Концептуальні засади муніципальної політики

Місцеве самоврядування цілком слушно розглядається як політико-правовий інститут, у межах якого здійснюється управління місцевими справами в низових адміністративно-територіальних одиницях через самоорганізацію місцевих жителів за згодою і підтримки держави [1, c. 356]. Російські дослідники місцеве самоврядування в загальному вигляді розглядають як відносно автономне функціонування певного колективу (організації) людей, що забезпечується самостійним прийняттям членами цього колективу норм і рішень, які стосуються його життєдіяльності, відсутністю в колективі розриву між суб'єктом та об'єктом управління [2, c. 5]. На нашу думку, визначення сутності місцевого самоврядування українськими дослідниками є раціональнішим, бо в ньому увага акцентується передовсім на політико-правовій природі самоврядних інституцій. Не випадково у XIX сторіччі місцеве самоврядування, що передбачає певну автономію, уособленість громади в механізмі публічної влади, природно стало гаслом більшості політичних рухів і політичних реформ. Слід зазначити: за визнанням самих російських дослідників, соціально-технологічний підхід до пізнання та перетворення у сфері місцевого життя залишається в Росії поки що незрозумілим і невикористаним [3, c. 13].

Для тарифу нового не кидайся старого?

Ідея створення міністерства, котре займалося б питаннями ЖКГ, витає в повітрі вже не перший рік. Утім, актуалізувалася вона саме нині – у зв'язку з запровадженням у країні нових тарифів на житлово-комунальні послуги. На прес-конференції, яка відбулася наприкінці січня в прес-центрі ЛІГАБізнесІнформ (Київ), голова підкомітету з питань ЖКГ Комітету Верховної Ради з питань будівництва, містобудування й житлово-комунального господарства, народний депутат України Олексій КУЧЕРЕНКО заявив: «Створення ще одного міністерства не розв'яже проблему відсутності єдиної державної політики в сфері житлово-комунального господарства». Згадане питання доцільніше було б розглядати в рамках адміністративної реформи, яка сьогодні перебуває «під сукном». Раптово задекларована ініціатива засвідчує неготовність нинішнього уряду до системних змін. Утім, Олексій Юрійович у принципі не проти появи нового міністерства, вважаючи: тим самим Кабмін подасть суспільству сигнал, що він не байдужий до проблем ЖКГ.
Нова управлінська структура, на думку депутата, могла б контролювати використання бюджетних коштів, виконання законодавчих і нормативно-правових актів, вчасно їх коригувати. Водночас поява такого міністерства може посилити зацікавленість чиновників у збереженні напівдержавної структури управління майновими комплексами, гальмуванні ринкових перетворень у галузі, зведенні бюрократичних перепон на шляху впровадження прогресивних технічних і управлінських рішень. І найголовніше, переконаний пан Кучеренко, навряд чи дасть чітку відповідь на запитання, хто саме займатиметься тарифами й захистом прав споживачів комунальних послуг.
– Київська влада, – зауважив народний депутат, – пішла найлегшим шляхом. Вона замість того, аби шукати в столичному бюджеті відповідні компенсатори, одномоментно переклала всі житлово-комунальні витрати на плечі киян. Ніде, в жодному законі не записано, що так слід робити. Київраді потрібно було ухвалити зважене рішення. Приміром, половину цих видатків справді покласти на населення. А от усі інфраструктурні капітальні витрати мав узяти на себе міський бюджет, бюджет розвитку, котрий повинен формуватися за рахунок продажу й оренди земель, оренди й використання комунального майна, дивідендів комунальних підприємств. Недавня заява Леоніда Черновецького, що вже незабаром 90% жителів столиці платитимуть за старими тарифами, яка повністю дезорієнтувала киян, засвідчує цілковиту відсутність будь-якої логіки й послідовності в діях київської влади. Саме тому беру на себе сміливість висловити свою позицію: у цій ситуації найлогічнішим для киян було б платити за старими тарифами й чекати від Київради чіткої, зрозумілої концепції подальших дій у реформуванні житлово-комунальних структур, підвищенні якості послуг і формуванні їхньої ціни.

Наталка СЕМИВОЛОС.

Загалом вітчизняний і зарубіжний досвід формування складових громадянського суспільства в історичному та сучасному вимірах, досвід розвитку світової цивілізації є переконливим свідченням глибини наукового передбачення французького мислителя й державного діяча Ал. де Токвіля, який понад століття тому сформулював думку про те, що «комунальні інститути покликані відігравати для демократії ту саму роль, що й початкові школи для науки. Без громадських інститутів нація може сформувати вільний простір, однак справжнього духу свободи вона так і не набуде» [3, c. 13]. На сучасному етапі вітчизняного державотворення місцеве самоврядування є одним із найважливіших інститутів становлення громадянського суспільства, політичної системи України в контексті її трансформаційних змін.

