Політичні перспективи досягнення Good Governance в Україні

Розглянуто зміст поняття Good Governance та застосовано методологію SWOT-аналізу для визначення політичних перспектив здійснення політичної й адміністративної реформ в Україні після Революції гідності. Виявлено основні сильні та слабкі сторони нинішньої політичної системи, а також можливості й загрози з боку її зовнішнього оточення, які можуть значною мірою визначити успіхи та невдачі її реформування найближчим часом. Значною перешкодою для реформ є «примусовий» інституційний ізоморфізм, пов’язаний із прагненням політичних інститутів радше вберегти наявні форми й функції, аніж набути нові. Для прогнозування ймовірності досягнення Good Governance використано модель «кошика для сміття». Показано, що відкриття «вікна можливостей» за сучасного стану політичної системи малоймовірне й значною мірою залежить від зовнішніх дійових осіб, передусім Європейського Союзу, США та Російської Федерації.
Ключові слова: Good Governance, SWOT-аналіз, політична система України, політична реформа, адміністративна реформа.

З 1990-х років у словники політичної науки й практики державного управління міцно увійшов термін governance, а також Good Governance, що складно коротко перекласти українською. Мартін Дорнбос, один із відомих дослідників Good Governance, зазначає, що для країн, які розвиваються, забезпечення Good Governance є однією з обов’язкових умов отримання фінансової і технічної допомоги для їхнього національного розвитку [8]. Власне, згадана концепція була розроблена й докладно описана передусім у дослідженнях національного розвитку африканських і азійських країн з метою їх ефективнішої та прискоренішої модернізації [6, с. 98] і полягала в наближенні принципів управління країною до стандартів розвинених західних націй*. Американський політик Лі Гамільтон нещодавно так висловився про Good Governance: «[Іноземна] допомога дієва лише тоді, коли є Good Governance, і безсила там, де уряд нездатний або не бажає спрямувати цю допомогу на покращення життя своїх громадян» [11].

Реформи, що розпочалися після Революції гідності в 2014 році, спричинили величезний обсяг зовнішньої фінансової та організаційної допомоги. За певних умов щонайменше частина зовнішнього боргу в майбутньому може бути списана з нашої країни. Однак невдача в реформуванні політичної, економічної й соціальної сфер призведе до того, що позики, такі необхідні сьогодні, ляжуть на наступні покоління непідйомним тягарем.

Щодо реформаційних процесів, які розпочалися або розпочинаються, виникає запитання: чи здатна політико-адміністративна система України адекватно розпорядитися цим величезним обсягом допомоги, інакше кажучи, чи є шанси й перспективи забезпечити Good Governance в реальних масштабах часу. Для відповіді на це запитання автор статті [9] використовує метод SWOT-аналізу, особливості й правомірність застосування якого для розгляду політичних інститутів уже обговорювалися в одній із попередніх статей [2].

Не маючи жодного наміру образити читача невірою в його знання іноземних мов, усе ж хочу сказати дещо про термін Good Governance. Для української політичної науки стало традиційним перекладати й сприймати слово government як «уряд» у прямому значенні, тобто виконавчу гілку державної влади. Проте О. Кілієвич дає ширше й водночас точніше визначення цього терміна – «влада, органи влади», й пояснює: «Політичне керування та контроль за діями громадян, мешканців громад, суспільств і держав, керування справами держави, громади тощо; політичне управління» [3, с. 163–164].

Іще одне визначення governance можна знайти в матеріалах Економічної й соціальної комісії для Азії й Тихого океану Організації Об’єднаних Націй: «… процес­ вироблення рішень і процес впровадження (або невпровадження) рішень» [13].

