Співвідношення наднаціональності міжнародних організацій та суверенітету їхніх держав-членів

Досліджено феномен наднаціональності, що виникає в результаті діяльності міжурядових організацій та передачі їм частини суверенних повноважень їхніми державами-членами. Обґрунтовано, що, набуваючи членства в певній міжнародній організації, держави не втрачають власного суверенітету, адже продовжують діяти на міжнародній арені як самостійні суб’єкти міжнародних відносин. Наведено теоретичні підходи вітчизняної та західної шкіл міжнародного права, на основі яких визначено, що сучасна наука пропонує окремі концепції наднаціональності, не створюючи, однак, єдиної загальновизнаної теорії. На основі проведеного аналізу запропоновано ключові риси наднаціональності. Зазначено, що функції, якими держави наділяють інституції міжнародних організацій відповідно до засновницьких договорів, не можуть розглядатися як їхні суверенні повноваження. Зроблено висновок про те, що, вступаючи до міжнародної організації з наднаціональними елементами регулювання, держави реалізують свої суверенні права та міжнародну правосуб’єктність, а не втрачають їх.
Ключові слова: наднаціональність, держава, міжнародна організація, суверенітет, наднаціональні повноваження.

Більшість учених схиляються до думки, що наявність наднаціональних елементів у структурі певної міжнародної організації не призводить до обмеження суверенітету її держав­членів. І навіть у тому разі, коли наднаціональна організація кваліфікується як конфедеративний союз держав, котрий виступає на міжнародній арені не лише від свого імені, а й від імені своїх членів, останні не втрачають власного суверенітету, адже просто передають частину повноважень спільно створеному об’єднанню.

У радянській та сучасній українській міжнародно­правових доктринах поширена думка, що наднаціональність – це явище, пов’язане з діяльністю міжнародних організацій. Так, В. Муравйов зазначає, що «держави можуть наділяти міжнародну організацію наднаціональними повноваженнями», суть яких зводиться до прийняття постанов, що є обов’язковими для її членів [9, с. 26]. У цьому разі наднаціональність розглядається, по­перше, як створені міжнародною організацією норми, що мають примат над нормами національного права; по­друге, – як норми, що становлять частину національного права та є обов’язковими для застосування, зокрема в діяльності національних судових установ.

У західноєвропейській доктрині наднаціональність розглядають як функціональну ознаку об’єднання держав, відповідно до якої окремі суверенні права у визначених конституцією міжнародної структури галузях передаються країнами певному наднаціональному органу, причому такий процес є незворотним та поступово унезалежнюється від волі окремих держав [5, с. 162–170].

Наднаціональність як правова категорія є предметом жвавих дискусій. Різні науковці (зокрема, В. Василенко, Л. Грицаєнко, О. Шибаєва, О. Фещенко, П. Хей, П. Пескаторе, Г. Шермерс, І. Кунц та інші) обстоюють окремі концепції наднаціональності, які, однак, не створюють єдиної загальновизнаної теорії. Ці різнобічні погляди породжені відсутністю ясності та неоднозначністю документального трактування терміна «наднаціональність», а також різницею методологічних прийомів, що використовуються під час його вивчення.

У зарубіжній літературі поняття «наднаціональність» з’явилося 1951 року, тобто одразу після створення Європейського об’єднання вугілля і сталі (ЄОВС). У Договорі про заснування ЄОВС [2] поєднувалися два протилежні підходи до регулювання процесів вугільної та сталеливарної промисловостей. З одного боку, його положення забезпечували потужний централізований контроль над цінами на вугілля та вироби зі сталі, рівнем державної допомоги визначеним галузям, заходами щодо заохочення інвестицій, обсягами виробництва, транспортними тарифами, дискримінаційною та обмежувальною торговельною практикою, структурою виробництва тощо. З другого – передбачали створення зони вільної торгівлі вугіллям та сталлю, функціонування котрої могло зазнавати виключно обмеженого втручання державних структур країн – членів об’єднання.

