Організаційно-структурні формування системи міграційної політики України

Міжнародні й міжнаціональні конфлікти та війни, криза політичної влади, орієнтація економіки на ринкові відносини загострили проблеми адаптації людини в інокультурному
оточенні, зокрема осіб, котрі з тих чи інших причин виїхали за межі України. Тож актуалізуються питання ефективності правового регулювання міграційної політки та відповідного її інституційного забезпечення. Цим дослідженням маємо на меті визначити аспекти організаційно-структурних формувань для реалізації державної міграційної політики, а також її особливості.

Ефективність міграційної політики держави найперше залежить від того, наскільки якісно та злагоджено працюють відповідні організаційно- структурні утворення, наскільки відпрацьований механізм управління міграційними процесами та впливу на їхнє регулювання [24].

Науковці та юристи-практики особливу увагу приділяють аспектам реалізації міжнародної трудової міграції, оскільки вона визначає комплекс чинників, що впливають на економічний розвиток держави і регіону проживання працівників-мігрантів. Сутнісні характеристики й особливості політико-правового регулювання міжнародної трудової міграції в Україні та СНД предметом своїх досліджень визначили Л. Арутюнян, О. Леонтенко, Е. Лібанова, А. Мухамед, С. Пірожков, І. Прибиткова, С. Сардак, О.Тюрюканова, І. Федуняк, О. Хомра та інші.

Л. Арутюнян відзначає, що перехід від стихійної міграції до керованої і безпечної в інтересах різних територій і всієї країни в цілому, безумовно, потребує, з одного боку, обліку відповідних суспільних настроїв, що перешкоджають переміщенням людських ресурсів, з другого – зміни цих настроїв у напрямі, що сприяє цілям міграційної політики держави.

Важливо також, щоб державна міграційна політика знаходила розуміння й схвалення в суспільстві. Автор констатує, що міграція може стати фактором суспільного розколу, який проявляється не тільки на рівні нерозуміння між корінним населенням і приїжджими, а й між громадянами співтовариства, що приймає [1].

Вагомий внесок у дослідження теорії і практики міжнародної трудової міграції, вдосконалення організаційних, економічних і правових важелів її регулювання зробили Е. Лібанова та А. Мухамед, які у своїх дослідженнях комплексно підійшли до проблем трудових мігрантів.

Значний внесок в аналіз міграційної політики зробили вчені, праці яких спрямовані на аналіз систем державного управління й на адміністративно-правове регулювання міграційної політики: О. Бандурка, В. Олефір, І. Гарна, С. Саїв, В. Столбовий, С. Мосьондз, Т. Хабриєва, С. Чехович та ін.

Будь-який механізм регулювання передбачає насамперед наявність ефективного організаційного утворення, що надавало б можливість реалізувати основні завдання, поставлені для нього. Механізм регулювання міграційних процесів містить організаційно-структурні формування, що визначають основні засади міграційної політики та здійснюють контроль за дотриманням нормативних приписів
у цій сфері.

Зважаючи на викладене, суб'єктами, до компетенції яких належить регулювання міграції, є:

органи державної влади;

органи місцевого самоврядування;

громадські організації;

міжнародні організації та їх представництва.

Предметом дослідження цієї статті є саме інституційні утворення органів державної влади, оскільки саме від їхньої ефективної та злагодженої роботи в цьому напрямі залежить реалізація державою положень Конституції України й міжнародних договорів у сфері міграції.

Відповідно до Конституції України єдиним органом законодавчої влади є Верховна Рада, тобто саме парламент визначає основні напрями міграційної політики держави, її структуру та провадження [2]. Ст. 92 Основного Закону визначає, що винятково закони України визначають засади регулювання міграційних процесів і порядок утворення та функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального [2].

Ст. 55 Конституції України визначає, що «кожен має право звертатися за захистом своїх прав до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини», який здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина (ст. 101 Основного Закону) [2].

Згідно зі ст. 3 Закону України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» метою парламентського контролю, який здійснює Омбудсман, є захист прав і свобод людини і громадянина, проголошених Конституцією, законами й міжнародними договорами України, зокрема і всіх питань, пов’язаних із міграційними процесами як усередині держави, так і на міжнародному рівні, порушення прав мігрантів та їх соціалізація, тощо [3]. Ці питання відображаються в доповіді Уповноваженого «Про стан дотримання та захисту прав і свобод людини».

У сфері регулювання міграційних процесів окремо слід відзначити Раду національної безпеки та оборони України (далі – РНБО). Ст.107 Конституції України визначає, що цей орган координує й контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки та оборони [2]. Правовий статус Ради визначений Законом України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року. Відповідно до закону РНБО координує та контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони [4].

