Конституційно-правова реформа місцевого самоврядування в Україні: проблеми та перспективи

Місцеве самоврядування як фундаментальний інститут державності кожної демократичної країни у процесі розвитку збагачувалося набутками становлення громадянського суспільства
та ділової активності мешканців відповідних територій. Автори наводять приклади особливостей місцевого самоврядування різних країн, відзначаючи те, як на них позначилися відповідні державотворчі процеси. Ґрунтуючись на вченні про природне право, місцеве самоврядування, основні принципи якого викладено в Європейській хартії, в усіх країнах тією чи іншою мірою сповідує головний принцип справедливості й рівноправ’я, зокрема, виборчого права. На жаль, українське законодавство не позбулося суперечностей щодо Європейської хартії місцевого самоврядування. Тож необхідні зміни і Конституції України, і конституційних законів.
Ключові слова: місцеве самоврядування, публічна влада, магдебурзьке право, Європейська хартія місцевого самоврядування, державність, акт децентралізації.

Особливого значення в умовах політичної й економічної криз набуває фундаментальний інститут державності кожної демократичної країни – місцеве самоврядування. Його функціонування свідчить про демократичний характер публічної влади. Залежно від того, наскільки він розвинений, наскільки впливає на місцеву політику, настільки можна судити про демократизм сучасної системи влади.

Самоврядування сьогодні є стабільним інститутом муніципальної влади, який спроможний без зайвих політичних дебатів виконувати покладені на нього обов’язки перед громадою і відповідати за власні дії, адже вирішення найважливіших питань повсякденного життя є його прерогативою. Проте саме соціально­економічна криза яскраво відбиває недоліки його розвитку у сфері здійснення повноважень, організації роботи, механізму формування, тим самим спонукаючи до його комплексного реформування.

Варто підкреслити, що історично самостійність та певна відмежованість від держави стали основоположними характеристиками місцевого самоврядування. Міське самоврядування стародавніх міст­полісів було своєрідним прототипом, що в майбутньому привело до виникнення багатьох теорій та концепцій, які й нині використовуються в розвинених демократичних країнах. В античному світі міста­держави були досить поширені, деякі з них об'єднувались у формальні або неформальні союзи, часто під проводом одного лідера. Такі союзи в Давньому Римі, наприклад, були об'єднані через підкорення інших держав. Крім того, у Давній Греції, у Пелопоннесі вони об'єднувалися доб­ровільно для спільного захисту.

Наступним кроком у розвитку міського самоврядування, що став точкою відліку для становлення теорій місцевого самоврядування взагалі, можна назвати магдебурзьке право. Його поява тісно пов'язана з перебігом державотворчого процесу в Європі ХІІІ сторіччя. Так, для міщан (жителів міста) боротьба за надання їм магдебурзького права була способом здобуття певної автономії від держави та правової основи для захисту від зазіхань великих феодалів, які вимагали від міст натуральних повинностей, податків тощо.

Необхідно звернути увагу й на те, що ідейним джерелом місцевого самоврядування стало вчення про природне право, сутність якого виражається в уявленнях про справедливість, що втілюються в загальнолюдських принципах свободи та рівності. Саме визнання категорій справедливості, свободи та рівності національними законодавствами різних країн, нормами міжнародного права дало змогу легалізувати загальне виборче право, можливості громадян брати участь в управлінні місцевими справами.

Як відомо, трансформація місцевої влади у XVIII – XIX сторіччях у державах Західної Європи передусім пов’язана з виборчими реформами. Так, на етапі зародження ідея місцевого самоврядування мала на меті розвинути у громадян відчуття належності до однієї спільноти. Проте поступово почала застосовуватися у зв'язку з громадянськими та політичними правами і свободами людини та громадянина.

Сьогодні ситуація, що склалася, не сприяє ефективній реалізації Україною політики європейської інтеграції, розвитку співробітництва з європейськими інституціями, насамперед із Радою Європи та Європейським Союзом. Зокрема, конституційно­правові засади місцевого самоврядування та принципи Європейської хартії місцевого самоврядування суперечать одні одним, незважаючи на те, що Україна взяла на себе зобов’язання щодо реалізації останніх у повному обсязі [1].

У зв’язку з цим особливої уваги заслуговує питання відповідності норм Конституції та законодавства України європейським принципам і стандартам децентралізованого управління, зафіксованим у Європейській хартії місцевого самоврядування, а також визначення основних напрямів удосконалення нинішньої системи місцевого самоврядування. Адже саме вдосконалена система нормативно­правових актів у цій сфері має стати основою вироблення та реалізації засад інноваційної моделі суспільного й державного розвитку, визначити чіткий розподіл владних повноважень, який забезпечить збалансованість у владі, убезпечить державу від конфліктів, авторитаризму та стане наступним кроком на шляху до виконання таких програмних положень, як утвердження демократичної соціальної правової держави в Україні.