В українській науковій літературі також можна знайти публікації на тему Good Governance. Так, В. Солових формулює 9 ознак «справедливого урядування» (як він сам перекладає цей термін) [4]:

– участь громадян у виробленні політичних рішень;

– верховенство права (яке автор перекладає як «влада закону», з чим можна сперечатися (див. нижче);

– прозорість процесу вироблення, ухвалення й впровадження рішень;

– здатність до реагування (знову не зовсім вдалий переклад терміну responsiveness, словники дають тлумачення «відповідність вимогам»);

– орієнтація на консенсус усередині колективу акторів (лат. actor – діяч. – Ред.) ухвалення рішень, а також між ними та суспільством;

– справедливість як певна універсальна категорія, яка, втім, потребує специфікації в кожному конкретному випадку;

– результативність та ефективність – досягнення оптимального результату з оптимальними затратами суспільних ресурсів;

– підзвітність як принцип постійного контролю з боку суспільства за процесами вироблення й ухвалення політичних рішень;

– стратегічне бачення – також дещо розмите поняття, яке, однак, можна розуміти як забезпечення спадковості дій системи управління зі зміною конкретних осіб на керівних посадах і ключових позиціях політичної системи.

Отже, термін Good Governance краще сприймати як «високу здатність забезпечувати адекватне політичне керування, політичне управління, вироблення адекватних політичних рішень», тобто як гармонійне поєднання політичної та адміністративної складових в управлінні суспільним життям, і нижче саме термін «гармонійне управління» вживатиметься як переклад з англійської.

У праці 'Good Governance': The Pliability of a Policy Concept (Гармонійне управління: гнучкість політичної концепції. – Ред.) визначено такі його компоненти [8]:

1. Верховенство права, тобто первинність суспільної моралі, цінностей, інтересів при ухваленні рішень. В українських публікаціях і виступах політиків часом можна зустріти підміну цього поняття принципом «верховенство закону», що є фактично відходом від засад демократичного управління. Вищість суспільної моралі над законом ставить перед органами ухвалення політичних рішень вимогу узгоджувати норми будь-якого закону з мораллю, цінностями, традиціями, очікуваннями та потребами членів суспільства*.

2. Контроль корупції – здатність самої системи управління виявляти всередині себе й ефективно коригувати прояви корупційних діянь шляхом створення й забезпечення діяльності відповідних політичних, адміністративних і правоохоронних інститутів.

3. Економічна й соціальна ефективність системи управління, яка розуміється в дуже широкому сенсі. Суто економічний принцип перевищення доходів над видатками має бути доповнений соціальними затратами й вигодами, тобто управлінські рішення й дії повинні давати позитивний ефект у різних галузях суспільного життя, а не лише в економіці.

4. Якість законів як гармонійність правил і норм, спрямованих на розв’язання чи принаймні пом’якшення наявних комплексних суспільних проб­лем, створення умов для розвитку країни. Щодо цього й попереднього пунктів варто послатися на фундаментальні схеми вироб­лення політичних рішень, запропоновані в уже класичній монографії Вільяма Н. Данна [1], зокрема на критерії вибору варіантів ухвалюваного рішення.

5. Політична стабільність і відсутність порушень прав і законів стосується всієї суспільно-політичної системи, оскільки цей компонент наголошує і на стабільно­сті суспільно-політичних відносин, куди слід віднести й спадковість дій та рішень системи управління, й законослухняність як громадян, так і акторів вироблення й ухвалення управлінських рішень як одну з головних умов підтримання стабільності. 

6. Підзвітність уряду й право голосу громадян – ґрунтовна цінність демократії та інструмент забезпечення реального верховенства права.

Як бачимо, ці принципи відповідають сформульованим принципам демократичного управління суспільним життям:

– Управління шляхом вироблення й здійснення пуб­лічних політик;

– Відкритість кола дійових осіб політики для пуб­лічності;

– Можливість подання «вхідного сигналу» до політичної системи з боку будь-яких суспільних груп;

– Одержання «вихідного сигналу», що відповідатиме інтересам й очікуванням суспільства;

– Доступ громад до окремих стадій публічного політичного процесу.

Тож між гармонійним управлінням і демократичним управлінням можна умовно поставити знак рівності й далі підходити до SWOT-аналізу з позицій теорії і практики демократії, закономірностей функціонування демократичної політичної системи.

Застосовуючи метод SWOT-аналізу, розглянемо сильні та слабкі сторони нинішньої політичної системи України, можливості та загрози, що криються в її зовнішньому середовищі з точки зору її спроможності до швидких і глибинних реформ.

