Реалізація Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України

Досліджуються ключові етапи реалізації Україною Плану дій щодо лібералізації візового режиму з Європейським Союзом. Висвітлено основні стадії запровадження Євросоюзом діалогу щодо лібералізації візового режиму для громадян України. Проаналізовано низку законів, ухвалених у рамках першої (законодавчої) фази Плану дій щодо лібералізації візового режиму. Визначено пріоритетні завдання та методи їх реалізації на шляху до повного виконання другої (імплементаційної) фази візового діалогу, що стосується захисту документів, нелегальної імміграції, забезпечення громадського порядку, безпеки та зовнішніх зносин.
Ключові слова: безвізовий режим, правові інструменти, нелегальна імміграція, безпека документів, управління кордонами.

Запровадження Європейським Союзом безвізового режиму для України, разом з імплементацією Угоди про асоціацію і створенням зони вільної торгівлі, є ключовим завданням у контексті інтеграції нашої держави до ЄС. Дієвим та водночас ефективним правовим інструментом запровадження безвізового режиму для громадян України є Угода про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом і його державами­членами, з другого боку [2], підписана 27 червня 2014 року й ратифікована Верховною Радою України та Європейським парламентом 16 вересня 2014 року.

Відповідно до статті 19 цього документа рух осіб між ЄС та Україною має регулюватися чинними угодами про реадмісію 2007 року [11], спрощення видачі віз 2007 року [12], а також шляхом поступового запровадження для громадян України безвізового режиму, визначеного в Плані дій щодо лібералізації візового режиму 2010 року [1].

План дій щодо лібералізації візового режиму (далі – ПДЛВР) ухвалено 22 листопада 2010 року на саміті Україна – ЄС. Документ містить критерії двох рівнів, виконання яких з боку нашої держави має сприяти запровадженню безвізового режиму з ЄС. Перша фаза – законодавча – передбачала приведення законодавства України у відповідність до стандартів Європейського Союзу у визначених Планом дій сферах. Друга фаза – імплементаційна – спрямована на забезпечення практичного виконання Україною оновленого законодавства на національному рівні.

З юридичного погляду, ПДЛВР має рекомендаційний характер. Його положення можна віднести до так званого м’якого права, застосування котрого з боку ЄС є найхарактернішим під час регулювання політичних відносин як усередині організації, так і у її відносинах із третіми країнами. Однак реалізація Україною зазначеного документа відкриє для її громадян можливість скористатися перевагами свободи пересування територіями держав – членів Європейського Союзу.

ПДЛВР охоплює питання, пов’язані із: захистом документів, зокрема й біометричних паспортів; інтегрованим управлінням кордонами, боротьбою з нелегальною міграцією та наданням притулку; громадським порядком та безпекою; зовнішніми відносинами та основними правами людини.

Діалог щодо лібералізації Євросоюзом візового режиму для громадян України започатковано під час саміту Україна – ЄС у Парижі у вересні 2008 року. Протягом 2008—2009 рр. між сторонами тривав перший етап безвізового діалогу, що мав форму робочих груп та зустрічей на рівні старших посадових осіб України та Євросоюзу за чотирма основними напрямами: безпека документів (зок­рема, запровадження біометричних даних); боротьба з нелегальною міграцією (включаючи питання, пов’язані з реадмісією); громадський порядок та безпека; зовнішні зносини.

Питання, пов’язані з лібералізацією руху громадян України територією держав – членів Європейського Союзу, стали предметом розгляду декількох самітів. Зок­рема, за результатами саміту «Східного партнерства», що відбувся 7 травня 2009 року в Празі, схвалено Спільну заяву [5]. Згідно з цим документом у рамках двостороннього співробітництва України з ЄС підтверджувалася важливість лібералізації візового режиму, що, у свою чергу, мало сприяти мобільності громадян України завдяки угодам про спрощення візового режиму й реадмісію. У заяві зазначалося, що Європейський Союз здійснюватиме подальші кроки, спрямовані на повну лібералізацію візового режиму з Україною, за умови дотримання нашою державою вимог організованого та безпечного руху осіб.