Зазначене повною мірою стосується визначення місця органів місцевого самоврядування у формуванні загальнодержавної інноваційної політики та з’ясування їхньої ролі у створенні передумов ефективного інноваційного розвитку регіонів, окремих територій та населених пунктів, що визначається насамперед ступенем їхньої фінансово­економічної спроможності, інноваційного потенціалу, які залежать, зокрема, й від ступеня самостійності та дієздатності територіальної громади, органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Комплексне реформування будь­якого фундаментального інституту державності в більшості сучасних країн неможливе без внесення змін до Основного Закону, незалежно від рівня його конституційно­правового закріплення. Однак варто зазначити, що сам рівень такого регулювання не завжди є визначальним у цьому процесі, адже Європейська хартія місцевого самоврядування допускає відсутність конституційного закріплення місцевого самоврядування. Найважливішу роль, на нашу думку, все таки відіграють якість і систематичність такого регулювання.

Наприклад, Основний Закон Канади, що складається з конституційних законів, основними з яких є Конституційні акти 1867 і 1982 років [2], безпосередньо не регламентує організацію й діяльність органів місцевого самоврядування, а лише встановлює, що ці питання регулюються законодавством провінцій. Такий підхід уможливлює існування й функціонування в кожній із провінцій унікальних систем місцевого самоврядування, а також урахування в законодавстві особливостей конкретної місцевості. Такі чинники, як щільність і специфіка національного складу населення провінції, географічне положення, економічна й політична ситуації в регіоні, в сукупності впливають на визначення структури, порядку формування та функціонування органів місцевого самоврядування в кожній провінції. У свою чергу, належність до іншої правової сім’ї, чітке конституційне закріплення принципів та основних положень місцевого самоврядування у ФРН не перешкоджають функціонуванню низки різноманітних моделей на фундаменті історичних традицій та з урахуванням усіх сучасних реформ, що проводилися країнами – членами ЄС.

Незважаючи на такі відмінності, місцеве самоврядування обох держав, хоча і є однаково сильним та спроможним, все­таки залишається вразливим для схожих за характером проблем та викликів. Відтак можна дійти висновку, що належна система конституційно­правового регулювання передбачає насамперед пошук балансу між конституційним закріпленням загальних принципів та норм і конкретною їхньою реалізацією шляхом прийняття відповідних профільних законів та інших нормативно­правових актів. Саме тому перед проведенням реформ необхідно сформувати чітке бачення проблем і шляхів їх розв’язання. Встановити необхідний рівень конституційного закріплення місцевого самоврядування, який має не лише відповідати світовим стандартам, а й створити базу для подальшого розвитку цього інституту. Оскільки єдиний спосіб функціонування місцевого самоврядування – це його постійний рух та розвиток.

Підтримка євроінтеграційного курсу нашої держави наразі неможлива без проведення послідовної імплементації положень усіх 11 статей Європейської хартії місцевого самоврядування та сприяння їх реалізації з боку держави. Наразі ж статті хартії, які регулюють питання: 1) фінансових ресурсів; 2) адміністративного нагляду; 3) компетенції органів місцевого самоврядування, частково або повністю суперечать деяким нормам законодавства України.

Водночас перелік основних статей Європейської хартії місцевого самоврядування не слід сприймати як вичерпний. Адже місцеве самоврядування – це право та спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання й управління істотною часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Необхідно розуміти, що впливу будь­яких змін в організації та функціонуванні місцевого самоврядування прямо зазнає кожен конкретний житель міста, села, селища тощо.

Тому під спроможністю місцевого самоврядування насамперед необхідно розуміти спроможність кожного конкретного індивідуума. Наприклад, актом від 2011 року [3], що реформує систему органів місцевого самоврядування та управління Великої Британії було внесено зміни до повноважень органів місцевого самоврядування, збільшено кількість виборних посад та можливості проведення референдумів. Але ключовим моментом цього акта стала теза про те, що: «Органи місцевого самоврядування є спроможними настільки, наскільки спроможним є кожний індивід», тобто вони мають ті самі права та можливості і можуть їх використовувати таким чином, як і кожна окрема людина. Найбільшу увагу законодавця в цьому акті приділено саме цій тезі в контексті її впливу на повноваження органів місцевого самоврядування. Ці повноваження розглядаються як широкі та обмежуються лише сферою дії інших нормативно­правових актів.

