Доктрина компетенції конституційного правосуддя

Практичне значення доктрини конституційного правосуддя стає досить показовим під час застосування критерію повноти та дієвості компетенції, визначеної законодавцем у статусі Конституційного Суду України. Проте чи може сприйматися доктрина конституційного правосуддя без з’ясування компетенції, яка є фундаментом усієї діяльності КС, інтегрованим інститутом під час здійснення конституційного нормоконтролю, визначальним для єдиного органу конституційної юрисдикції елементом його статусу?
Нагальна проблема – це доктринальне розуміння компетенції у деталізації повноважень Конституційного Суду, що дає йому право проводити в повному обсязі предмета розгляду конституціоналізацію права, особливо, коли дається офіційне тлумачення норм Конституції та законів України.

Доктрина компетенції КС формується не тільки з розвитком теорії конституційного правосуддя, а й у разі виявлення змісту конституційної юрисдикції. Важливо звернути увагу на зовнішнє оформлення доктринальних положень, які виникають найперше в судовій практиці. Доктрина дає уявлення про те, чи можна взагалі і в якому обсязі застосовувати конституційну юрисдикцію до широкого кола правовідносин матеріального та процесуального характеру і відповідних нормативних актів, що оспорюються, і за якими критеріями визначається прерогатива Конституційного Суду України.

Насамперед слід зазначити, що компетенція складається з компонентів–структури в такий спосіб, щоб КС орієнтувався на законодавчо закріплені повноваження та питання відання (предмет підсудності без територіальних ознак його виникнення), а підсудність визначалася Судом після детального дослідження характеру правовідносин і конституційної належності. У сукупності цих умов знаходяться підстави для відкриття судового провадження у справі. Вже на цьому етапі починає застосовуватися компетенція, коли постає питання прийнятності справи до розгляду. Важливою обставиною є право КС на своєму пленарному засіданні вирішувати за ухвалою колегії суддів ключове питання, чи підтверджуються достатні вимоги щодо прийнятності справи для розгляду в конституційному провадженні, адже потрібно кожного разу визначатися щодо розмежування конституційної та адміністративної юрисдикцій, встановлюючи відповідність поданих суб’єктами права клопотань вимогам статей 147, 150, 153 Конституції України і статей 39, 45, 50, 93 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Якщо конституційно-правова модель компетенції існує сьогодні як інституціональне забезпечення верховенства Конституції, чому тоді з’являються скептичні оцінки політиків і вчених щодо прийнятих КС рішень, коли в результаті, зокрема, офіційного тлумачення акта, який розглядається, фактично змінюється воля законодавця? Для ілюстрації серед інших актів пошлімося на Рішення КС № 2-рп/2010 від 12 січня 2010 року (справа за конституційним поданням Президента щодо відповідності Конституції України постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання реалізації військового майна»). Конституційний Суд без аргументації досліджених питань визнав конституційним проведене підзаконним актом Кабінету Міністрів регулювання правових засад підприємництва, правил конкуренції та антимонопольного становища, підмінивши поняття конституційності доцільністю виконання наявних договорів в умовах реорганізації процедури реалізації військового майна. Однак це не відповідає вимогам пункту 8 частини першої статті 92 Конституції України, оскільки, як правильно зазначав у клопотанні Президент, тільки законодавцю надано конституційне право регулювати ці правовідносини виключно законами. Для доктринального праворозуміння за цим прикладом не випадково постає питання про співвідношення між нормативною та доктринальною компетенцією, коли нерідко трапляється суттєва розбіжність у виборі суддями аналітичних орієнтирів. Виходить так, що поява нового трактування положень, котрі оспорюються в КС, пояснюється тим, що в процесі офіційної інтерпретації відбувається авторитетне й легальне виявлення конституційного смислу цих положень із метою подальшого застосування норм, яке здійснює орган конституційної юрисдикції, як свідчить практика, поза межами належної компетенції, але в реальних політичних умовах. Водночас КС, мотивуючи свої висновки, спирається на універсальний принцип панування права. Якщо це так, то, з позицій конституційної логіки, КС може бути вищим не тільки над парламентом, а й над народом (у справах про всеукраїнський референдум), хоча при цьому він не обирається ним (на відміну від парламенту) і не контролюється народом. Справді, можна припустити, що Суд, маючи право на неоскаржуваність власних рішень, залучається до системи політичної влади. Але чи може він залишатися в такому разі незалежним від суб’єктів влади та політичних (групових) інтересів? Отже, співвідношення між конституційно текстуальною компетенцією і доктринальною компетенцією Конституційного Суду залишається завжди актуальним, оскільки потрібні гарантії проти неправових намірів КС, від зловживання своїми повноваженнями, а ці питання вже мають аж ніяк не академічний характер.