Сильні сторони:

– Формальна й фактична структурованість політичних влад усередині політичної системи;

– Наявне об’єднання кількох політичних влад навколо загалом спільних принципів реформування державного управління та економіки в цілому;

– Пріоритетність реформаційних прагнень верхівки політичної системи перед консервативними;

– Наявність позасистемних ресурсів (позапарламентські політичні партії, громадські організації та рухи) для забезпечення реформ.

Недоліки політичної системи:

– Немає домінуючої політичної влади, що дала б змогу оперативно  ухвалювати реформаційні рішення;

– Відсутність чіткого бачення цілей, завдань і перспектив розвитку системи;

– Брак професійності виконавців (менеджерів і працівників) вищих рівнів у питаннях реформування політичних інститутів;

– Слабкість прямих інформаційних зв’язків між політичною системою та «споживачем» її послуг – суспільством;

– Високі внутрішні ризики блокування частиною менеджерів і працівників дій з реформування окремих інститутів і системи в цілому;

– Брак повноцінних ресурсів: матеріальних, людських, ідейних, інформаційних і владних;

– Різні системи цінностей, а отже, різні ідеологічні та ідейні платформи учасників правлячої коаліції можуть сповільнити трансформаційні процеси, створити ситуацію неприйняття рішень;

– Високий рівень політичної корупції всередині політичної еліти.

Можливості:

– До зовнішніх можливостей належить готовність і реальні дії потужних міжнародних партнерів (ЄС, США, Канада тощо) у сприянні модернізаційним реформам;

– Сильна владна вертикаль дає змогу мобілізувати матеріальні, людські, інформаційні ресурси з зовнішнього оточення політичної системи: суспільства, бізнесу, міжнародних джерел;

– Зовнішнє експертне знання від країн-донорів здатне принаймні розробити комплекси заходів із реформування політичної системи;

– Поки що помітний кредит довіри й готовність підтримки від значної частини суспільства;

– У резерві – потужний інститут місцевого самоврядування, спроможний значно ефективніше вирішувати реформаційні завдання в кожному окремому випадку.

Загрози:

– Громадянське суспільство в разі його відсторонення від розробки й здійснення реформ, браку прогресу здатне істотно заблокувати навіть позитивні реформаторські дії політичної системи;

– Відсутність єдності в основних зовнішніх партнерів стосовно ситуації в Україні та шляхів виходу з кризи може загрожувати скороченням надходження ресурсів ззовні, що посилить ризики гальмування й блокування реформ;

– Воєнні дії на Сході відтягують значну частину ресурсів від реформаторських дій;

– Наявність квазінезалежних збройних загонів створює проблеми для неминучих непопулярних рішень і дій політичної системи;

– Підтримка з боку «споживачів» політичних пос­­­­­луг –­ суспільних і бізнесових груп у разі тривалих невдач реформаторів може поступитися місцем опору, що призведе до зменшення чи навіть повного блокування надходження ресурсів усіх видів.

Парадоксально, що сильні й слабкі сторони політичної системи між собою дуже тісно пов’язані. Так, присутність у парламенті досить великої коаліції, здатної ухвалювати реформаторські рішення, нівелюється розбіжностями в поглядах усередині самої коаліції та «ревнощами» між складовими фракціями – Блоку Петра Порошенка з одного боку й рештою – з другого, тобто структурованість політичних влад, що мала би сприяти виробленню зважених рішень, як це відбувається в «класичних» неокорпоративістських політичних системах, постає водночас і як негативна обставина, оскільки вона заважає досягненню консенсусу, необхідного для гармонійного управління. Це пов’язано не так із загальними цілями й прагненнями, як із механізмами їх досягнення: окремі угруповання всередині правлячої коаліції беруть за основу поступове, «інкрементальне» реформування системи управління, тоді як інші виступають з позицій радикалізму й максимально швидкого руйнування старої й побудови нової політико-адміністративної системи. В умовах істотної невизначеності поточної політичної та економічної ситуації в Україні обидва екстремуми мають свої переваги й свої небезпеки, й встановлення балансу між ними є значною мірою ситуативним.