Політико-правова природа місцевого самоврядування знаходить своє логічне втілення в конкретно визначеній муніципальній політиці, яку здійснюють і державні інституції, і місцеві представницькі органи.

Вихідним елементом методології муніципальної політики має бути глибоке розуміння одного з фундаментальних питань конституційної теорії – ідеї поділу влади, яка найбільш чітко й послідовно сформульована французьким дослідником XVIII століття Шарлем Монтеск'є. У його вченні принципово важливим є положення про необхідність взаємодії та взаємної зрівноваженості влад. Взаємодію влад він розумів як стримування одна одної та узгоджене просування їх до спільної мети. Варто звернути увагу й на одне із застережень французького філософа: в реальному житті практично неможливо розмежувати всі гілки влади настільки, щоб цілком виключити втручання однієї в діяльність іншої [4, c. 65].

Наприкінці XIX – на початку XX сторіччя більшість вітчизняних державних і громадських діячів, творчо використовуючи й водночас поглиблюючи та конкретизуючи в нових історико-правових умовах концептуальні ідеї Монтеск'є про природу та взаємозв'язок владних інститутів, стверджували, що в основі конституційного устрою демократичної держави повинно бути широке місцеве самоврядування, а взаємовідносини між центральними та місцевими органами мають ґрунтуватися на рівноправних засадах.

До методологічного компонента муніципальної політики слід віднести також сформульовану де Токвілем та його послідовниками (Г. Аренс, Н. Гербер, О. Гірке, Е. Мейер, Б. Чичерін) теорію природних прав вільної громади. Ця теорія обґрунтовує поряд із трьома загальновизнаними конституційними гілками влади (законодавчою, виконавчою та судовою) конституційно-правовий статус і четвертої – громадянської (муніципальної) гілки влади. Одна з центральних ідей теорії вільної громади полягає саме в тому, що право на самостійне та незалежне від центральної влади існування визначається її природною сутністю, а тому держава не утворює громаду, а лише визнає її. Згідно з цією теорією основними засадами організації та функціонування місцевого самоврядування є:

1) виборність органів місцевого самоврядування членами громади;

2) розподіл питань, віднесених до відання місцевого самоврядування, на самоврядні та такі, що передоручені органам громади державою;

3) органи місцевого самоврядування – це органи відповідної територіальної громади і не входять до системи органів державної влади;

4) органи державної влади не мають права втручатися у вирішення самоврядних питань, їхня функція зводиться лише до адміністративного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування [5, c. 98].

Сучасні дослідники на основі всебічного вивчення теоретичної спадщини вітчизняних і зарубіжних корифеїв конституційно-правової думки, ґрунтовного аналізу історичного досвіду врегулювання проблем функціонування місцевого самоврядування в Україні та за кордоном переконливо довели, що місцеве самоврядування є універсальною організацією публічного управління, формою саморегулювання громадського життя, що зменшує дистанцію між суб'єктами та об'єктами владарювання [6, c. 17].

Отже, усвідомлення змісту політико-правової природи місцевого самоврядування, його співвідношення з державною владою є вихідним теоретичним підґрунтям для вироблення та практичного здійснення виваженої, конструктивної муніципальної політики.

Її стратегічні орієнтири мають, на наш погляд, визначатися також творчим характером врахування, а не механічним копіюванням світового досвіду організації місцевого самоврядування. У цьому зв'язку зазначимо, що в інших країнах для забезпечення якісних параметрів муніципальної політики здійснюється взаємоузгодження та розмежування діяльності місцевих органів управління, які репрезентує державна адміністрація, що призначається центральною владою, та органів місцевого самоврядування – представницькими органами, що обираються населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць і їхніми виконавчими органами. У політико-правовій практиці європейських країн використовують також варіанти комбінованого управління, коли на одному територіальному рівні водночас функціонують і місцеві органи управління (державна адміністрація), і органи місцевого самоврядування. З урахуванням національно-правових та історичних особливостей України для неї привабливішою в теоретичному і практичному значенні є комбінований варіант управління, який покладено в основу сучасної континентальної моделі організації влади на місцях. Серед її основних рис доцільно виокремити такі:

1) вищий порівняно з англо-американською моделлю ступінь централізації, наявність вертикальної підпорядкованості;

2) поєднання місцевого самоврядування та прямого державного управління на місцях;

3) повноваження місцевого самоврядування визначаються згідно з дією негативного принципу правового регулювання, реалізація якого надає можливість органам самоврядування робити все, що не заборонено законом [7, c. 215].