Саме ці аргументи й мотиви спонукають розглядати доктрину компетенції конституційного правосуддя з позицій прийнятих КС рішень, висновків і навіть процесуальних ухвал, котрі характеризують його не тільки як «негативного законодавця», а й як «позитивного», що безпосередньо додає нових компетенційних повноважень статусу Конституційного Суду України.

Зазначмо, що на початку 90-х років, коли в конституціях Росії, України та інших держав, що утворилися, була закладена модель конституційного правосуддя, дискусія про статус Конституційного Суду завершилася конструктивною спрямованістю на визначення його як «суду виключно для Конституції», що й закріплено в статті 147 Конституції України, інституту єдиного органу конституційної юрисдикції. Своєрідність компетенції Суду підкреслює особливість його повноважень і функцій, які вирізняють цей орган правосуддя серед інших у судовій системі, оскільки є необхідність ефективного захисту основ конституційного ладу, конституційних прав та свобод громадян, підтримання верховенства та прямої дії Конституції. Над Конституційним Судом немає будь-якого вищого органу, він нікому не підпорядкований і не підконтрольний, але його статус не можна розглядати лише в площині контрольного органу, що звужує визначення його правової природи як інституту влади. З огляду на це компетенція має вирізняти Конституційний Суд як особливий орган охорони Конституції, що шляхом здійснення судочинства визначає конституційність, підтверджує або скасовує нормативно-правові акти, які прийняті суб’єктами влади і ввійшли в зону конституційно-правового спору. Та водночас немає підстав відносити конституційне правосуддя до наглядової діяльності, оскільки не можна надавати їй системності, плановості та ініціативного характеру, коли йдеться про конституційний правопорядок і усунення порушень Конституції у нормотворчості. Попри те, що Конституційний Суд не має права втручатися у сферу законодавчої та судової діяльності, його завдання водночас полягає в тому, щоб установлювати критерії конституційності під час здійснення ним функцій та повноважень, передбачених Основним Законом. У цьому має бути вищою воля органу конституційної перевірки їх діяльності, коли конституційно-правові спори вирішуються по суті, оскільки компетенція правосуддя дає можливість під час визнання певного акта неконституційним обумовлювати перегляд правовідносин, що складалися на момент застосування неконституційної норми. Тому не буде помилковим вважати, що доктрина конституційної компетенції відображає контрольно-наглядову спрямованість у застосуванні повноважень КС, який має складну політико-правову природу, перебуваючи на рівні вищої інстанції у визначенні конституційності застосування влади повноважними суб’єктами управління справами держави. Формально закріплена функція давати офіційне тлумачення Конституції і законів України стосовно конкретних ситуацій надає КС статусу вищого контрольного органу, який визначає легітимне застосування повноважень органами законодавчої, виконавчої і судової влади, зокрема й главою держави.

У доктрині конституційної компетенції не можна не помітити теоретичної спроможності в конституційному судочинстві визначати, що вимагає або забороняє Конституція стосовно законодавчого регулювання в конкретній галузі права. Це означає, що КС з’ясовує наявність конституційних складових, коли розглядаються проблеми права, і як вони відповідають змісту та підходам у галузевих сферах законодавчого регулювання. Якщо у висновках КС розкривається зміст норм у конституційному розумінні, відбувається конституціоналізація конкретних галузей права, що можна простежити за рішеннями Конституційного Суду, зокрема, стосовно податкового права (Рішення від 5 квітня 2001 року № 3-рп/2001 у справі про податки; Рішення від 24 березня 2005 року № 2-рп/2005 у справі про податкову заставу та інші) [5]. Отже, доктрина безпосередньо впливає на судову практику. Оскільки дає можливість застосовувати компетенцію правосуддя як самостійне конституційне судочинство, коли рішення КС розглядаються як «право суддів», побудоване на результатах дослідження конкретного предмета. На наш погляд, такий підхід не можна вважати припущенням, оскільки саме в конституційному судочинстві є так зване власне функціонування, яке різниться за методами, способами виявлення істини у правовідносинах.