Розмитість уявлень про «кінцевий» або принаймні задовільний результат реформування/досягнення має тимчасовий характер і поступово зменшується в результаті «спроб і помилок» у напрямі реформ. Ситуативність згоди й конфлікту між окремими групами реформаторської правлячої коаліції означає нелінійний процес взаємодії, а отже, важко піддається прогнозуванню й оцінці перспектив.

Брак професіоналів у питаннях реформування вищих управлінських інститутів міг би бути компенсований хоча би на початкових стадіях запрошенням фахівців ззовні політичної системи, в тому числі з-за кордону, як це й було зроблено на прикладі Н. Яресько, А. Абромавичуса та інших. Однак тут існує небезпека невідповідності реформаційних заходів умовам і специфіці вітчизняної системи управління через недостатню обізнаність у них запрошених фахівців і їхнє цілком логічне небажання підтримувати неформальні принципи й процедури, що склалися в політичній системі протягом тривалого попереднього періоду.

Посилення інформаційних зв’язків між системою управління й суспільством є необхідною умовою гармонізації діяльності цієї системи та може досягатися підвищенням дієвості низки вже наявних або новостворених формальних і неформальних інститутів, наприклад, громадських рад при органах виконавчої влади. Повноцінне функціонування новоствореного Міністерства інформаційної політики України також могло б істотно посилити зазначені зв’язки. Однак і тут дії політичних інститутів виявилися невдалими, про що свідчить, зокрема, різке падіння рейтингів головних гравців політичного процесу, про що свідчать останні результати соціологічних досліджень [5].

Суперечності процедурних формальних і неформальних аспектів кадрового забезпечення політичних та державних інститутів як у сенсі призначення, так і звільнення посадовців різних рівнів значно утруднюють очищення системи управління від некваліфікованих чи недобросовісних чиновників. Ще одним негативним чинником є інституційний ізоморфізм – прагнення політичних інститутів зберегти форму, притаманну їм з минулого, або набути під впливом зовнішніх тисків форми, властивої важливому зовнішньому оточенню. Протягом попередніх двадцяти з невеликим років поведінка політичних інститутів в Україні мала радше міметичний характер [7], тобто відбувалося копіювання зразків за зовнішніми ознаками без радикальних змін самої суті їхнього функціонування. Цьому сприяв і сильний вплив Російської Федерації, де система політичних і державних інститутів загалом зберегла принципи й процедури, притаманні СРСР. Зміна орієнтації на європейські системи й принципи управління все ще не зумовила незворотного характеру реформування української політичної системи. Тому заміна одних управлінців другими може не дати бажаного ефекту, поки не будуть здійснені глибокі зміни норм діяльності, структури й функцій політичних інститутів.

Для оцінки зазначених стимулів і бар’єрів зручно скористатися відомою моделлю «кошика для сміття», що була розроблена й потім удосконалена багатьма західними ученими [12]. За цією моделлю політичне рішення є результатом об’єднання трьох потоків: потоку проблем, потоку розв’язків проблем і потоку інтересів акторів процесу ухвалення рішення. Політичне рішення може бути ухвалене і за відсутності повного збігу потоків, але для цього має відкритися «вікно можливостей».

У випадку, який розглянуто в нашій статті, проблемами є слабкі операційні характеристики політичних й адміністративних інститутів України, такі як високі операційні витрати, наявність неформальних, а отже, нестабільних принципів і процедур функціонування, брак фахівців, низька довіра з боку споживачів (громадян) тощо. Розв’язки цих проблем вироблялися  й усереди­ні країни, й міжнародними експертними організаціями, і їх потік містить велику кількість варіантів. Поєднання проблем і розв’язків потребує наявності відповідних конкретних інтересів основних акторів процесу реформування політичних і державних інститутів і їх консенсусу. Однак якщо судити за ухвалюваними рішеннями або за тими рішеннями, ухвалення яких не відбулося (наприклад, щодо реформи судової системи), між цими акторами немає консенсусу.