Для розробки та впровадження продуктивних управлінських дій потрібно враховувати також суспільний інтерес, який інтегрує інтереси громадян і формує вектор суспільного розвитку на основі визначення єдиних для всіх чи більшості цілей. Важливо розуміння тієї обставини, що система суспільних завдань, тобто питань місцевого значення, які перебувають у компетенції органів місцевого самоврядування, є диференційованою за підходами, способами та методами їх вирішення [6, c. 115].

З урахуванням потенційно можливих варіантів муніципального управління та соціально-детермінованого вектора спільних дій місцевої адміністрації та органів місцевого самоврядування інтегральний варіант стратегії і тактики муніципальної економічної політики міг би, як вважають, наприклад, російські дослідники, розглядатися в такому форматі:

1) створення збалансованої структури господарства;

2) сприяння проведенню структурних змін у переробній та місцевій промисловості;

3) створення сприятливих місцевих ринкових умов;

4) підтримка малих і середніх підприємств та осіб, які розпочинають власну справу;

5) сприяння розвитку загального сприятливого інвестиційного клімату;

6) посилення привабливості регіону для інноваційного виробництва;

7) сприяння навчанню, підвищенню кваліфікації та професійної мобільності робітників.

Досягнення цієї стратегічної мети відкриває можливість для вирішення таких суспільно важливих для територіальної громади питань:

1) створення достатньої кількості робочих місць;

2) збільшення податкових зборів і посилення фінансового потенціалу муніципалітетів;

3) створення фінансових можливостей для ефективної муніципальної політики.

Важливою передумовою успішної муніципальної економічної політики є забезпечення координуючої ролі муніципалітетів у вирішенні соціально-економічних питань та вироблення публічною владою чіткої економічної лінії стосовно розвитку приватного сектору. У цьому зв'язку слід зазначити, що класичні напрями роботи муніципалітетів у європейських країнах можуть бути корисні й для України, а саме:

1) постійне опікування вже створеними підприємствами, сприяння в реструктуризації, модернізації та збуті продукції;

2) створення реальних можливостей для розвитку підприємництва на цій території та усунення адміністративних перешкод для входження підприємців у цивілізований ринок;

 3) робота із залучення інвесторів.

Практично в усіх країнах із ринковою економікою є високорозвинена інфраструктура допомоги підприємцям і особам, які розпочинають власну справу. Така інфраструктура передбачає, зокрема, широкий спектр консультаційних і сервісних послуг, навчання, забезпечення контактів. Частину цієї роботи, як свідчить досвід європейських країн, повинні взяти на себе муніципалітети.

Здійснюючи економічну політику, органам місцевого самоврядування доцільно використати розроблену міжнародними експертами типологію місцевої адміністрації щодо розвитку приватного сектору:

а) пасивна адміністрація, яка не втручається в економіку з власної ініціативи та не використовує своїх організаційних можливостей;

б) домінуюча адміністрація, яка намагається посісти пріоритетні позиції в економіці, а щодо приватного підприємництва та бізнесу налаштована досить скептично;

в) активна адміністрація, яка, проте, не має чітких орієнтирів у сфері економічної діяльності (її характерною рисою є те, що вона усвідомлює необхідність приватного сектору, намагається допомогти його становленню й розвитку, однак обмежується лише окремими малоефективними управлінськими заходами);

г) координуюча або партнерська адміністрація являє собою оптимальний тип муніципальної адміністрації, адже вбачає свою роль не в проведенні власної економічної діяльності, а в створенні сприятливих ринкових умов для підприємництва [8, c. 5].

Проте практика зарубіжних країн, зокрема Росії, свідчить, що муніципальні підприємства займаються не тільки питаннями життєзабезпечення окремих населених пунктів, а й різноманітним бізнесом, наприклад, виробництвом алкогольної продукції, торгівлею та туризмом. Ця діяльність нерідко супроводжується значними збитками, які відшкодовуються з муніципального бюджету.

Повчальний досвід муніципальних адміністрацій у зарубіжних країнах і в Україні показує, що їхні спроби займатися підприємницькою діяльністю закінчуються невтішно. Тому муніципальні підприємства не повинні діяти у сферах, де приватна економіка має домінуючі позиції. Роль муніципалітетів полягає в тому, щоб здійснювати координацію, створити належні умови та забезпечити об'єднання дій усіх суб'єктів ринкових відносин.