Особливо така тенденція проявляється, коли це стосується стану правової визначеності. Тоді суб’єкти правового спілкування (особливо громадяни) повинні бути впевнені в незмінності наявних прав і обов’язків або передбачати ризики відмежування тих чи інших прав і свобод на підставі законів. Конституційна компетенція правосуддя в таких випадках має відповідати праву на судовий захист, а відсутність правової визначеності зводить нанівець декларування такого права, оскільки ефективний судовий захист у цьому разі є в принципі неможливим.

Під час розгляду 2000 року справи про право вільного вибору захисника перед Конституційним Судом постала така проблема: згідно з частиною першою статті 59 Конституції України кожному гарантовано право на вільний вибір захисника своїх прав, проте визначення поняття «захисник» у чинному законодавстві відсутнє [6]. Застосовуючи принцип правової визначеності, КС ґрунтувався на тому, що він має універсальне значення, є юридичною основою для ефективної реалізації права на судовий захист і тому «вільний вибір захисника своїх прав» є загальним і стосується не лише підозрюваного, обвинуваченого чи підсудного, а й інших фізичних осіб, яким статтею 59 Конституції України воно гарантується. Суд дійшов висновку в аспекті конституційного звернення громадянина Г.  І. Солдатова, що право на захист може бути реалізовано фізичною особою в цивільному, арбітражному, адміністративному й кримінальному судочинстві. Отже, доктрина конституційної компетенції правосуддя дає можливість у разі, коли закон не містить визначення певних конституційних понять, категорій, застосовувати у праворозумінні принцип верховенства права, що може виходити за межі нормативних повноважень КС, проте він компетентний вирішувати, в який спосіб слід застосувати конституційне право громадян.

Водночас, із позицій науки, доктрина «широкої компетенції конституційного правосуддя» у випадках застосування верховенства права, маючи ознаки новелістичної теорії, не завжди є джерелом судової практики і тільки за певних обставин може співвідноситись як форма й зміст. Не можна спрощувати обставини, коли КС приймає рішення щодо всіх галузей права, але при цьому спостерігається привласнення частини прерогатив державних органів, а саме повноважень парламенту, Верховного Суду та інших конституційних органів. Як приклад застосування вказаної доктрини наведімо інтерпретацію КС, що відображає «конкуренцію» підходів до визначення статусу професійного судді, хоча це має бути виключно законодавчою прерогативою. У Рішенні від 21 червня 2011 року № 7-рп/2011 у справі про повноваження державних органів у сфері судоустрою Конституційний Суд здійснив так звану активістську компетенцію, змінюючи традиційне уявлення про статус судді з позицій конституційного права. Його правова позиція така: «… наділення суддів повноваженнями відповідно до рішень глави держави і єдиного законодавчого органу – Верховної Ради України дають підстави вважати, що всі професійні судді для здійснення своїх повноважень отримують загальнодержавний статус. Усі попередні висновки із зазначеного питання також приймаються Вищою кваліфікаційною комісією суддів України та Вищою радою юстиції, оскільки не існує будь-яких обмежень щодо статусу професійних суддів, зумовлених адміністративно-територіальним устроєм України» [4]. Об’єктивна характеристика конституційно-правового статусу осіб (суддів), які здійснюють публічно-правові завдання судової влади, порядку їх призначення на посади, кваліфікаційні вимоги як до представників судової влади, а також єдиний принцип забезпечення соціальними умовами їхнього життя та діяльності самі по собі не дають підстав розглядати суддів усіх рівнів та юрисдикцій за визначенням їхнього загальнодержавного статусу. Законодавець не вживає у нормативно-правових актах поняття «загальнодержавний статус судді», оскільки воно було б некоректним щодо конституційно-правового статусу державних службовців, прокурорів, депутатів усіх рівнів рад та народних депутатів України. Характеристикою статусу професійного судді є принципи, які мають конституційно-правову визначеність, що ставить під сумнів запровадження такого поняття, як загальнодержавний. Це питання дістало однозначне праворозуміння в юридичній літературі [3]. Чи можна переходити межі шляхом офіційного тлумачення і довільно запроваджувати нову ознаку посади щодо статусу судді? Вказана характеристика суперечить конституційній природі посади судді, на якій він наділяється різними повноваженнями, має неоднакову процесуальну правосуб’єктність, а також отримує спеціальний (особливий) статус судді у відставці. Досить умовна ознака загальнодержавного суб’єкта щодо статусу судді скоріше стосується суддів Конституційного Суду, Верховного Суду та вищих спеціалізованих судів, які обіймають такі посади і набувають статусу за спеціальним порядком, визначеним законами України (порівняймо наявність у США посади федерального судді, судді штату та ін.). Отже, вирішення цього питання згідно з конституційними принципами функціонування судового корпусу має належати Верховній Раді України, яка призначає безстроково суддю зі статусом певного рівня конкретної посади в органі правосуддя. Адже відомо, що поняття «статус» притаманне й пов’язане з певною посадою і за аналогією можна порівняти різні статуси – депутата сільської ради і народного депутата України. До них також не можна застосовувати, як до представників народу, визначення «депутат єдиного загальнодержавного округу», мандата і т. ін.