РНБО зазначає, що реальну загрозу національній безпеці України становлять нелегальна міграція, стійка тенденція до зростання процесів внутрішньої і зовнішньої трудової міграції громадян України, які мають здебільшого незворотний характер, негативно впливають на загострення демографічної кризи, сприяють поширенню територіального простору наявних і виникненню нових депресивних територій, призводять до відтоку за кордон найбільш кваліфікованої частини трудоресурсного та інтелектуального потенціалу.

Окремим органом, який активно протидіє нелегальній міграції, є Служба безпеки України. Відповідно до Закону України «Про службу безпеки України» від 25 березня 1992 року завданням цього державного органу є запобігання, виявлення, припинення й розкриття злочинів проти миру і безпеки людства, тероризму, корупції та організованої злочинної діяльності у сфері управління й економіки та інших протиправних дій, які безпосередньо створюють загрозу життєво важливим інтересам України [5].

Закон України «Про основи національної безпеки України» [6] та «Стратегія національної безпеки України» [7] на сучасному етапі серед основних реальних і потенційних загроз державній безпеці України, протидія яким повністю чи частково належить до компетенції СБУ, визначають нелегальну міграцію.

Відповідно до Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 8 липня 2011 року Служба безпеки України та її органи на місцях, у разі звернення центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, відповідно до своїх повноважень вживають заходів щодо виявлення осіб, котрі не визнаються
біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту [8].

Окремим державним органом, що в межах своєї компетенції протидіє нелегальній міграції, є Державна митна служба України, яка відповідно до Указу Президента України від 24.12.12 р. № 726/2012 увійшла до складу Міністерства доходів і зборів України [9].

Згідно з Указом Президента України «Про Державну митну службу України» Державна митна служба України здійснює повноваження щодо організації переміщення через митний кордон товарів та інших предметів митного регулювання, пов'язаного зі встановленням мит і митних зборів, процедури митного контролю та інших засобів впровадження митної політики [10].

У системі державних органів протидії нелегальній міграції також слід виокремити правоохоронні органи, які очолює Міністерство внутрішніх справ України. До їхніх повноважень належить охорона громадського порядку і боротьба зі злочинністю; дозвільна діяльність щодо придбання, зберігання і перевезення зброї, боєприпасів, вибухових речовин тощо; забезпечення правил перебування в Україні іноземних громадян та осіб без громадянства; здійснення дізнання, попереднього слідства і оперативно-розшукова діяльність; втілення в життя правил паспортної системи, боротьба з нелегальною міграцією та інше [11].

Значну роботу, пов’язану із протидією нелегальній міграції, проводить Міністерство закордонних справ України. Згідно з Указом Президента України від 6 квітня 2011 року № 381/2011 МЗС бере участь у формуванні та реалізації державної політики з візових і міграційних питань [12]. Закон України «Про біженців і осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» зазначає, що Міністерство закордонних справ України, закордонні дипломатичні установи України беруть участь у підготовці документів та вносять в установленому порядку пропозиції Кабінету Міністрів України щодо укладення міжнародних договорів з питань, пов'язаних із захистом соціальних, економічних та інших прав і інтересів біженців, зокрема з компенсацією збитків, завданих біженцям, витратами на їх приймання та облаштування; надають центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері біженців і осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту, інформацію про ситуацію в країнах походження біженців; видають в'їзні візи членам сімей осіб, яких визнано біженцями або особами, які потребують додаткового захисту; сприяють добровільному поверненню біженців у країну їх походження чи переселенню у держави, які погоджуються надати їм притулок. Також Міністерство закордонних справ України здійснює загальний нагляд за виконанням міжнародних договорів у сфері захисту біженців, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України [8].

Як бачимо, нині система органів регулювання міграційними процесами в Україні є досить складною та багатоплановою, причому досить часто уповноважені органи дублюють та ускладнюють роботу одне одному, що впливає на ефективність координації та можливості протидії негативним реаліям нелегальної міграції.

Необхідність створення спеціального органу, який здійснював би регулювання міграційних процесів в Україні, постійно обговорювалася як у наукових колах, так і у сфері державного управління.

У квітні 1993 року Указом Президента України було створено Міністерство України у справах національностей та міграції. Постановою Кабінету Міністрів України № 487 від 26 червня 1993 року затверджено Положення про Міністерство України у справах національностей та міграції [13]. Пізніше Указом Президента України від 26 листопада 1994 року № 703/94 було затверджено Положення про Міністерство України у справах національностей, міграції та культів [14].