18 травня 2009 року в Брюсселі відбулася друга зустріч на рівні старших посадових осіб України та Євросоюзу, під час якої було ухвалено перший звіт старших посадових осіб, представлений Комісією ЄС на засіданні Україна – Трійка ЄС на рівні міністрів юстиції та внутрішніх справ 16 червня 2009 року [4]. У документі підтверд­жувалася необхідність подальшого динамічного розвитку безвізового діалогу між ЄС та Україною і переходу до наступного етапу безвізового діалогу шляхом проведення виїзних місій експертів Європейського Союзу до України.

Надалі оцінка прогресу України в безвізовому діалозі з Євросоюзом та перехід до структурованого безвізового діалогу були задекларовані в Спільній заяві [7], ухваленій за підсумками ХІІІ саміту Україна – ЄС, що відбувся
4 грудня 2009 року в Києві. Зокрема, лідери ЄС відзначили прогрес нашої держави в імплементації угод між Україною та Євросоюзом у сфері візового спрощення та реадмісії, що мали сприяти міжлюдським контактам та допомагати сторонам боротися з нелегальною міграцією. У цьому контексті сторони визнали важливість всебічної міграційної політики та міжнародних стандартів у сфері захисту прав людини та надання притулку. До того ж лідери ЄС схвалили імплементацію та функціонування режиму малого прикордонного руху між Україною та Угорщиною, Польщею, Словаччиною відповідно до законодавства Європейського Союзу.

Нарешті, 22 листопада 2010 року на саміті Україна – ЄС у Брюсселі було ухвалено План дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України [1]. У цьому документі окреслено шляхи досягнення шести базових цілей, які передбачають:

– перегляд та аналіз нормативно­правових актів, якими визначено процедури реєстрації місця проживання чи місця перебування громадян України, іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні на законних підставах, і зняття з реєстрації таких осіб;

– надання доступної інформації про вимоги щодо реєстрації іноземців та осіб без громадянства, які мають намір проживати в Україні;

– забезпечення дотримання рекомендацій органів ООН, ОБСЄ, Ради Європи та міжнародних організацій з питань захисту прав людини;

– ратифікацію міжнародних договорів ООН та Ради Європи щодо боротьби з дискримінацією;

– уточнення умов та підстав набуття громадянства України;

– ухвалення законодавства у сфері боротьби з дискримінацією.

ПДЛВР містить чотири основні блоки завдань, які має виконати Україна, щоб приєднатися до групи держав, громадянам котрих не потрібні візи для в’їзду на територію держав – членів Європейського Союзу.

Перший блок пов’язаний із безпекою документів, включно із запровадженням біометричних даних; другий стосується управління міграцією, зокрема заходів із протидії нелегальній міграції та реадмісії; третій охоп­лює громадський порядок та безпеку, а четвертий – забезпечення основних прав і свобод людини.

Документом передбачено моніторинг задля оцінки прогресу України під час його реалізації. Моніторинг мають здійснювати Комісія ЄС та Європейська служба зов­нішньополітичної діяльності за участю експертів держав – членів Євросоюзу.

Згідно зі встановленим порядком Європейська комісія на основі оцінки виконання Україною першої фази Плану дій мала підготувати пропозиції Раді ЄС щодо ухвалення рішення про перехід нашої держави до виконання його другої фази.

Для забезпечення виконання Плану дій та створення умов для короткострокових поїздок українських громадян до держав – членів ЄС у 2011 році було ухвалено Національний план з виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України [13]. Згідно з ним ПДЛВР мав бути виконаний протягом 2011 року. Варто зазначити, що станом на березень 2012 ро­ку, згідно з результатами досліджень Громадської ініціативи «Європа без бар’єрів» за підтримки Європейської програми міжнародного фонду «Відрод­ження», повністю виконаних завдань четвертого блок­у щодо захисту основних прав людини не було [15]. На наш погляд, такі факти протягом 2011–2012 рр. свідчили про певну складність приведення національного законодавства України у відповідність до стандартів Євросоюзу в сфері захисту прав людини. Однак із часом на законодавчому рівні ухвалили низку законів, спрямованих на боротьбу з дискримінацією.

9 лютого 2012 року у своїй другій доповіді Комісія ЄС та Європейська служба зовнішньополітичної діяльності наголосили, що Україна повинна й надалі вдосконалювати внутрішнє законодавство, зокрема у сфері безпеки документів, юстиції, міграційної політики та захисту прав людини, тобто в рамках тих основних блоків, про які йшлося на саміті Україна – ЄС 2010 року. Так, аналізуючи блок доповіді щодо питань прав людини, Комісія ЄС відзначила «певний прогрес» нашої країни, зокрема прийняття кількох важливих поправок до норм, націлених на усунення необґрунтованих перешкод для свободи прав в Україні [6]. Водночас у доповіді наголошувалося на потребі «подальшої законодавчої роботи» для інтеграції положень про права людини та основні свободи до законодавства України.

