Деякі питання застосування спеціальних дозволів на користування надрами (правовий аспект)

Останніми роками істотно посилилася увага до законодавства, яке регулює відносини, що стосуються надання надр у користування. Насамперед ідеться про ті аспекти законодавчого регулювання, що пов'язані з визначенням порядку та умов надання спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин тощо. Як приклад можна навести ст. 16 Кодексу України про надра від 27 липня 1994 року [1], до якої внесено численні зміни, зокрема починаючи з 2010 року таких змін було одинадцять. Утім, регулярна поява законопроектів, які пропонують уточнити ті чи інші приписи цієї статті, свідчить, що питання подальшого вдосконалення законодавства щодо застосування спеціальних дозволів залишається актуальним. Не ставлячи своїм завданням аналіз усіх законопроектів з цього питання, зазначмо, що вони мали на меті спрощення процедури й умов отримання цих дозволів.

Постає запитання: чим це зумовлено та які вади гірничого законодавства слід усунути, аби спростити процедуру надання спеціальних дозволів на надрокористування? Щоб відповісти на це, потрібно проаналізувати відповідні його положення.

Базові приписи з питань надання спеціальних дозволів на користування надрами містяться, як уже зазначалося, у ст. 16 Кодексу України про надра. Вона, зокрема, встановлює, що спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів (окрім випадків, визначених Кабінетом Міністрів) спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр або Радою Міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів із продажу спеціальних дозволів на користування надрами встановлює Кабінет Міністрів України. Треба зауважити, що земельні ділянки для користування надрами надаються користувачам надр тільки після одержання ними спеціальних дозволів (ст. 18 Кодексу України про надра).

Однією з ключових умов отримання спеціальних дозволів на користування надрами є погодження клопотання про надання надр у користування з метою геологічного вивчення й розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, з обласними, Київською та Севастопольською міськими радами (п. 3 ч. 1 ст. 9—1 Кодексу України про надра).

За статусом таке погодження є різновидом дозвільних документів, визначених Законом України «Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності» від 19 травня 2011 року [2]. Щодо них у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 року (ч. 5 ст. 46) встановлено, що сесія ради з питань відведення земельних ділянок і надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності скликається не рідше, ніж один раз на місяць [3]. На місцеві ради покладається також попереднє (перед наданням спеціальних дозволів) погодження питання про надання земельної ділянки для користування надрами, крім випадків, коли в наданні земельної ділянки немає потреби (ч. 2 ст. 16 Кодексу України про надра). Відповідно до законодавства зазначені погодження здійснюються тоді, коли йдеться про корисні копалини загальнодержавного значення.

Стосовно корисних копалин місцевого значення в Кодексі України про надра передбачено спеціальні вимоги щодо надання їх у користування. Зокрема, встановлене загальне правило, за яким надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення здійснюється обласними, Київською та Севастопольською міськими радами (п. 1 ч. 1 ст. 9—1), а на сільські, селищні, міські ради покладається обов'язок погоджувати клопотання про надання надр у користування з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин місцевого значення (п. 1 ч. 1 ст. 10). Здавалося б, за наявності таких базових положень мав бути прийнятий підзаконний акт, який установлював би порядок надання надр у користування для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення. Проте такого акта немає. Є акти, що встановлюють єдиний порядок отримання надр у користування для всіх видів надрокористування незалежно від їхнього значення (загальнодержавного чи місцевого). У цих актах зафіксовано право рад погоджувати питання про надання надр у користування. Такими актами є Порядок проведення аукціонів із продажу спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів № 594 від 30 травня 2011 року [4], та Порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, затверджений Постановою Кабінету Міністрів № 615 від 30 травня 2011 року [5].

Сьогодні можна констатувати, що у сфері гірничих відносин принцип розподілу повноважень між органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування залежно від віднесення природних ресурсів до загальнодержавного чи місцевого значення діє дуже обмежено. Головне, що органи місцевого самоврядування, формально маючи право надавати в користування надра для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення, фактично усунуті від самостійного прийняття рішень про надання спеціальних дозволів на користування надрами. Цей обов'язок покладений на центральний орган виконавчої влади з геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр (він надає спеціальні дозволи переможцям аукціонів із продажу спеціальних дозволів на користування надрами).