Серед основних завдань Міністерства України у справах національностей, міграції та культів було визначено формування державної політики у сфері міжнаціональних відносин, забезпечення прав національних меншин, державної міграційної політики та організація роботи щодо їх реалізації [14]. Указом Президента України від 20 березня 1996 року № 196/96 «Про Положення про Міністерство України у справах національностей та міграції» було змінено назву міністерства та розширено перелік повноважень [15].

Новоутворене міністерство розпочало свою діяльність з аналізу наявної на той час нормативно-правової бази та підготовки пакета документів для вдосконалення регулювання сфери національної та міграційної політики. За результатами роботи цього міністерства та інших міністерств і державних комітетів, спеціально створених центральних органів виконавчої влади Верховна Рада України прийняла низку законів, спрямованих на вдосконалення регулятивних процесів міграційної політики, серед яких: Закон України «Про біженців», Закон України «Про порядок виїзду з України та в’їзду в Україну громадян України», Закон України «Про правовий статус іноземців».

Проте це міністерство проіснувало недовго. Уже 28 жовтня 1996 року Указом Президента України № 1001/96 було затверджено «Положення про Державний комітет України у справах національностей та міграції» [16]. Згідно з цим актом Державний комітет України у справах національностей та міграції (далі – Держкомнацміграції України) є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері міжнаціональних відносин, прав національних меншин та української діаспори, міграційних відносин, розвитку і функціонування української мови як державної та мов національних меншин на всій території України, здійснює керівництво дорученою сферою управління, несе відповідальність за стан її розвитку [16].

Для вдосконалення системи державного управління, підвищення ефективності функціонування органів виконавчої влади відповідно до Указу Президента України «Про зміни в системі центральних органів виконавчої влади України» від
13 березня 1999 року № 250 діяльність Державного комітету в справах національностей та міграції мало спрямовувати і координувати Міністерство юстиції України, але ці зміни не дали позитивних результатів. Тому відповідно до Указу Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» № 1573 від 15 грудня 1999 року Державний комітет України у справах національностей і міграції було розформовано, а його повноваження покладено на Міністерство юстиції України, МВС України, Міністерство культури і мистецтв України [17].

Відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України № 603 від 4 серпня 2000 року у складі Міністерства юстиції України було утворено Державний департамент у справах національностей та міграції і затверджено «Положення про Державний департамент у справах національностей та міграції», згідно з яким його визначали урядовим органом державного управління, що діє у складі Мін’юсту та його підпорядкуванні.

Завданням Держнацміграції була участь у розробленні основних напрямів державної політики у сфері міжнаціональних відносин, стратегії та механізмів її реалізації; вивчення та узагальнення практики застосування законодавства та підготовка пропозицій щодо нормативно-правового регулювання у сфері етнокультурного розвитку України, міграційної політики, зв'язків з українцями, що проживають за межами України, та інше.

Постановою Кабінету Міністрів України № 1772 від 27 грудня 2001 року на виконання Указу Президента України № 836 від 13 вересня 2001  року «Про  Державний  комітет  України у справах національностей та міграції» Державний департамент у справах національностей та міграції було ліквідовано, а на його базі утворено Державний комітет України у справах національностей та міграції.

Постановою КМУ «Про утворення Державного комітету України у справах національностей та релігій» № 1575 від 8 листопада 2006 року Державний комітет у справах національностей та міграції і Державний департамент у справах релігій було реорганізовано та утворено на їх базі Державний комітет України у справах національностей та релігій [18]. Серед основних завдань цього комітету було визначено участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері міграції, біженців та інших категорій мігрантів. Проте слід констатувати, що основна спрямованість роботи новоутвореного органу згідно із завданнями, визначеними у Положенні про цей державний комітет, — це все-таки сфера міжнаціональних і міжконфесійних відносин [18].

Про те, що цей комітет не досить ефективно виконував завдання в сфері регулювання міграційної політики держави, свідчить Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 червня 2007 року, яке набуло чинності згідно з Указом Президента України № 657/2007 від 20.07.2007 року [19].

У цьому документі наголошується, що реальну загрозу національній безпеці України становлять нелегальна міграція, стійка тенденція до зростання процесів внутрішньої і зовнішньої трудової міграції громадян України, та констатується концептуальна невизначеність державної міграційної політики, зокрема її принципів, стратегічних цілей, сучасних завдань, стандартів із забезпечення прав людини [19]. У своєму рішенні РНБО доручила Кабінету Міністрів України «здійснити протягом 2007 – 2008 років необхідні заходи щодо оптимізації системи державного управління у сфері міграції, розглянути питання стосовно доцільності утворення центрального органу виконавчої влади з питань міграції, діяльність якого спрямовуватиметься і координуватиметься Кабінетом Міністрів України через міністра внутрішніх справ України» [19].