Україна в повному обсязі виконала першу (законодавчу) фазу Плану дій, ухваливши 13 травня 2014 року низку законів, необхідних для переходу до другого етапу Плану дій щодо лібералізації візового режиму з ЄС. Зок­рема, ухвалено Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії дискримінації» [10] (визначено терміни «дискримінація», «непряма дискримінація», «підбурювання до дискримінації», «пособництво у дискримінації», «утиск»; розширено перелік ознак, дискримінація за якими забороняється; прописано форми дискримінації); Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв'язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» [9] (встановлено кримінальну відповідальність за порушення в державному секторі та корупцію в приватному секторі; кримінальними злочинами визначено пропозицію та обіцянку хабара; передбачено адміністративну відповідальність за надання недостовірних даних у деклараціях; запроваджено зовнішній контроль за достовірністю даних у деклараціях щодо майна, доходів та витрат тощо).

Комісія ЄС, беручи до уваги ухвалення Україною всіх необхідних законів, 24 травня 2014 року рекомендувала перейти до другої (імплементаційної) фази. 23 червня 2014 року Рада ЄС на рівні міністрів закордонних справ ухвалила рішення про перехід України до виконання другої фази Плану дій з лібералізації візового режиму [3]. Зок­рема, Радою ЄС відзначалося, що Україна виконала всі умови, встановлені в рамках першого етапу Плану дій з лібералізації візового режиму, тому було прийнято рішення про початок оцінки виконання показників, передбачених другим етапом (успішне виконання цього етапу дасть змогу громадянам України отримати безвізовий режим із ЄС).

17 липня 2014 року Європарламент ухвалив Резолюцію № 2014/2717(RSP) щодо ситуації в Україні [8]. У п. 30 цього документа було позитивно оцінено перехід України до другої фази Плану дій щодо лібералізації візового режиму та запропоновано ввести в дію необхідні законодавчі, політичні та інституційні рамки, що стосуються візового режиму. До того ж у резолюції було зазначено, що кінцевою метою є запровадження безвізового режиму з Україною. А першим кроком для досягнення цієї мети став намір Європарламенту запровадити на тимчасовій основі спрощені та дешеві процедури видачі віз громадянам України на рівні Європейського Союзу та держав – членів ЄС.

Зі свого боку, Кабінет Міністрів України 20 серпня 2014 року ухвалив Розпорядження № 805­р «Про затверд­ження Національного плану заходів з виконання другої фази Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України» [14].

У рамках першого блоку заходів (який стосується забезпечення захисту документів, зокрема біометричних даних) визначено пріоритетні завдання та шляхи їх реалізації, що полягають у видачі біометричних закордонних паспортів, які відповідають стандартам Міжнародної організації цивільної авіації (ІКАО), у т. ч. у консульських установах України за кордоном. Цьому має сприяти проведення консультацій стосовно залучення міжнародної технічної допомоги для створення національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства; забезпечення високого рівня інтегрованості та безпеки під час подання заяв, персоналізації і передачі закордонних паспортів шляхом удосконалення Державної інформаційної системи реєстраційного обліку фізичних осіб; впровад­ження комплексної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства; забезпечення належного захисту персональних даних під час подання заяв про оформлення документів, що посвідчують особу; надання оперативної та систематичної інформації про викрадені та втрачені паспорти до баз даних Інтерполу з викрадених та втрачених паспортів завдяки вдосконаленню національних баз даних та впровадженню комплексної системи захисту інформації в інформаційно­телекомунікаційних системах; проведення регулярного обміну зразками паспортів та співробітництво з Європейським Союзом із питань забезпечення безпеки документів.