Інституційно ці підходи було закріплено завдяки передачі значних регулювальних повноважень ключовим підрозділам ЄОВС, насамперед – Верховному органу, що складався з незалежних міжнародних чиновників, які виконували повноваження, делеговані їм державами­членами за рахунок втрати відповідної частки функцій національними органами останніх. З огляду на широкі повноваження, інституції ЄОВС – Верховний орган, Рада міністрів, Асамблея та Суд – отримали наднаціональний статус (на відміну від міждержавних органів традиційних міжнародних організацій), котрий було юридично закріплено ст. 9 Договору про заснування ЄОВС: «Члени Верховного органу цілком незалежні під час здійснення своїх функцій у загальних інтересах об’єднання. Виконуючи свої обов’язки, вони не звертаються по інструкції та не керуються вказівками
якогось уряду або органу. Вони утримуються від будь­яких дій, не сумісних із наднаціональним характером їхніх функцій. Кожна держава–член зобов’язується поважати наднаціональний характер діяльності членів Верховного органу й не робитиме спроб впливати на них під час виконання ними визначених завдань» [9, с. 84–90].

Отже, у Договорі про заснування ЄОВС наднаціональність визначалася як незалежність членів Верховного органу від указівок або впливів із боку держав – членів об’єднання. Хоча документ не надавав юридичного визначення поняття «наднаціональність».

У 1967 році, після набуття чинності змінами до Договору про заснування ЄОВС, ст. 9 скасовувалася й, відповідно, термін «наднаціональний» було вилучено з правових актів Європейських співтовариств.

Найчіткіше і найзрозуміліше визначення поняття наднаціональності в зарубіжній юридичній літературі дано
Г. Шермерсом та І. Кунцом. На думку вчених, визначальною рисою наднаціональності є передача державами­членами частини своїх суверенних повноважень міжнародній організації і наділення її відповідною компетенцією щодо їх реалізації. Прикладом таких міжнародних організацій голландський учений Г. Шермерс вважає деякі інституції системи ООН – Організацію цивільної авіації, Міжнародну метеорологічну організацію, Всесвітній поштовий союз тощо [10, с. 4].

М. Бірюков указує, що наднаціональність характеризує якість міжнародних організацій, котра зумовлена їхніми цілями, функціями та повноваженнями, переданими їм державами­членами [3, c. 180].

Л. Фалалєєва зазначає, що наднаціональність є функціональною ознакою інтеграційного об’єднання держав, яке має власну автономну правову систему, створену шляхом передачі на його користь низки суверенних прав держав­членів, реалізація котрих покладається на відповідні інституційні органи об’єднання, що приймають обов’язкові для цих країн рішення (переважна більшість таких приписів має пряму дію у внутрішніх правопорядках держав­членів) [11, с. 6].

На наш погляд, розглядаючи феномен наднаціональності Європейського Союзу, не можна говорити лише про її елементи, бо це явище характерне для організації загалом. Так, у процедурі укладання міжнародного договору, що є обов’язковим для всіх держав – членів ЄС, бере участь не окремий наднаціональний орган (як, приміром, Рада Безпеки в ООН), а майже всі інституції організації – Рада, Комісія, Парламент.

У свою чергу, Л. Грицаєнко вважає, що доцільнішим є виокремлення наднаціонального елементу міжурядових організацій, а не трактування наднаціональності цих організацій як таких. Причому наднаціональність ЄС полягає у відмові його держав­членів від частини своїх суверенних прав у певних сферах на користь інституцій цього інтеграційного утворення. Відповідно, наднаціональна влада ієрархічно вища порівняно з державною, адже її реалізація не залежить від указівок держав – учасниць організації, а нормативно­правові акти мають примат та напряму діють на їхній території [6, с. 7].

Визначення наднаціональності, запропоноване О. Фещенком, надано в контексті проблеми співвідношення державного суверенітету й повноважень органів міжнародних організацій. На думку вченого, наднаціональність, з погляду міжнародного права, можна визначити як сукупність повноважень (юридично закріплених або інших), котрими держави наділяють певний міжнародний орган задля цілеспрямованого регулювання їхніх взаємовідносин, до того ж ці повноваження мають пріоритетний характер стосовно відповідної компетенції країн­членів, уключаючи можливість прийняття обов’язкових для них рішень [12, с. 160–163].