Сучасний курс Франції щодо місцевого самоврядування наразі визначається сукупністю актів під загальною назвою «Третій акт децентралізації» (Acte III de la décentralisation) [4]. Цей акт не раз піддавали критиці численні міжрегіональні та інші недержавні організації й регіональні об’єднання Франції. Зокрема, представники місцевого самоврядування наголошували на тому, що він потребує доопрацювання. Після низки складних переговорів, які стали результатом суспільного резонансу, що викликав акт, було прийнято рішення поділити документ на три частини: 1) питання, що стосуються міст та метрополій; 2) питання, що стосуються регіонів та регіонального розвитку; 3) роз’яснення питань компетенції приєднаних територій.

Варто сказати, що сучасні тенденції забезпечення децентралізації влади в нашій державі шляхом проведення конституційно­правових реформ за своєю початковою структурою дуже схожі на відповідні реформи у Франції. Однак слід узяти до уваги, що рівень розвитку громадянського суспільства, гарантування прав та свобод людини й громадянина та праворозуміння в нашій державі на нинішньому етапі хоча й зростає, але все ще залишається незрівнянно нижчим. Це може створювати додаткові проблеми під час проведення реформ.

Найсучаснішим актом, що регулює всі питання місцевого самоврядування у Швеції, є Акт про місцеве врядування 1992 року («Local Government Act») [5]. Відповідно до нього органи місцевого самоврядування конкретного регіону та їхні члени мають право вирішувати питання та розв’язувати проблеми на власній території. Більшість завдань, що виконуються цими органами, чітко врегульовано відповідними актами спеціального законодавства – такими, як Акт про локальні служби («Social Services Act 2001:453») [6], Акт про медичні послуги та послуги у сфері охорони здоров’я («The Healthand Medical Services Act 1982:763») [7], Акт про дошкільну освіту, освіту першого та другого ступенів («The Education Act 1985:1100») [8]. Доцільно зауважити: хоча місцеві органи й мають можливість вирішувати коло питань, що стосуються конкретного регіону, їхня діяльність є чітко врегульованою відповідними актами. Органи місцевого врядування також можуть видавати регулювальні акти щодо сфер громадського порядку, правил дорожнього руху та деяких інших питань.

Нині Швеція є прикладом чіткості та систематичності в питаннях, правового регулювання місцевого самоврядування, бо наявність значної кількості регулювальних нормативно­правових актів у цій сфері публічних відносин не призводить до зниження його ефективності. Це найкраще демонструє кооперацію державних та недержавних органів, що представляють різні сфери публічних відносин, адже цей спосіб правового регулювання гіпотетично може привести до виникнення конкуренції компетенцій, чого на практиці, до речі, не трапляється.

Знаменуючи з 2012 року «еру» основоположних реформ, в Угорщині набрали чинності нова Конституція [9] та новий Акт про місцеве самоврядування [10]. Вказаний акт насамперед спрямований на реформування оподаткування в системі органів місцевого самоврядування. За офіційною інформацією, у 2006 – 2009 роках заборгованість місцевого самоврядування в Угорщині зросла вдвічі та становила приблизно 3,9% ВВП. Новий акт має на меті зменшити масштаби оподаткування й підвищити його ефективність шляхом спрощення та прискорення процедур і створення умов, за яких законослухняні громадяни будуть зацікавлені у сплаті податків вчасно та в повному обсязі.

Актом закріплюється курс на стабілізацію місцевого самоврядування, виведення системи з боргів, зменшення її фрагментованості та посилення конт­ролю з боку органів державної влади. Так, наприклад, за новим законом органи місцевого самоврядування можуть брати кредити лише після отримання згоди на це центральних органів влади (Міністерства економіки). Окрім цього, планується вжити заходів для зменшення кількості випадків участі третіх осіб у виконанні субконтрактів загальнодержавного значення. У такий спосіб планується підвищити стабільність надходжень до бюджету й скоротити необов’язкові витрати. Досвід комплексного підходу у проведенні конституційно­правової реформи місцевого самоврядування Угорщини з метою виведення останнього з кризи становить неабияку цінність для нашої держави саме завдяки схожості проблем та історичних шляхів формування системи місцевого самоврядування в обох державах.