На думку російських експертів, одним із тактичних засобів практичної реалізації цих завдань можуть стати бізнес-інкубатори, тобто організації, що створюють найсприятливіші умови (середовище) для стартового розвитку підприємств і фірм [9, с. 6–7]. Головне призначення бізнес-інкубатора – підтримка малого підприємництва на початковому етапі, надання йому виробничих, інформаційних, консалтингових, юридичних та інших послуг, зміцнення муніципального господарства, покращення інвестиційного клімату.

Отже, для динамічної та прозорої муніципальної політики органи місцевого самоврядування мають стати активною й справді впливовою політико-правовою інституцією, а не виступати в ролі пасивного спостерігача. Значною мірою це стане можливим, коли місцева адміністративно-політична еліта візьме на озброєння теоретичні та конституційно-правові ідеї про сутність, природу, принципи місцевого самоврядування, а також вітчизняний і зарубіжний досвід його функціонування, забезпечить інтегроване управління всіма ресурсами в межах певної території.

Слід підкреслити, що на сучасному етапі досить гострою є потреба в системному дослідженні теоретичних і практичних аспектів місцевого самоврядування. Для всебічного, комплексного вивчення місцевого співтовариства важливо об'єднати й інтегрувати творчі зусилля економістів, юристів, істориків, політологів, соціологів, психологів, культурологів, представників усіх соціально-гуманітарних наук, спроможних глибоко досліджувати процеси на муніципальному рівні, й на цій основі запропонувати місцевій еліті сучасну теорію та методологію муніципальної політики, інноваційні технології змін муніципального життя на краще.

Доводиться, однак, констатувати, що науку в Україні, на жаль, вилучено з процесу функціонування багатьох інститутів суспільства й вона не виконує своїх головних функцій – концептуальної, інформаційно-аналітичної та експертної на всіх рівнях управління, особливо на муніципальному.

Проте за кордоном цілеспрямовано й продуктивно працюють тисячі вчених різного профілю, є десятки наукових шкіл, які досліджують муніципальні процеси. У США, наприклад, ще з 1947 року в деяких провідних університетах відкрито навчальну спеціальність «спеціаліст з розвитку місцевого самоврядування». В усій країні сформувалася стійка традиція, згідно з якою жодне з рішень місцевої влади не приймається без попередньої експертної оцінки вчених муніципального університету [9, c. 7].

Важливо, щоб наукова спільнота поступово зрозуміла, що проблематика місцевого самоврядування має стати об'єктом дослідження міждисциплінарної («синтетичної») науки. Про це свідчить і зарубіжний досвід. Треба подолати однобічний підхід до вивчення місцевих процесів і впливу на них. Адже одним із наслідків монополії юристів під час розробки проблем місцевого управління є посилене акцентування уваги лише на правових методах регулювання всього життєвого простору, що, хоч і є важливим, проте не дає й не може дати узагальнюючих позитивних результатів. Тому вирішення дослідницьких завдань комплексного характеру (економічних, соціальних, політичних, духовно-культурних з урахуванням місцевих особливостей) під силу лише самостійній галузі наукового знання – муніципальній науці.

Джерела

1. Політологічний енциклопедичний словник / В.Б. Авер'янов, І.В.  Алєксєєнко, С.С. Андрєєв та ін.; В.П. Горбатенко (упоряд.), Ю.С. Шемшученко та ін. – К., 2004.

2. Институты самоуправления: историко-правовое исследование/ В.Г. Графский, Н.Н. Эфремова, В.И. Карпец и др. – М., 1995.

3. Муниципальная наука, теория, методология, практика/ А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрулев и др.; Под общ. ред. В.Н. Иванова. – М., 2003.

4. Токвиль Алексис де. Демократия в Америке: Пер. с франц./ Предисл. Гарольда Дж Ласки. – М., 2000.

5. Місцеве самоврядування в Україні. Історія, проблеми, пропозиції. – К., 1994.

6. Місцеве самоврядування в Україні: історія, сучасність, перспективи розвитку. Навчальний посібник / Кравченко В.В., Негода В.А., Пухтинський М.О. та ін. – К., 2000.

7. Батанов О.В. Територіальна громада – основа місцевого самоврядування в Україні. – К., 2001.

8. Гугнин Н.Н. Местное самоуправление: проблемы и пути их преодоления (социальный аспект). – Липецк, 2001.

9. Муниципальное управление: бизнес-инкубаторы. – М., 2001.

Автор: Анатолій ПАВКО