Конституційна компетенція застосовується відповідно до судового процесу. У доктринальному розумінні вона не обмежується звичайною реалізацією конституційних повноважень стосовно обставин конкретної справи. Доктрина широкої компетенції конституційного правосуддя нормативно підтверджується в Законі України «Про Конституційний Суд України». Крім цього, КС уточнює свою компетенцію в Регламенті, який приймається відповідно до закону колегіальним складом суддів, проте його обов’язкова сила стає дедалі проблематичнішою, оскільки тотожності із законом у нього немає. У такому разі закономірно виникає запитання, чи всі положення Регламенту відповідають Конституції України, а відповідь повинен дати КС, який вносить до нього корективи, котрі вже втрачають можливість називати їх внутрішньоорганізаційними правилами судочинства. Зокрема, конституційну компетенцію КС дедалі частіше застосовує, розглядаючи справи у формі письмового слухання. Причому це стосується поданих клопотань не тільки державних органів, груп народних депутатів України, Президента України, а й стосовно громадян. А як же тоді бути з принципами гласності, відкритості, доступності до правосуддя, забезпечення права на справедливий суд? Як пояснити такий стан судочинства, коли правосуддя відбувається без участі сторін процесу, а стадія слухання справи по суті поставлених питань перед КС практично не реалізується? І це відбувається за Регламентом усупереч вимогам Конституції і закону. Твердження деяких суддів про те, що застосування конституційної компетенції відмінне від загального судочинства тим, що здійснюється дослідження права, впливає не тільки на легальність, а й на легітимність прийнятих рішень та ухвал у «закритому режимі». Те, що рішення й висновки Конституційного Суду оголошуються публічно на відкритому засіданні, не може замінити дотримання конституційно визначеного судового процесу, що приводить до конституційних судових рішень. Адже аналіз судової практики вже дає підстави стверджувати, що писана конституція починає доповнюватися, а інколи й витіснятися так званою конституцією, писаною суддями.