Отже, можна дійти висновку, що під час проведення конституційно­правової реформи необхідно передовсім пам’ятати, що, регулюючи місцеве самоврядування, ми безпосередньо впливаємо на життя кожної людини всередині держави. Забезпечення реалізації права на місцеве самоврядування разом з іншими є ключовим чинником у процесі становлення правосвідомості, формування правової поведінки громадянина та забезпечення його участі в побудові сильного громадянського суспільства, створення й функціонування якого неможливе без впливу держави. Відтак очевидно, що сучасний демократичний напрям розвитку України, як і більшості країн світу, потребує перенесення акцентів саме на самоврядування, а ланкою між владою та самоврядуванням має слугувати принцип субсидіарності.

Варто зауважити, що значна частина сучасних проб­лем місцевого самоврядування в нашій державі бере початок з часів реформування цієї системи після здобуття 1991 року Україною незалежності. Централізованість системи, конкуренція компетенцій та фактичне відмежування місцевого самоврядування як від центральних органів виконавчої влади, так і від конкретного індивідуума – усе це наслідки того, що внутрішня побудова системи місцевого самоврядування була сформована як своєрідна копія тогочасної системи державного управління. Про це свідчить велика кількість концептуально схожих елементів у правовому закріпленні наведених систем. Місцеве самоврядування сучасної європейської країни не повинно формуватися як своєрідна квазідержава. Так, перший Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування» став фактично «калькою» Закону України «Про державну службу» з усіма його категоріями, рангами тощо. На нашу думку, необхідно відмовитися від такого підходу в проведенні будь­яких подальших реформ у цій сфері.

Близьким та цікавим прикладом для України є досвід послідовного проведення таких реформ у Польщі. Перед провідними фахівцями у сфері місцевого самоврядування постала потреба створення реальної спроможної системи місцевого самоврядування. Шляхом публічного діалогу за участю посадових осіб державної влади, провідних учених, представників бізнесу та громадян було вирішено питання реорганізації найнижчого рівня в системі місцевого самоврядування (ґміни), створення робочих груп для розроблення нових актів, що регулюють відносини у сфері місцевого самоврядування, та розпочато підготовку до перших вільних демократичних виборів до місцевих рад. Переломним моментом для реформи місцевого самоврядування Польщі, за словами одного з її основоположників Єжи Регульского, стала ліквідація так званих п’яти ключових монополій держави: політичної, ієрархічної, фінансової, адміністративної та монополії власності [11].

Беручи до уваги польський досвід у вирішенні багатьох питань, нагальні проблеми та можливі шляхи їх розв’язання, можна сказати, що будувати ефективне місцеве самоврядування варто лише на фундаменті громадянського суспільства. Адже кожна реформа має розпочинатися не лише за ініціативою держави, а й за ініціативою, підтримкою та активною участю місцевого населення.

Очевидним є те, що ідеального місцевого самоврядування не існує, усі сучасні світові системи мають свої недоліки та переваги. А головним чинником його спроможності виступає постійний рух та реформування. Сучасний темп життя постійно ставить перед державою та її громадянами нові виклики – такі, як світова економічна криза, зростання цін на енергоносії та пошуки їхніх ефективніших замінників, нестабільність у міжнародних зносинах багатьох держав та інші економічні й соціальні проблеми. Саме рухливе та гнучке місцеве самоврядування має стати сполучною ланкою між громадянином та державою для забезпечення як гідного рівня життя кожної людини, так і всебічного розвитку держави в сучасному світі.

Джерела

1. Європейська хартія місцевого самоврядування [текст] / Місцеве та регіональне самоврядування в Україні. – К., 1994. – Вип. 1/2 (6/7). – С. 71.

2. Consolidation of Constitution Acts, 1867 to 1982 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://laws.justice.gc.ca/eng/Const/index.html

3. Localism Act 2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/20/contents/enacted

4. Acte III de la decentralisation: la reforme pas a pas [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://lagazettedescommunes.com/139360/acte­iii­de­la­decentralisation­la­reforme­pas­a­pas/

5. Local Government in Sweden [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nordmaling.se/default.aspx?di=2056

6. Social Services Act 2001:453 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.regeringen.se/sb/d/15568

7. The Health and Medical Services Act 1982:763 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: www.discapnet.es/SiteCollectionDocuments/Discapnet/Documentos/Legislacion/en_0221.htm (дата звернення 05.07.2015)

8. The Education Act 1985:1100 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.government.se/content/1/c6/02/15/38/1532b277.pdf

9. Constitution of Hungary [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://parlament.hu/irom39/02627/02627­0187.pdf

10. Local cardinal Act on Local Government, 2011 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://goo.gl/Yryuq

11. Regulsky, J. Local government reform in Poland: an insider’s story [Текст] / J. Regulsky // Local Government and Public Service Reform Initiative. – 2003. – 200 p.

Автори: Олександр ПЕТРИШИН, Олег ПЕТРИШИН