Такий стан речей певною мірою зумовлений тим, що, незважаючи на поділ корисних копалин на корисні копалини загальнодержавного та місцевого значення (ст. 6 Кодексу України про надра), всі вони становлять Державний фонд родовищ корисних копалин (родовища корисних копалин — це нагромадження мінеральних речовин у надрах, на поверхні землі, у джерелах вод і газів, на дні водоймищ, які за кількістю, якістю та умовами залягання є придатними для промислового використання) (ст. 5 Кодексу України про надра). Проте не можна вважати це серйозною обставиною для фактичного позбавлення органів місцевого самоврядування права надавати в користування надра для розробки родовищ корисних копалин місцевого значення, тим паче що вони покликані відповідати за економічний і соціальний розвиток територій. У Кодексі України про надра слід узгодити між собою положення, які в одних випадках надають органам місцевого самоврядування відповідне право, а в інших, — конкретизуючи порядок надання спеціальних дозволів на користування надрами, замовчують це право й надають такі повноваження центральному органу виконавчої влади.

Докладно прописані в законодавстві повноваження місцевих рад із погодження надання в користування корисних копалин загальнодержавного значення. Проте й це повноваження викликає критику з боку окремих суб'єктів гірничих відносин. Вони наголошують, що таке погодження істотно гальмує процес організації аукціонів із продажу спеціальних дозволів на користування надрами. Адже відповідно до ч. 5 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сесія ради скликається за необхідності, але не рідше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок і надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності — не рідше, ніж один раз на місяць. Невдоволення зазначеним погодженням можна також пояснити складністю доведення в представницькому органі своєї позиції щодо отримання в користування відповідних ділянок надр. Це легше зробити в органі виконавчої влади, спілкуючись з відповідного питання з обмеженою кількістю осіб. Тому можна зрозуміти, чому в деяких законопроектах (наприклад, у проекті закону за реєстр. № 11070 від 8 серпня 2012 року) [6] пропонується вилучити зі складу повноважень місцевих рад повноваження з погодження користування надрами та надати їх органам виконавчої влади (місцевим держадміністраціям). Якщо погодитися з цією пропозицію та реалізувати її, це призведе до цілковитого усунення місцевих рад від вирішення питань надання в користування надр  для розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення. Ситуація, що виникне в такому разі, матиме аномальний характер, адже за своєю природою місцеві ради покликані захищати економічні, соціальні й екологічні інтереси відповідних територій, узгоджувати територіальні інтереси із загальнодержавними так, щоб не завдати шкоди розвиткові регіонів, безпеці довкілля населених пунктів. Важливо, що згадана пропозиція не узгоджується із загальними принципами законодавства, які передбачають участь (у тій чи інший формі) місцевих рад у прийнятті рішень щодо інтересів територій. Як приклад можна навести Закон України «Про порядок прийняття рішень про розміщення, проектування, будівництво ядерних установок і об'єктів, призначених для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення» від 8 вересня 2005 року [7]. У ньому прямо зазначено, що таке рішення ухвалює Верховна Рада України шляхом прийняття відповідного закону про розміщення, проектування, будівництво ядерної установки або об'єкта, призначеного для поводження з радіоактивними відходами, які мають загальнодержавне значення, лише в разі погодження відповідного розміщення, проектування та будівництва місцевими органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування (ст. 2). Загальний припис про те, що місцеві ради дають згоду на розміщення на своїй території підприємств, установ і організацій, що стосується й гірничих підприємств, міститься в Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року [8].

Отже, не може бути мови про позбавлення органів місцевого самоврядування відповідних повноважень у сфері надрокористування. Проте, на наш погляд, є можливість упорядкувати ці повноваження так , щоб істотно підвищити оперативність погоджень.

