Європейські стандарти належного управління в Україні. З досвіду Німеччини

Інститут законодавства Верховної Ради України в партнерстві з Мюнхенським інститутом східноєвропейського права провели науково-практичну конференцію в рамках українського раунду проекту «Європейський шлях до належного управління» з участю представників парламенту, органів виконавчої та судової влади України, наукових установ, юристів-практиків та студентів юридичних факультетів з університетів міст Регенсбурга, Києва та Львова.

— Контекст європейської інтеграції і партнерство України в ньому, а також перспектива підписання Угоди про асоціацію з ЄС зумовлюють необхідність гармонізації національного законодавства з нормами європейського права та  вдосконалення практики його застосування, — зазначив, відкриваючи засідання, Надзвичайний і Повноважний Посол Федеративної Республіки Німеччина в Україні доктор Крістоф ВАЙЛЬ.

Порівняти практичний стан законодавчого підґрунтя і функціонування правового інституту належного управління в Україні та Німеччині в контексті вдосконалення адміністративно-правового забезпечення належного управління в Україні на основі норм європейського права в інтересах соціально-економічного та культурного розвитку країн Європи запропонував учасникам науково-практичної конференції перший заступник директора Інституту законодавства Верховної Ради України Олег ЗАЙЧУК.

Керівник офісу Німецького фонду міжнародного правового співробітництва в Києві Геннадій РИЖКОВ висловив упевненість, що незабаром на розгляд до парламенту буде внесено проект Адміністративно-процедурного кодексу України, який дасть можливість належно вибудовувати систему управління в нашій державі, окреслить рамки роботи адміністративних органів управління та допоможе адміністративній юстиції загалом. За його словами, Німецький фонд міжнародного правового співробітництва тривалий час працює у галузі впровадження адміністративної юстиції, тому завжди підтримував усі законодавчі ініціативи, пов'язані з розробленням управлінських норм в Україні. Тож під час зустрічей українських та німецьких правників завжди обговорюються проблеми, пов'язані з реформуванням галузі вітчизняного адміністративного права.

На думку виконувачки обов'язків завідувача відділу проблем державного управління та адміністративного права в Україні Інституту держави і права НАН України імені В. М. Корецького Ольги АНДРІЙКО, слід передовсім звернути увагу на те, що у вітчизняній науковій думці, вживаючи термін «належне управління», швидше оперують його окремими складовими — конструктивністю, результативністю, побудовою в інтересах громадян. Тому визначення цього поняття є одним із найважливіших питань, пов'язаних із формуванням сфери належного управління в Україні шляхом проведення адміністративної реформи. Для цього доволі актуальним є взаємозв'язок управління і системи права як такої, зауважила вона.

Узагальнюючи характеристики управління і права, подані у вітчизняній науковій літературі, Ольга Андрійко зазначила, що вони окреслюють близькість цих суспільних інститутів: як управління, так і право зрештою спрямовані на забезпечення гармонізації, необхідної упорядкованості суспільного життя, тобто основою функціональної корисності явища управління і права є спільна для них обох соціально організуюча роль. Здійснення публічного управління неможливе без застосування потрібних правових засобів та форм його реалізації, а також правових зв'язків учасників управлінських відносин.

Незважаючи на ухвалення низки законодавчих актів (Закон «Про Кабінет Міністрів України» від 21 грудня 2006 року, Закон «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року тощо), що стосуються належного управління в Україні, повсякчас поставала потреба врегулювання відносин держави з громадянами, але цей процес затягувався й був організований досить «несистемно». На першому етапі адміністративної реформи не було проведено її якісного аналізу, тому сьогодні, на другому етапі, вона лише розвивається, не маючи добре підготованої стратегії. Тому у взаємодії управління і права основною є системність правового регулювання цього процесу.

— Саме норми європейського права, законодавство та практика країн Європейського Союзу, і зокрема Німеччини, у сфері належного управління мають стати орієнтиром у процесі адміністративної та конституційної реформ в Україні, — зазначив керівник Інформаційного центру Німецької служби академічних обмінів (DAAD) у м. Києві Флоріан КЮХЛЕР. — Адже право на належне управління є конституційною цінністю громадян ЄС, а його реалізація — виміром цивілізованості відносин між громадянами та державою.

— Право на належне управління як одне з acquis communautaire Європейського Союзу та Ради Європи, — наголосила завідувач сектору правових проблем європейської інтеграції Інституту законодавства Верховної Ради України Алла САНЧЕНКО, — є одним із прав особи, котрі реалізуються у процесі її взаємодії з органами публічної влади. Воно не є суто теоретичним феноменом, адже закріплено статтею 41 Хартії фундаментальних прав Європейського Союзу 2007 року, де визначається, що право на належне управління в системі ЄС передбачає всі ті принципи, котрі були розроблені безпосередньо Європейським Союзом, а також Радою Європи. Наприклад, «Біла книга з європейського управління» 2001 року визначає, що правила та процедури органів публічної влади, котрі впливають на діяльність державного апарату в цілому, мусять ґрунтуватися на таких демократичних принципах, як рівність, участь у прийнятті ключових рішень представників різних верств суспільства (як-от громадськість, бізнес тощо), узгодженість та зрозумілість. Ці принципи мають сприяти забезпеченню ролі держави як «нічного сторожа» демократії, — сказала Алла Санченко. — Вони є головними в багатьох країнах континенту, котрі одночасно мають членство в ЄС та Раді Європи, і використовуються в процесі їхнього державного будівництва та забезпечення верховенства права. Правові напрацювання у цій сфері стосуються статусу органів публічної влади і здійснення ними адміністративних процедур та відповідного контролю.

Тож немає сумніву в тому, що Європейська конвенція про захист прав людини та основоположних свобод й акти Європейського Союзу також забезпечують право особи на належне управління. Так, стаття 6 конвенції, зокрема, передбачає право особи на справедливий суд. Згідно з текстом документа «судове рішення проголошується публічно, але преса і публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі, громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніх або захист приватного життя сторін, або — тією мірою, що визнана судом суворо необхідною, — коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя».

У грудні 2003 року питання належного управління докладно обговорювалося під час проведення Пан'європейської конференції, організованої Радою Європи, в заключному документі котрої наголошувалося на нагальності прийняття правового інструменту загального характеру, що містив би вимоги до належного управління, на яке має право кожна особа в суспільстві. Відповідна рекомендація, прийнята 2007 року, доповнена Кодексом про належне управління й окреслює основні вимоги, що забезпечують право на належне управління.

Комітет міністрів Ради Європи визначає головну роль органів публічної влади в розвитку демократичного суспільства, а також наголошує, що саме вони зобов'язані забезпечити населення набором необхідних послуг, які мають надаватися згідно з установленими правовими нормами в рамках розумного терміну.

Робота з формування загальноєвропейської системи належного управління є пріоритетною і для Ради Європи, і для Європейського Союзу, адже саме воно є шляхом для забезпечення виконання статутної мети обох організацій — досягнення економічного, культурного й соціального прогресу всіх країн Європи як основи забезпечення фундаментальних прав і свобод людини, а також вільного руху товарів, послуг та капіталів, — підсумувала Алла Санченко.

Юлія ЦИРФА.