У такому разі рішення можуть бути прийняті завдяки «вікну можливостей» – ситуації, що є сприятливою для певної частини акторів, завдяки чому вони можуть примусити інших погодитися на ухвалення рішення. У політичній історії України «вікно можливостей» відкривалося небагато разів, як правило, в умовах серйозних політичних і соціальних збурень. Так, президентсько-парламентський конфлікт у 1996 році змусив політичних акторів  прийняти Конституцію, яка без цього конфлікту навряд чи була би прийнята в ті строки. Зміни до Конституції 2004 року були прийняті в період Помаранчевої революції, коли і політична, і суспільна ситуації були досить напруженими, й діячам із полярними інтересами довелося об’єднатися. Нарешті, події лютого 2014 року змусили політиків ухвалювати такі рішення, які, напевне, не ухвалили б у спокійніші часи через надто розбіжні інтереси.

У жовтні 2015 року «вікно можливостей» частково може відкритися завдяки місцевим виборам і загостренню боротьби між основними політичними акторами. Зміст рішень, що можуть бути ухвалені в цей період, важко піддаються прогнозуванню, однак слід зазначити, що несподівано значну роль можуть відіграти нові актори впливу на політичний процес – збройні загони з зони АТО та радикально налаштовані активісти, яких не задовольняють результати змін політичної системи.

Ця стаття підготовлена в той час, коли ситуація далека від стабільності. Сильні й слабкі сторони політичної системи України в будь-який момент можуть помінятися місцями. Можливості, відкриті сьогодні, через брак прогресу можуть зникнути чи істотно скоротитися, а загрози, навпаки, зрости. З усім тим, автор сподівається, що підходи, застосовані у цій статті, допоможуть читачам надалі здійснити свій політичний аналіз і скоригувати припущення й висновки, зроблені тут.

 

Список використаних джерел:

 

1. Данн В. Державна політика: вступ до аналізу; Пер. з англ. Г. Є. Краснокутського. – Одеса: АО «Бахва»,

2005. – 504 с.

2. Дем’янчук О. SWOT-аналіз політичної системи України в модернізаційній парадигмі // Наукові записки Інституту політичних та етнонаціональних досліджень імені І. Ф. Кураса НАН України. – 2011. – № 6 (56). – С. 12–25.

3. Кілієвич О. Англо-український глосарій термінів і понять з аналізу державної політики та економіки. – К.: Основи, 2003. – 534 с.

4. Солових В. П. Good Governance як одна із сучасних моделей державного управління [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://irbis-nbuv.gov.ua/cgi-bin/irbis_nbuv/cgiirbis_64.exe?C21COM=2&I21DBN=UJRN&P21DBN=UJRN&IMAGE_FILE_DOWNLOAD=1&Image_file_name=PDF/Nvamu_upravl_2010_1_17.pdf.

5. Соціально-політична ситуація в Україні: вересень 2015 року. Звіт Київського міжнародного інституту соціології [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kiis.com.ua/?lang=ukr&cat=reports&id=548&page=1 .

6. Vasudha Ch., Stoker G. Governance Theory and Practice: A Cross-Disciplinary Approach. – Palgrave Macmillan. – 2010. – 296 p.

7. DiMaggio P., Powell W. The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields // American Sociological Review. – 1983. – № 48. – pp. 147–160.

8. Doornbos M. R. ‘Good Governance’: The Pliability of a Policy Concept // Trames. – 2004. – № 8. – pp. 27–38.

9. Dosher M., Benepe O., Humphrey A., Stewart R., Lie B. The SWOT Analysis Method. Mento Park, CA. – 1960.

10. Governance Effectiveness [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.icorp.ca/governance/governance-effectiveness.html.

11. L. H. Hamilton’s Quotes. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.quotessays.com/lee-h-hamilton.html .

12. Kingdon J. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2nd edition // Harper Collins Publishers. – 2010. – 254 p.

13. What is Good Governance? // United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf.

Автор: Олександр ДЕМ’ЯНЧУК