Основними заходами в межах другого блоку документа (який стосується нелегальної імміграції, зокрема реадмісії) є імплементація Закону України «Про прикордонний контроль», що має здійснюватися на основі перевірок на кордоні та прикордонного нагляду, процедур практичної ефективності, а також прямого доступу до національної та міжнародної баз даних із метою встановлення їх відповідності завдяки розробці Концепції розвитку Державної прикордонної служби України на період після 2015 року. Також передбачено забезпечення належної інфраструктури, технічного оснащення, ІТ­технологій, фінансових та людських ресурсів відповідно до Стратегії інтегрованого управління кордонами шляхом установлення технічного оснащення пунктів пропуску через державний кордон України, прикордонних та митних органів та їхніх підрозділів засобами конт­ролю, відеоспостереження тощо. Ще однією передумовою є ефективне виконання Угоди між Україною та ЄС про реадмісію осіб та заходи щодо реінтеграції громадян України, які повертаються за процедурою добровільного повернення, видворення або у порядку реадмісії завдяки проведенню переговорів щодо укладення імплементаційних протоколів із державами – членами Європейського Союзу стосовно виконання Угоди між Україною та ЄС про реадмісію осіб та з метою укладення угод про реадмісію осіб із державами походження (транзиту) нелегальних мігрантів. Передбачено імплементацію законодавчої бази в сфері управління міграцією, зок­рема забезпечення належними людськими ресурсами з відповідними чіткими повноваженнями в усіх аспектах управління міграцією; запровадження міграційного профілю та його регулярне оновлення, ефективний аналіз накопичених даних про обсяги та потоки міграції, а також ефективну імплементацію законодавства з питань притулку, зокрема забезпечення належної інфраструктури (в тому числі центрів розміщення) та підвищення спроможності відповідальних органів у сфері здійснення процедур надання притулку, розміщення шукачів притулку та захисту їхніх прав.

Третім блоком заходів із реалізації ПДЛВР – «Громадський порядок та безпека» – встановлено виконання таких завдань, як боротьба з організованою злочинністю, тероризмом та корупцією (в межах цього напряму передбачено імплементацію Державної програми боротьби з торгівлею людьми та законодавства щодо запобігання та боротьби з корупцією; реалізацію національної стратегічної програми щодо боротьби з наркотиками та забезпечення можливостей доступу в пунктах пропуску на кордоні до інформації про вилучення наркотиків та пов’язаних із торгівлею наркотиками осіб); співробітництво з правоохоронних питань завдяки імплементації міжнародних конвенцій про судове співробітництво у кримінальних справах, зокрема конвенцій Ради Європи; забезпечення високого рівня ефективності співробітництва суддів та прокурорів із відповідними органами держав – членів ЄС у кримінальних справах; захист даних завдяки імплементації Закону України «Про захист персональних даних» та забезпечення ефективного функціонування незалежного наглядового органу з питань захисту персональних даних, у тому числі шляхом передбачення необхідних фінансових і людських ресурсів.

Що стосується четвертого блоку заходів – «Зовнішні зносини та фундаментальні права» – документом передбачено забезпечення свободи пересування осіб у ме­жах території України. Мається на увазі надання доступної інформації про вимоги щодо реєстрації іноземцям, які бажають проживати в Україні. Визначено умови та процедури видачі ідентифікаційних документів для забезпечення повного ефективного доступу до проїзних та ідентифікаційних документів усім громадянам України, зокрема жінкам, дітям, людям із обмеженими можливостями. Спеціальну увагу приділено правам громадян, зокрема захисту національних меншин, шляхом забезпечення активної взаємодії з ООН, ОБСЄ, Радою Європи щодо ефективної імплементації антидискримінаційних стратегій зазначених організацій в Україні.

25–27 вересня 2014 року в Україні перебувала місія ЄС, до складу якої увійшли експерти Європейської комісії, держав – членів ЄС, Агентства ЄС з безпеки зовнішніх кордонів (FRONTEX) та Європейської служби підтримки осіб з питань отримання притулку, котрі оцінювали стан імплементації Плану дій щодо лібералізації візового режиму в Україні. Особливу увагу було приділено питанням захисту документів, зокрема й біометричних даних, та управління кордонами, включаючи міграцію та надання притулку. 2 жовтня 2014 року місія ЄС відзначила ефективні кроки нашої держави у формуванні необхідних правових, політичних та інституційних засад для реалізації ПДЛВР.