О. Шибаєва вважає, що проблематика наднаціональності міжнародної організації стосується питання співвідношення суверенітету її держав­членів та повноважень створеного ними внутрішньоорганізаційного механізму. Вступ держав до міжнародної організації передбачає добровільну передачу цій структурі їхніх суверенних прав, ступінь делегування яких є ядром інституту наднаціональності [14, с. 83].

Французькі юристи П. Ретер та І. Комбако підкреслюють, що головним елементом наднаціональності є спосіб прийняття рішень, що застосовується в органах міжнародних організацій: так, прийняття рішень більшістю голосів дає підстави говорити про наднаціональний характер певної інституції [5, с. 173].

Визначаючи наднаціональність, професор П. Пескаторе запропонував використовувати при цьому такі критерії: 1) визнання суб’єктами спільності їхніх інтересів; 2) існування ефективної влади; 3) автономний характер влади [5, с. 174].

У свою чергу, К. Фон зазначає, що наднаціональна організація повинна мати такі ознаки: 1) формування інституцій організації на основі залучення міжнародних чиновників, котрі не мають імперативних мандатів своїх урядів; 2) прийняття рішень у рамках інституцій більшістю голосів; 3) прийняття актів, що мають юридичну силу для держав – членів організації та напряму діють на їхній території [5, с. 175].

Отже, і в західній, і у вітчизняній літературі спостерігається різноманіття поглядів на поняття наднаціональності та, відповідно, відсутнє його усталене визначення.

На нашу думку, характерними рисами наднаціональності є, по­перше, факт передачі державами – членами організації частини своїх повноважень на її користь; по­друге, відповідно до конституції організації наявність у неї права втручатися в процес вирішення питань, які належать до внутрішньої компетенції держав­членів; по­третє, надання організації права затверджувати норми прямої дії не тільки для її органів та країн­учасниць, а й для фізичних і юцридичних осіб останніх.

У принципі, передача державою окремих повноважень у відання міжнародної організації є центральним питанням усієї теорії наднаціональності. Суть відповіді на нього залежить насамперед від того, якої філософії дотримується дослідник або інший суб’єкт тлумачення. Деякі побоювання та перестороги, пов’язані з остаточним формулюванням такої відповіді, зумовлені можливістю обґрунтування в такий спосіб правомірності явища втрати державою суверенітету на початку XXI століття. Але, як зазначав І. Лукашук, передача державних повноважень є реалізацією її суверенітету та міжнародної правосуб’єктності, а не відмовою від них.

Можна також погодитися з Й. Вейлером, який вважає, що навіть у разі передачі суверенних повноважень верховна влада перебуває в межах національного конституційного правопорядку держави, який санкціонує верховенство такої влади, визначає параметри і, зазвичай, установлює її обмеження [15, с. 267].

Цілком правильним можна вважати формулювання щодо договірної основи передачі державних повноважень. Бо, як зазначає В. Василенко, «укладаючи договір, держава не обмежує свого суверенітету або свободи, а, навпаки, реалізовує їх, адже діє у власних інтересах» [4, с. 251].

Досвід набуття країнами членства в міжурядових організаціях (зокрема, в Європейському Союзі) доводить, що напередодні ратифікації міжнародного договору, яким передбачено трансфер державою повноважень на користь визначеної організації, на національному рівні застосовується процедура внесення змін до Конституції цієї країни. Ці нормативні трансформації відбуваються не так заради закріплення можливості передачі повноважень, а отже, участі держави в певній організації чи усунення невідповідностей між її Конституцією та конкретним міжнародним договором, як задля акцентування на протилежному.

Оскільки другою рисою наднаціональності є право міжнародної організації втручатися у внутрішню компетенцію держави, необхідно згадати принцип невтручання у внутрішні справи держави, що тісно пов’язаний із принципом суверенної рівності держав. Зміст принципу невтручання у внутрішні справи стосується заборони державам і міжнародним організаціям утручатися у внутрішні справи держав і народів у будь­яких формах: збройними, економічними чи дипломатичними засобами; шляхом засилання шпигунів або диверсантів завдяки відкритим або опосередкованим діям однієї чи декількох держав або їхній діяльності під прикриттям певної міжнародної організації.