Ідеться про перерозподіл повноважень між відповідними органами місцевих рад. Те, що за Кодексом України про надра (п. 3 ч. 1 ст. 9—1) погодження клопотання про надання надр у користування з метою геологічного вивчення й розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, здійснюється обласними, Київською та Севастопольською міськими радами, не є виправданим. Адже найближче до населення, а відтак і до проблем, що виникають на відповідних територіях, знаходяться сільські, селищні, міські ради. Тому закон передбачає їх участь у прийнятті рішень про надання дозволів на користування природними ресурсами місцевого значення. При цьому Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» урахував сесійний характер відповідних рад (який може гальмувати оперативність вирішення певних питань), тому погодження надання в користування природних ресурсів загальнодержавного значення доручено виконавчим органам сільських, селищних, міських рад, які не мають перерв у своїй роботі, здатні досить швидко реагувати на всі запити й подання. Зокрема, у п. 4 абзацу «б» ст. 33 цього закону встановлено, що до їх відання належить погодження питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення. Звідси постає питання про узгодженість із цим приписом іншого, за яким погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення й розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, здійснюють обласні, Київська та Севастопольська міські ради. Під час розгляду цього питання необхідно вирішити, чи є надрокористування за спеціальними дозволами одним із видів спеціального природокористування. Якщо воно належить до спеціального природокористування, то можна вести мову про правову колізію, бо є дві норми, що по-різному вирішують одне питання. Така постановка питання спровокована самим Кодексом України про надра, який не сприйняв конструкцію поділу природокористування на загальне та спеціальне, що започаткована Законом України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 38). На думку дослідників, це певною мірою зумовлено тим, що надрокористування не може здійснюватися в порядку загального користування, має виключно спеціальний характер (здійснюється відповідно до чітко визначеної мети, спеціальними суб'єктами, на підставі спеціальних дозволів, на ділянках надр, виділених у відособлене володіння й користування тощо) [9]. Проте всі дослідники визнають, що види користування, наведені в Кодексі України про надра, належать до спеціального природокористування [10]. За таких умов варто було б уточнити положення Кодексу України про надра, що визначають повноваження обласних, Київської та Севастопольської міських рад, вилучивши з них ті, які стосуються погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення й розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин, і водночас поклавши їх на виконавчі органи сільських, селищних, міських рад. Окрім того, слід уточнити п. 4 абзацу «б» ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», зазначивши в ньому, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить погодження питань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення, у тому числі погодження клопотань про надання надр у користування з метою геологічного вивчення й розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних із видобуванням корисних копалин.

Отже, питання надання надр у користування, незважаючи на досить детальну регламентацію на рівні законів і підзаконних нормативно-правових актів, потребує подальшого вдосконалення, усунення недоліків, пов'язаних із неналежним визначенням повноважень місцевих рад та їх виконавчих органів у цій сфері.

Джерела

1. Відомості Верховної Ради України. — 1994. — № 36. — Ст. 340.

2. Відомості Верховної Ради України. — 2011. — № 47. — Ст. 532.

3. Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 24. — Ст. 170.

4. Офіційний вісник України. — 2011. — № 44. —
Ст. 1783.

5. Офіційний вісник України. — 2011. — № 45. —
Ст. 1832; № 54. — Ст. 2151.

6. Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо спрощення порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами) № 11070 від 08.08.2012 [Електронний ресурс]. —http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=44143

7. Відомості Верховної Ради України. — 2005. — № 51. — Ст. 555.

8. Відомості Верховної Ради України. — 1991. — № 41. — Ст. 546.

9. Екологічне право України. Академічний курс: Підручник. — 2-ге вид. / За заг. ред. Ю. С. Шемшученка. — К.: ТОВ «Видавництво «Юридична думка», 2008. — С. 106—108.

10. Природноресурсове право України: Навч. посіб. / За ред. І. І. Каракаша. — К.: Істина, 2005. — С. 107—108.

Автор: Віталій КОМАРНИЦЬКИЙ