Модель влади в автономії концептуально відрізняється від встановленої в державі

20 січня – День Автономної Республіки Крим

Що дав Криму статус автономії? Можна відповісти одним словом: баланс. Баланс інтересів держави та автономії, представницької і виконавчої влади, різних етносів, економічних інтересів центру та регіону. Згадаймо 90-ті роки, коли за новоявленого президента Криму Мєшкова, за ідеї блоку "Росія" проголосували 80 відсотків кримчан. На тлі екстремістських настроїв, політичних спекуляцій чітко простежувалася тенденція страшного й жорстокого міжнаціонального протистояння. Але Крим, незважаючи на численні песимістичні прогнози політологів, не став "гарячою точкою". Його не спіткала доля Придністров'я, Балкан, Кавказу. Гору взяв здоровий глузд. Багато в чому це сталося завдяки статусу автономії та її Конституції.

Цінність кримського досвіду в тому, що методом проб і помилок ми довели можливість збереження громадянського миру і злагоди, взаємної довіри й поваги одне до одного. А якщо зазирнути в недавнє минуле, треба сказати: Крим уник ейфорії суверенізації і федералізації тому, що діяли правові норми, які регулювали його статус. Можу з упевненістю стверджувати: кримський досвід став мирним внеском у становлення молодої української державності, розвиток її демократичних основ. Його уроки іноді були дуже гіркі. Але вони на користь не лише нам, кримчанам, а й усім регіонам України. Ми в Криму добре розуміємо: питання, що стосуються проблеми державного устрою й територіальної цілісності України, не вирішуються на мітингах і площах. Це завжди таїть у собі непередбачувані наслідки і для держави, і для її громадян.

Автономія продемонструвала свою життєздатність, накопичила унікальний досвід державного будівництва. За формою правління Автономну Республіку Крим можна визначити як парламентську автономію, в якій Верховна Рада є представницьким, а Рада міністрів – виконавчим органами. Ці положення концептуально відрізняються від форми правління, встановленої в державі. Модель парламентської автономії дала змогу успішно вирішити в Криму низку проблем. Серед них – формування органів виконавчої влади; підготовка й затвердження бюджету; утворення цільових фондів; підготовка та затвердження програм соціально-економічного й культурного розвитку, раціонального природокористування, охорони навколишнього природного середовища та багатьох інших проектів.

Верховна Рада представляє інтереси кримчан і визначає порядок управління майном, що належить автономній республіці. Верховна Рада ефективно користується своїм конституційним правом на участь у формуванні основних принципів внутріполітичної, зовнішньоекономічної і зовнішньополітичної діяльності України з питань, що стосуються Автономної Республіки Крим.

Можна стверджувати, що ми впритул наблизилися до європейських стандартів, ставши піонерами у цій сфері в нашій державі. Наша модель автономії найближча до основних принципів Європейської Хартії місцевого самоврядування. Верховна Рада автономії формує й контролює діяльність виконавчого органу АРК – Ради міністрів. Ця практика позитивно оцінюється міжнародними організаціями та інститутами. До того ж можна з упевненістю стверджувати, що Крим більше, ніж інші регіони, готовий до конституційної реформи, покликаної змінити розподіл повноважень між гілками влади. Для розмежування повноважень між органами влади автономії конституційно визначено, що значну частину питань, які стосуються економіки, соціальної сфери, і практично всі питання організації роботи Ради міністрів АРК Верховна Рада вирішує за пропозицією Ради міністрів або Голови Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Як бачимо, багато положень, передбачених сучасною конституційною реформою, Крим почав упроваджувати ще 1998 року.

Кримська автономія готова й до другого кроку – адміністративної реформи, яка насамперед пов'язана з розмежуванням повноважень між органами місцевого самоврядування й місцевими органами виконавчої влади на рівні районів і областей. Таку ситуацію цілком можна назвати двовладдям. Нині відсутня чітка відповідальність між радами і державними адміністраціями, що, у свою чергу, провокує виникнення певних конфліктів. У Криму порядок взаємодії органів влади автономії і місцевого самоврядування визначається угодами Верховної Ради з кожною місцевою радою на період їхніх повноважень. Велику роль у цьому відіграє Асоціація органів місцевого самоврядування АРК і міста Севастополя. По суті, асоціація виконує роль другої палати, на засіданнях якої обговорюються основні питання, як-от: бюджет автономії, програми соціально-економічного розвитку тощо.

Так, Автономна Республіка Крим має можливість будувати свої стосунки з центром на основі власних конституційних повноважень. Конституція автономії досить чітко визначає правові рамки в її взаєминах із державою, а це важливо для стабілізації суспільно-політичної і соціально-економічної ситуації на півострові. Водночас не таємниця, що прийнята в 1998 році Конституція Автономної Республіки Крим була політико-правовим компромісом між правлячими на той момент київською та кримською елітами. Але з того часу розстановка політичних сил і в Україні, і в автономії серйозно змінилася, тому назріла потреба відкоригувати деякі статті й положення як Конституції України, так і Конституції АРК. У законодавстві України мають місце суперечності у визначенні повноважень автономії з питань соціально-економічного й культурного розвитку, бюджетних взаємин, раціонального природокористування тощо. Саме неврегульованість низки законодавчих норм і дає можливості для маніпуляцій громадською думкою. Це особливо проявилося під час останньої президентської виборчої кампанії і знову дається взнаки напередодні парламентських виборів 2006 року.

