаки, якомога сильніше підкреслював значення повноцінного місцевого самоврядування як центральної підвалини демократії та одного з найголовніших чинників розвитку нашого суспільства. Державна влада досі вперто відтворює модель «підвладного» місцевого самоврядування замість встановлення партнерських стосунків.

Ще однією (й не менш істотною) причиною гальмування розвитку місцевого самоврядування є відсутність бодай мінімального діалогу між владою і громадою. Винятки з цього правила можна знайти лише в кількох українських містах, де міські голови обрали шлях партнерства з громадою. Це насамперед Бердянськ, Вознесенськ, Комсомольськ, Кам'янець-Подільський, Славутич.

Прикро, що громади нині майже повністю відсторонені від участі в управлінні власними справами. Навіть просте інформування людей про реальну ситуацію в містах чи селах приводить до разючих наслідків. Зокрема, об'єктивне інформування мешканців столиці про тарифну політику міського голови та Київської міської ради призвело до масових неплатежів киян за комунальні послуги (майже 75 відсотків від загальної кількості мешканців). Це змусило міську владу знизити необґрунтовано завищені тарифи майже на 150 відсотків.

На етапі переходу з однієї категорії в іншу доля фонду, як і будь-якого інституту влади, залежить від багатьох чинників громадсько-політичного життя. На наш погляд, є два варіанти подальшого розвитку. Перший – традиційний, із збереженням нинішнього статусу фонду та подальшим його вдосконаленням. Другий – інноваційний. Тобто перетворення фонду з адміністративної структури на своєрідний комплекс, до якого входили б, з одного боку, підрозділи, орієнтовані на виконання консультативно-дорадчих функцій щодо президентської гілки влади, а з другого – своєрідна фондова біржа ідей та послуг для органів місцевого самоврядування. Інакше кажучи, фонд має стати необхідним інструментом для узгодження, гармонізації й задоволення інтересів виробників та споживачів ідей і послуг у сфері місцевого самоврядування. Слід наголосити: з 1999 року фонд не раз порушував перед вищим керівництвом держави питання стосовно власної реорганізації, зокрема в Національне агентство, однак усі спроби залишаються поки що безуспішними.

Нині він працює над реалізацією «Пріоритетних напрямів діяльності Фонду сприяння місцевому самоврядуванню України на 2007 рік», які ухвалено на спільному засіданні правління, координаційної ради та експертної групи фонду 26 грудня 2006 року. До них віднесено, зокрема, аналіз політико-правової ситуації навколо проблем місцевого самоврядування, підготовку щорічної Національної доповіді щодо стану та перспектив муніципального розвитку, участь в удосконаленні законодавчого забезпечення використання комунальних земельних ресурсів, оновлення системи виборів органів і посадових осіб місцевого самоврядування, розробку проектів інституціонального розвитку муніципального консалтингу та реалізацію їх як пілотних програм, участь у заходах, присвячених 10-річчю ратифікації Європейської хартії місцевого самоврядування тощо.

Переконані, що навіть невеликий екскурс в історію та політико-правову діяльність Фонду сприяння місцевому самоврядуванню достатній, щоб зрозуміти важливість і значення цієї інституції для сучасної системи місцевої демократії.

Автори: Микола ПУХТИНСЬКИЙ, Олександр ВЛАСЕНКО