15 грудня 2014 року Європейський Союз та Україна провели перше засідання Ради асоціації відповідно до Угоди про асоціацію між Україною та ЄС. За результатами зустрічі ухвалено Повідомлення, згідно з яким Радою асоціації відзначено прихильність спільній меті щодо запровадження безвізового режиму ЄС з Україною у встановленому порядку за умови досягнення добре керованої та безпечної мобільності, визначеної у Плані дій щодо лібералізації ЄС візового режиму для України. Рада асоціації вітала виконання Україною всіх критеріїв першої фази ПДЛВР. До того ж було наголошено, що вже запущено процес оцінки виконання критеріїв другої фази ПДЛВР, установлених документом [16]. Рада асоціації підтвердила бажання сторін досягти безвізового режиму за умови, що буде виконано всі критерії щодо належно організованого й контрольованого пересування осіб.

Отже, Україна на шляху до візової лібералізації з Європейським Союзом створила всі необхідні законодавчі, політичні та інституційні рамки й досягла відповідності вимогам, передбаченим першою фазою візового діалогу з Європейським Союзом. Зі свого боку, Європейський Союз зобов’язався підтримувати Україну в проведенні реформ у межах реалізації другої імплементаційної фази Плану дій щодо лібералізації візового режиму. Основні проблеми, які наразі заважають його реалізації, пов’язані з організованою злочинністю та корупцією. Подолавши їх, можна буде казати про виконання Плану дій щодо візової лібералізації в цілому. Успіх реалізації ПДЛВР є підставою для скасування візового режиму між Україною та Європейським Союзом, тобто для надання права громадянам України безвізового в’їзду на територію держав – членів ЄС.

Джерела　

1. План дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України від 22 листопада 2010 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/kmu/control/uk/publish/article?showHidden=1&art_id=244813273&cat_id=223280190&ctime=1324569897648

2. Угода про асоціацію між Україною, з одного боку, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами­членами, з другого боку, від 27 червня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/984_011/paran2820#n2820

3. Council of the European Union Conclusions on Ukraine: Foreign Affairs Council Meeting (Luxembourg, 23 June 2014) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/143341.pdf

4. EU – Ukraine Association Agenda to prepare and facilitate the implementation of the Association Agreement, as endorsed by the 13th meeting of the EU – Ukraine Cooperation Council (Luxembourg, 16 June 2009) [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://ukraine­eu.mfa.gov.ua/en/page/open/id/2920

5. Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit (Prague, 7 May 2009) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/er/107589.pdf

6. Joint Staff Working Paper: First progress report of the implementation by Ukraine of the Action Plan on Visa Liberalisation of 16 September 2011 [Електронний ресурс]. –­ Режим доступу: http://ec.europa.eu/home­affairs/news/intro/docs/20110920/UA%20VLAP%201st%20Progress%20Report%20SEC%202011%201076_F_EN_DOCUMENT_TRAVAIL_SERVICE.pdf

7. Joint Statement of the EU – Ukraine Summit (Kiev, 4 December 2009) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_Data/docs/pressdata/en/er/111747.pdf

8. Resolution 2014/2717(RSP) of the European Parliament of 17 July 2014 on Ukraine [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=TA&reference=P8­TA­2014­0009&format=XML&language=EN

9. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері державної антикорупційної політики у зв’язку з виконанням Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України: Закон України № 1261­VII від 13 травня 2014 року [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1261­18

10. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії дискримінації: Закон України № 1263­VII від 13 травня 2014 року [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1263­18

11. Про ратифікацію Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб: Закон України № 116­VI від 15 січня 2008 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/116­17

12. Про ратифікацію Угоди між Україною та Європейським Співтовариством про спрощення оформлення віз: Закон України № 117­VI від 15 січня 2008 року [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/117­17

13. Про Національний план із виконання Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України: Указ Президента України № 494/2011 від 22 квітня 2011 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/494/2011

14. Про затвердження Національного плану заходів з виконання другої фази Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України: Розпорядження Кабінету Міністрів України № 805­р від 20 серпня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/805­2014­%D1%80

15. Підсумки громадського моніторингу виконання Україною Плану дій –з візової лібералізації // Як Україна виконує План дій з візової лібералізації: Результати громадського моніторингу; ГI «Європа без бар’єрів». – С. 6–26 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://novisa.org.ua/upload/Full%20monitoring_UKR_6­26.pdf

16. Joint Press Release following the first Association Council meeting between the European Union and Ukraine (Brussels, 15 December 2014) [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/EN/foraff/146300.pdf

Автор: Наталія МУШАК