Треба зазначити, що утворення окремого органу, який реалізував би державну політику у сфері міграції, було передбачено також низкою міжнародно-правових документів, які підписала Україна.

Найперше, це План дій Європейського Союзу у сфері юстиції та внутрішніх справ (2001 р.), у якому передбачено підвищення рівня управління міграційними процесами та вжиття належних заходів у галузі прикордонного контролю. Окремим пунктом цього документа є положення про допомогу в заснуванні Державної міграційної служби України та сприяння її діяльності, зокрема шляхом підвищення професійного рівня відповідних працівників з допомогою вивчення досвіду інших країн і проходження практики у відповідних службах країн ЄС, що займаються проблемами сучасної міграційної політики. Здійснення заходів щодо вдосконалення інституційного забезпечення та утворення у складі Міністерства внутрішніх справ України міграційної служби як єдиного державного органу з питань міграції передбачено також у Цільових планах Україна—НАТО на 2006 та 2007 роки [20].

На виконання міжнародних зобов’язань і подолання негативних явищ нелегальної міграції Постановою КМУ № 750 від 17 липня 2009 року «Питання Державної міграційної служби України» було затверджено Положення про Державну міграційну службу України, яке визначало, що цей орган є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у справах міграції, громадянства та імміграції [21]. Серед основних завдань новоутвореного органу було визначено участь у формуванні та забезпеченні реалізації державної політики у сфері міграції, громадянства та імміграції; узагальнення практики застосування законодавства у сфері міграції, зокрема надання статусу біженця, а також з питань громадянства, імміграції та еміграції громадян України або іноземців та осіб без громадянства; розроблення та внесення в установленому порядку пропозицій щодо його вдосконалення та інше [21].

Проте цей орган проіснував недовго, вже 7 липня 2010 року Постановою КМУ № 559 було ліквідовано Державну міграційну службу і встановлено, що її правонаступниками з питань громадянства, реєстрації фізичних осіб та імміграції є Міністерство внутрішніх справ, а з питань міграції в межах, визначених законодавством про біженців, – Державний комітет у справах національностей та релігій [22].

Зрозуміло, що такі постійні реорганізації та невизначеність щодо централізації управління міграційними процесами негативно впливали на регулювання всього комплексу питань державної міграційної політики України. Наявність такої кількості державних органів, які так чи інакше впливали на міграційну політику, створювала не регуляцію й контроль за визначеними процесами, а фактично дерегуляцію та постійну невизначеність у розв’язанні проблем міграції в Україні.

Проте варто зазначити, що є також і позитивні тенденції у сфері інституційного розвитку державних органів у сфері міграції. Ухвалення цілого комплексу законодавчих і підзаконних правових актів, спрямованих на вдосконалення правового регулювання суспільних міграційних відносин, потребує подальшого розвитку цього процесу.

Адміністративна реформа, проведена в грудні 2010 року, частково вирішила проблемні питання щодо регулювання міграційних процесів у державі. Саме Указом Президента України № 1085 від 09.12.2010 р. було знову створено окремий державний орган – Державну міграційну службу України (далі – ДМС України). Відповідно до «Положення про Державну міграційну службу України», затвердженого Указом Президента № 405 від
6 квітня 2011 року, серед основних завдань ДМС України визначено реалізацію державної політики у сферах  міграції  (імміграції  та  еміграції),  зокрема  протидії нелегальній (незаконній) міграції,  громадянства,  реєстрації фізичних  осіб,  біженців  та  інших визначених законодавством категорій мігрантів [23]. Передбачено, що ДМС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи: головні управління міграційної служби в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі та територіальні підрозділи: управління, відділи (сектори) міграційної служби в районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення [23].

Підбиваючи підсумки цього дослідження, треба зазначити, що розвиток інституційно-правового забезпечення міграційної політики України починаючи з 1991 року характеризувався непослідовністю й невизначеністю, оскільки не було окреслено загальної концепції регулювання міграційних потоків як усередині держави, так і ззовні. Через це ціла низка спроб створення різного роду державних органів з регулювання, організації системної роботи, впровадження ефективної регуляції сфери міграції призвела до дублювання функцій, які створюють штучні перешкоди у регулюванні міграції в Україні.