Так, відповідно до п. 7 ст. 2 Статуту ООН Організація не має права «на втручання у справи, що за суттю належать до внутрішньої компетенції будь­якої держави» [1]. Проте варто мати на увазі, що деякі дії, котрі відбуваються в межах території держави, можуть кваліфікуватися, наприклад, Радою Безпеки ООН як такі, що не належать винятково до внутрішньої компетенції цього суб’єкта. Тому якщо РБ ООН констатує, що певні дії загрожують міжнародному мирові та безпеці, вони не вважатимуться внутрішньою справою цієї держави й заходи, вжиті ООН щодо них, не тлумачитимуться як утручання в її внутрішні справи. Отже, концепція невтручання не означає, що держави можуть довільно формувати перелік питань своєї внутрішньої компетенції. Міжнародні зобов’язання держав, включно з їхніми зобов’язаннями за Статутом ООН, є критерієм, що дає змогу віднайти правильний підхід до розв’язання згаданих суперечностей.

У свою чергу, С. Черниченко наголошує, що наднаціональність передбачає надання міжурядовій організації її засновниками права обговорювати питання, які держави зазвичай вважають такими, що належать до їхньої внутрішньої компетенції [13, c. 348–354]. Але, на нашу думку, ця риса дає міжнародній структурі можливість не тільки безпосередньо обговорювати визначене коло питань, а й ухвалювати правові акти обов’язкового характеру.

Надання організації права затверджувати норми прямої дії не лише для її органів та країн­учасниць, а й для фізичних і юридичних осіб останніх, як третя риса наднаціональності, має доволі важливе значення, адже пряма дія норм, прийнятих на наднаціональному рівні, передбачає безпосереднє регулювання відносин усіх суб’єктів права й, отже, здійснення впливу на структуру правової системи держави, що з часом починає визначати зміст і форму її правової політики.

Можна стверджувати, що наднаціональність є одним із важелів регулювання визначених сфер життєдіяльності держав, що застосовується на основі відповідної угоди між ними. Тому, з одного боку, вона має функціональне значення, а з другого – самостійний, не залежний від волі держав характер.

Окрім цього, важливим питанням є тісний зв’язок явища наднаціональності з проблематикою суверенітету держави. Приміром, М. Корольов розглядає державний суверенітет як сукупність прерогатив, тому він може бути обмежений виключно прерогативами. Тож постає питання визначення державного суверенітету як такого, а не його обмеження [7, с. 9].

На погляд О. Мещерякової, питання визначення меж державного суверенітету в епоху глобалізації є доволі дискусійним, бо відповідно до одного з припущень сучасної науки передача компетенції міжнародній організації – це не обмеження суверенітету, а, навпаки, один із його проявів. Будучи за своєю природою державно­правовою категорією, суверенітет водночас є основною політико­юридичною властивістю держави як суб’єкта міжнародного права. Тому передача компетенції міжнародній організації не може трактуватися як остаточна втрата державного суверенітету: зазвичай вона передається секторально, в рамках визначеного заздалегідь кола питань. Більше того, передача компетенції наднаціональним органам не суперечить концепції суверенності, бо держави стають членами відповідної міжнародної організації на добровільних засадах, а сама структура створюється на основі нормативно­правового договору [8, с. 234–238].

Відповідно, автор констатує, що функції, якими держави наділяють інституції міжнародних організацій на основі засновницьких договорів, не можуть розглядатися як їхні суверенні повноваження, адже міжнародна структура, на відміну від державного суб’єкта, не має власного суверенітету. Тож вони можуть вважатися наднаціональними повноваженнями, які, у свою чергу, є основою елементів наднаціональності. Приміром, у рамках європейського інтеграційного проекту не існує суперечностей між поняттями «суверенітет» і «наднаціональність», бо саме суверенітет сприяє становленню наднаціональності в разі виникнення такої потреби для досягнення цілей інтеграції. Елементи наднаціональності розбудовуються виключно на міжнародно­правовій основі: будь­яке розширення повноважень інституцій міжнародної організації відбувається шляхом унесення змін і доповнень до її засновницьких договорів. На цій підставі можна стверджувати, що, наприклад, співвідношення наднаціональності ЄС та суверенітету держав – членів цієї організації в процесі регулювання окремих сфер життєдіяльності суспільства сприяє формуванню нового погляду на феномен наднаціональності як такої. Вступаючи до міжнародної організації з наднаціональними елементами регулювання, держави радше реалізують свої суверенні права та міжнародну правосуб’єктність, а не втрачають їх.