Деякі кардинально важливі питання не можуть сьогодні вирішуватися на рівні автономії. Досі не визначилася доля законопроекту № 3207-1, хоча в ньому міститься багато найважливіших напрямів реформування державного управління, правового та організаційного забезпечення місцевого самоврядування. Документ було підтримано нашою асоціацією та Всекримськими зборами представників органів місцевого самоврядування. Життя вимагає прийняття нової редакції Закону "Про місцеве самоврядування". Свого часу ми подавали наші пропозиції до проекту цього закону. Але подальша робота над ним припинилася. Більше того, нині вже пропонуються три нові законопроекти: "Про місцеве самоврядування громади", "Про місцеве самоврядування району", "Про місцеве самоврядування області".

Проблеми життєдіяльності територіальних громад, які треба розв'язувати законодавчо, значно випереджають законотворчий процес. Сьогодні модно говорити, що Україна перебуває на шляху до держави самокерованих територіальних громад. Тож дуже важливо законодавчо закріпити це положення. Це зняло б багато питань, адже через відсутність чіткої законодавчої бази, що регулювала б відносини між радами, які являють собою так звані "матрьошки", постійно виникають правові колізії. Досі законом не врегульовано питання формування й виділення в натурі земель спільної власності громад, їхній правовий режим, повноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних і районних рад у цій сфері. Фактично в розпорядженні зазначених рад землі немає. Тут утворився такий вузол різних суперечностей з погляду застосування закону, що розрубати його одним махом неможливо. До чого це призводить, бачимо на прикладах розбазарювання прибережних кримських земель. Використовуючи цілком законні підстави, прикриваючись нібито інтересами громади, сільські, селищні й міські ради відчужують за копійки десятки гектарів землі в безцінних рекреаційних зонах.

Вважаю, назріла потреба розробити економічно обґрунтовані критерії формування місцевих бюджетів. Для вирішення цього питання слід прийняти закон "Про мінімальні державні соціальні стандарти". У ньому повинен бути розроблений нормативно-правовий метод формування бюджетів, за якого видаткова частина розраховувалася б на основі мінімальних державних соціальних стандартів. Саме державні стандарти відповідно до гарантій, визначених Конституцією країни, мають стати критеріями для розрахунку видаткових статей місцевих бюджетів. При цьому трансферти ґрунтуватимуться не на суб'єктивізмі чиновника, а на чіткому розподілі повноважень, законодавчо закріплених за кожним рівнем влади. Ці нормативи повинні затверджуватися щороку в законі про державний бюджет.

Крім того, необхідно створити систему зацікавленості громад у нарощуванні власних ресурсів, без конфіскації всього приросту доходної частини. У зв'язку з цим відповідні зміни потрібно внести до Бюджетного кодексу. Слід розглянути можливість розширення переліку доходних джерел на фінансування власних повноважень місцевих рад, дозволити здійснювати фінансування окремих соціально значущих програм і проектів із бюджетів різних рівнів та інші зміни. Робоча група Верховної Ради Автономної Республіки Крим підготувала пропозиції щодо врегулювання суперечностей між Законом України "Про затвердження Конституції Автономної Республіки Крим" і Бюджетним кодексом, усунення протиріч Бюджетного й Господарського кодексів, а також з питань використання коштів від продажу землі, зовнішніх запозичень, приватизації об'єктів санаторно-курортного комплексу, які ми подали до профільних комітетів Верховної Ради України. Сподіваємося, їх вивчать і візьмуть до уваги.

Багато проблем автономії, що накопичувалися роками, розв'язувалися б оперативніше, якби Верховна Рада АРК мала право законодавчої ініціативи.

Як відомо, нині триває робота з підготовки змін до Конституції України. Було б доцільно розглянути й нашу пропозицію стосовно надання представницькому органу автономії такого права.

Переконаний: така конституційна норма сприятиме більш плідній взаємодії між органами влади держави та нашою республікою.

Нині держава дала нашій автономії чимало можливостей для її сталого соціально-економічного та гуманітарного розвитку. І тепер уже від нас самих, від нашого професіоналізму залежить, наскільки ефективно їх буде реалізовано.

Сформована система преференцій і противаг дала автономії переваги в економічному розвитку, сприяла мирному врегулюванню соціальних і міжетнічних проблем, накопичених за десятиліття. Але варто все-таки об'єктивно розуміти: хоча політичне й економічне життя проходить у регіонах, основні рішення приймаються в центрі.

Тому ми маємо навчитися максимально обстоювати перед центром свої конституційні повноваження. Тільки в постійному робочому режимі можна одержати точну відповідь на запитання, наскільки наша кримська Конституція відповідає сьогоднішньому рівню розвитку української державності й потребам автономії. Саме через конституційний механізм можна сформувати баланс взаємних інтересів держави та автономії. Потрібне чітке розуміння: чим менше в Криму економічних, соціальних, національних проблем, тим краще не тільки для самих кримчан, а й для України загалом. Кримська автономія має всі необхідні політичні, правові та економічні передумови для успішного становлення у складі української держави.

П'ятнадцять років – це вагомий привід говорити про підсумки. Вважаю, нам не має бути соромно за те, що ми встигли й ще встигнемо зробити в цьому напрямі. Деякою мірою ми – першопрохідці. Адже автономія не догма, а організм, що розвивається. Розвивається не за законами політичних емоцій, а за законами логіки, здорового глузду, сучасних реалій. Кримський досвід автономного утворення та його парламентської форми правління довів, що не тільки має право на існування. Він є кроком у майбутнє нашої держави, до високих критеріїв демократії.

Новообраний склад кримського парламенту повинен продовжити розпочатий процес наповнення практичним змістом повноважень власної Конституції. Хотілося б, щоб сподівання людей не приносилися в жертву політичним амбіціям, щоб кожен громадський діяч мав право сказати: "Я зробив усе, що міг", а ще краще: "Я зробив усе, що обіцяв".

Автор: Борис ДЕЙЧ