Відзначаючи складність і малодослідженість питань предметної компетенції кожного органу влади, суддя Конституційного Суду України В. Кампо цілком слушно вказує на критерій правомірності щодо внесення клопотань суб’єктами права на конституційне подання та звернення. При цьому, обминаючи пояснення власного застосування предметної компетенції самого КС, він пропонує запровадити нові «фільтри» для розгляду клопотань і звернень на основі внесення до Регламенту нових формально-технічних вимог, яким повинні відповідати ці подання. Як указує цей суддя, «відсутність «опредмеченого» подання має означати, що Конституційний Суд має право відмовити у відкритті конституційного провадження у справі відповідно до пункту 1 статті 45 Закону України «Про Конституційний Суд України» – відсутність права…» [2]. Навіть доктринально дуже важко сприймати нововведення, що можуть призвести до самоізоляції конституційного правосуддя, яке не може ігнорувати конституційні принципи судочинства, а тим більше коригувати їх у бік обмеження доступу до правосуддя державних органів, органів місцевого самоврядування й особливо громадян. У цьому контексті не можна не замислитися над тим, як відбуватиметься правосуддя, якщо законодавець підтримає назріле питання внести як доповнення до Основного Закону «право громадян на конституційну скаргу», а також визнає необхідність нормативного закріплення доктрини «широкої конституційної компетенції суду»? Ці обставини змушують не тільки вчених-конституціоналістів, а й законодавця замислитися над тим, що може статися, якщо Конституційний Суд під час розв’язання спорів та офіційного тлумачення перетвориться на «паралельного законодавця», створюючи правопорядок, організований навколо загальних конституційних цінностей та принципів. Це вже матиме більше значення, ніж конституціоналізація правової системи.

Конституційна компетенція правосуддя має обмежуватися предметом конституційного подання чи конституційного звернення. У такому разі потрібно реалізовувати його функції та повноваження, оскільки не можна вважати правомірними рішення, котрі пропонують законодавцю взяти до уваги нормативні за характером приписи, сформульовані КС. Повнота судової компетенції полягає в тому, що застосування юрисдикційних повноважень у порядку нормоконтролю, коли визнається неконституційною норма закону або нормативно-правовий акт загалом, не має передбачати заповнення рішеннями Конституційного Суду (правовими позиціями) прогалин у законодавстві. Намагання деяких науковців перенести у сферу конституційної компетенції суду елементи (принципи) прецедентного права, по суті, розширює її до правотворчої сфери, а це вже матиме наслідки подвійної корекції законодавства, що значно послабить правозастосовну діяльність [1]. Права нуліфікації, що означає право останнього слова у розв’язанні конституційних конфліктів, ще не досить для того, щоб ставати на позицію, яка доктринально вноситься вченими, котрі, досліджуючи вплив конституційного правосуддя на галузі права, пропонують для більшої його ефективності підвищити статус Конституційного Суду, наділивши його повноваженнями з приведення законодавства у відповідність до Конституції [7]. Отже, доктрина компетенції конституційного правосуддя в Україні враховує не тільки юридичні наслідки застосування її під час прийняття рішень КС, а й можливі політичні наслідки у вигляді наближення конституційної юрисдикції до такого зразка, який підходив би не тільки самому Конституційному Суду, а й суспільству та громадянам.

Джерела

1. Зорькин В. Д. Прецедентный характер решения Конституционного Суда Российской Федерации // Российская юстиция. – 2004. – № 12. – С. 5.

2. Кампо В. До питання меж предметної компетенції у діяльності Конституційного Суду України // Вісник Конституційного Суду України. – 2009. – № 1. – С. 106.

3. Клеандров М. Н. Статус судьи: Учебн. пособие. – Новосибирск, 2000. – 180 с.; Лебедев В. М. Становление и развитие судебной власти в Российской Федерации. – М.: РАП, 2000. – 354 с.; Мидор Д. Дж. Американские судьи. –Сент-Пол, 1991. – 384 с.; Де Джиродоми М. Угроза снятия федерального судьи конгрессом США. //10 Tex.1 – on C.L., § C.R. – 2005. – P. 111; Пейсиков В. В. Судья в России и за рубежом. – М.: Элит, 2008. – 360 с.

4. Рішення від 21 червня 2011 року № 7-рп/2011 // Вісник Конституційного Суду України. – 2001. – №  7. – С. 42.

5. Рішення від 5 квітня 2001 року № 3-рп // Офіційний вісник України. – 2001. – № 43 – Ст. 1933. – С.155; Рішення від 24 березня 2005 року // Вісник Конституційного Суду України. – 2005. – № 2. – С. 4.

6. Рішення від 16 листопада 2000 року № 13-рп // Офіційний вісник України. – 2000. – № 47. – Ст.  2045.  – С. 109.

7. Снигирева И. О. Решения Конституционного Суда РФ и трудовое законодательство // Проблемы реализации социальных прав в современных условиях. – М., 2005. – С. 184.

Автор: Анатолій СЕЛІВАНОВ