　

Список використаних джерел

1. Статут Організації Об’єднаних Націй від 26 червня 1945 року [Charter of the United Nations, 26 June 1945] [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/995_010

2. Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl vom 18 April 1951 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://eur­lex.europa.eu/legal­content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:11951K/TXT&qid=1407871039827&from=EN

3. Бирюков М. М. Современное развитие Европейского Союза: международно­правовой поход: дис. … докт. юрид. наук: спец. 12.00.10 / М. М. Бирюков [Biriukov M. Modern development of the European Union: An international legal approach: Dissertation for the Doctor in Juridical Science, specialty: 12.00.10]. – М., 2004. – 334 с.

4. Василенко В. А. Основы теории международного права / В. А. Василенко [Vasilenko V. Principles of the theory of international law]. – К.: Вища школа, 1988. – 288 с.

5. Водянніков О. Наднаціональність у праві Європейського Союзу: Goetterdammerung Європи чи переосмислення права? / О. Водянніков [Vodiannikov O. Supranationality in the European Union law: Goetterdammerung of Europe or reconsideration of law?] // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2001. – № 3. – С. 162–192.

6. Грицаєнко Л. Л. Інституційний механізм Європейського Союзу: автореф. дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.11 / Л. Л. Грицаєнко [Grytsaienko L. Institutional mechanism of the European Union: Dissertation abstract for the Ph.D. in Law, specialty: 12.00.11]. – К., 2009. – 21 с.

7. Королёв М. А. Наднациональность с точки зрения международного права / М. А. Королёв [Koroliev M. Supranationality from the point of view of international law] // Московский журнал международного права. – 1997. – № 2. – С. 3–20.

8. Мещерякова О. М. Наднациональность в праве Европейского Союза и проблема суверенитета: дисс. … докт. юрид. наук: спец. 12.00.10 / О. М. Мещерякова [Meshcheriakova O. Supranationality in the European Union law and the problem of sovereignty: Dissertation for the the Doctor in Juridical Science, specialty: 12.00.10]. – М., 2010. – 468 с.

9. Муравйов В. І. Правові засади регулювання економічних відносин Європейського Союзу з третіми країнами (теорія і практика) / В. І. Муравйов [Muraviov V. Legal basis for regulating economic relations of the European Union with third countries (theory and practice)]. – К.: Академ­Прес, 2002. – 425 с.

10. Толстухин А. Э. О наднациональном характере Европейского Союза / А. Э. Толстухин [Tolstukhin A. On the supranational nature of the European Union] // Московский журнал международного права. – 1997. – № 4. –
С. 3–19.

11. Фалалєєва Л. Г. Правові аспекти становлення та розвитку виконавчих органів Європейського Союзу: автореф. дис. … канд. юрид. наук: спец. 12.00.11 / Л. Г. Фалалєєва [Falalieieva L. Legal aspects of formation and development of executive bodies of the European Union: Dissertation abstract for the Ph.D. in Law, specialty: 12.00.11]. – К., 2003. – 16 с.

12. Фещенко А. С. Явление наднациональности в деятельности международных организаций / А. С. Фещенко [Feshchenko A. The phenomenon of supranationality in the activities of international organizations] // Советский Ежегодник международного права. 1987. – М.: Наука, 1988. – С. 159–171.

13. Черниченко С. В. Теория международного права: в 2 т. / С. В. Черниченко. – Т. 2: Старые и новые теоретические проблемы [Chernichenko S. Theory of international law: Volume 2: Old and new theoretical problems]. – М.: Изд­во НИМП, 1999. – 531 с.

14. Шибаева Е. А. К вопросу о наднациональном характере универсальных международных организаций / Е. А. Шибаева [Shibaeva E. Revisiting the supranational nature of universal international organizations] // Советский журнал международного права. – 1992. – № 4. – С. 81–93.

15. Weiler J. H. The Community system: Тhe dual character of supranationalism / J. H. Weiler // Yearbook of European Law. – 1981. – № 1. – Р. 267–281.

Автор: Ольга ШПАКОВИЧ