Створення єдиного органу, який реалізує міграційну політику держави, безперечно, є важливим кроком до вирішення цілої низки питань мігрантів, біженців та інших осіб, які з різних обставин виїжджають з країни свого походження. Концентрація важелів управління міграційними потоками в одній управлінській системі дасть можливість нашій державі ефективніше протидіяти нелегальній міграції та виконувати норми міжнародних договорів
у цій сфері.

 

Джерела

1. Арутюнян Л. Миграция: фактор общественных настроений  [Електронний ресурс]. –  http://www.zircon.ru/russian/publication/1/030513.htm

2. Конституція України від 28 червня 1996 року.  [Електронний ресурс]. – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254

3. Закон України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» від 23 грудня 1997 року (зі змінами і доповненнями) [Електронний ресурс]. – http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/776

4. Закон України «Про Раду національної безпеки і оборони України» від 5 березня 1998 року (зі змінами і доповненнями) [Електронний ресурс]. –  http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/183

5. Закон України «Про Службу безпеки України» від 25 березня 1992 року (зі змінами і доповненнями) [Електронний ресурс]. –http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2229-12

6. Закон України «Про основи національної безпеки України» від 19 червня 2003 року (зі змінами і доповненнями) [Електронний ресурс]. –http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/964

7. Указ Президента України «Про Стратегію національної безпеки України» від 12 лютого 2007 року (зі змінами і доповненнями) [Електронний ресурс]. – http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/105

8. Закон України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» від 8 липня 2011 року (зі змінами і доповненнями) [Електронний ресурс]. – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/3671

9. Указ Президента України «Про деякі заходи з оптимізації системи центральних органів виконавчої влади» №726/2012 від 24.12.12 р. [Електронний ресурс]. – http://www.president.gov.ua/documents/15236

10. Указ Президента України «Про Державну митну службу України» від 29 листопада 1996 року [Електронний ресурс]. – http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1145

11. Закон України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року (зі змінами і доповненнями) // Відомості Верховної Ради УРСР (ВВР). – 1991. –  № 4. – ст. 20.

12. Указ Президента України «Про Положення про Міністерство закордонних справ України» № 381/2011 від 6 квітня 2011 року [Електронний ресурс]. – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/381

13. Постанова Кабінету Міністрів України № 487 від 26 червня 1993 року «Про Положення про Міністерство України у справах національностей та міграції» (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/487

14. Указ Президента України «Про затвердження Положення про МіністерствоУкраїни у справах національностей, міграції та культів» № 703/94 від 26 листопада 1994 року (втратив чинність) [Електронний ресурс]. – http://search.ligazakon.ua/
l_doc2.nsf/link1/U703_94

15. Указ Президента України «Про Положення про Міністерство України у справах національ-ностей та міграції» № 196/96 від 20 березня 1996 року (втратив чинність) [Електронний ресурс]. – http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/U1001_96

16. Указ Президента України «Про Положення про Державний комітет України у справах національностей та міграції» № 1001/96 від 28 жовтня 1996 року  (втратив чинність)  [Електронний ресурс]. – http://uazakon.com/documents/date_20/pg_itnvsp.

17. Указ Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади України» № 1573 від 15 грудня 1999 року (втратив чинність) [Електронний ресурс]. – http://zakon.nau.ua/doc/?code=1573

18. Постанова Кабінету Міністрів України № 1575 від 8 листопада 2006 року  «Про утворення Державного комітету України у справах національностей та релігій» (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – http://risu.org.ua/
ua/index/resourses/goverments_doc/departments/43720/

19. Указ Президента України «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 15 червня 2007 року «Про напрями державної міграційної політики України та невідкладні заходи щодо підвищення її ефективності» № 657/2007 від 20.07.2007 року [Електронний ресурс]. – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/657/2007

20. План дій Європейського Союзу у сфері юстиції та внутрішніх справ 2001 р. [Електронний ресурс]. – http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/994_494

21. Постанова Кабінету Міністрів України № 750 від 17 липня 2009 року «Питання Державної міграційної служби України» (втратила чинність) [Електронний ресурс]. – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/750-2009

22. Постанова Кабінету Міністрів України № 559 від 7 липня 2010 року «Деякі питання державного управління у сфері міграції» [Електронний ресурс]. – http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/559

23. Положення про Державну міграційну службу України, затверджене Указом Президента № 405 від 6 квітня 2011 року [Електронний ресурс]. –http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/405/2011

24. Чугуєвська М. Проблемні аспекти правового регулювання працевлаштування громадян України за кордоном // Віче. – 2012. – № 24. – С. 22 – 25.

Автор: Геннадій МОСКАЛЬ