Прямі президентські вибори в Україні: за і проти

Хоча сама традиція виборності вищого керівництва сягає ще доби військової демократії, зрозуміло, що в умовах історично тривалого переважання монархій цей принцип міг стосуватися лише колегіальних представницьких органів. Утім, у міру утвердження в більшості країн світу республіканської форми правління він почав поширюватися й на інститут глави держави. Загальні вибори найвищого посадовця покликані були безболісно замінити традиційну легітимність монарха («божественне право») «раціонально-правовою» (М. Вебер) легітимністю «першої особи» – президента (мандат, отриманий від виборців за результатами їхнього волевиявлення). До того ж надалі поступове усунення різноманітних обмежень у наданні виборчого права (для незаможних громадян, жінок тощо) перетворило обрання і представницьких інституцій, і глави держави на справді всенародну справу.

Однак саме тут було закладено й ризик виникнення суперечності між двома уособлювачами народного вибору – парламентом (депутатським корпусом) і президентом. Адже кожен із них за певних обставин може претендувати на роль виключного репрезентанта суспільних інтересів та очікувань, таким чином автоматично ставлячи під сумнів легітимність іншого. Повністю уникнути небезпечного розвитку подій можна лише в разі впевненої перемоги кандидата у президенти та союзної йому політичної сили на справедливих і, що вкрай важливо, одночасно проведених парламентських та президентських виборах. Мабуть, не треба пояснювати, наскільки малоймовірною насправді є така ситуація. Відтак, щоб запобігти виникненню «конфлікту легітимностей», у багатьох країнах главу держави нині обирають не на прямих загальних (всенародних) виборах, а в парламенті.

Питання пошуку оптимального балансу між повноважністю президента республіки та його легітимністю є особливо актуальним для так званих перехідних суспільств. Посттоталітарна Україна на шляху до демократії теж постала перед необхідністю зміцнення традицій народовладдя та, водночас, дієздатності й ефективності головних владних інститутів. Тому, маючи загальним об’єктом дослідження прямі президентські вибори, предметом аналізу було обрано їх вплив на функціонування системи влади в Україні.

Оскільки метою цієї статті є з’ясування основних переваг і недоліків прийнятої в нас моделі президентських виборів, то нашими конкретними завданнями слід вважати аналіз політичних наслідків її застосування, порівняння української дійсності з відповідним зарубіжним досвідом і, нарешті, визначення можливих напрямів еволюції вітчизняної системи влади загалом й інституту виборів зокрема.

На жаль, логіка розвитку демократії в Україні зробила практично неможливим комплексний фаховий аналіз наслідків тієї чи тієї моделі президентських виборів, перевівши це питання у площину гострих суспільних дискусій і політичної кон’юнктури. Тенденція до невиправданої політизації дослідження президентських виборчих систем стає особливо виразною щоразу з наближенням чергових виборів глави держави. Відтак у разі спроби будь-якого компетентного й незаангажованого розгляду цієї проблеми мусимо послуговуватися переважно теоретичними напрацюваннями західних авторів, серед яких варто виокремити роботи Г. Алмонда, Д. Горовіца, Х. Лінца, С. Мейнверінґа тощо [6; 1; 3; 4].

Чи не найголовнішим із традиційних аргументів на користь прямих загальних виборів найвищої посадової особи є необхідність безпосередньої електоральної легітимації такого центру влади, який міг би перебувати осторонь фракційної боротьби в парламенті, будучи спроможним оперативно приймати важливі політичні рішення. Широка народна підтримка потенційно дозволяє главі держави виступати арбітром у партійному суперництві й соціальних конфліктах, по суті, замінюючи монархічного правителя в умовах республіканського врядування. Власне, обираючи президента республіки загальним голосуванням, громадяни – в ідеалі – самі визначають долю своєї країни. Зрештою, цей очевидний плюс всенародного обрання лідера країни (якщо голосування чесне та справедливе) ніхто не ставить під сумнів. Навіть такий критик президентської системи, як Х. Лінц, констатує: «...президентські вибори справді пропонують безперечну перевагу, даючи людям змогу відкрито й прямо обирати голову своєї виконавчої влади» [3, с. 807].

Але за багатьох обставин цей сильний бік прямого президентського мандата здатний перетворюватися на його найбільший негатив. Тому нашої найприскіпливішої уваги потребують деякі давно відомі, проте періодично замовчувані вади безпосередньої легітимності демократично обраного глави держави.

Вище вже йшлося про велику ймовірність виникнення проблеми паралельних (або навіть конкуруючих) легітимностей. Причому на загострення стосунків із депутатським корпусом часто йде той президент, який сам не має належної суспільної підтримки. Це зумовлено тим, що згадувана «позапартійність» президентського центру влади, його «загальнонародність» на практиці зазвичай виявляються міфом. Адже навіть якщо глава держави й не симпатизує прямо тій чи тій політичній силі, він, як правило, все одно схильний ототожнювати себе з певною частиною суспільства та її сподіваннями. Як пише про це Х. Лінц, «можливо, найважливішими наслідками прямих відносин, що існують між президентом і електоратом, є відчуття, що президент – єдиний обраний представник усього народу, і пов’язаний із тим відчуттям ризик, що президентові буде властива тенденція плутати своїх прихильників із «народом» узагалі» [3, с. 811].

Такий висновок дослідника знаходить переконливе підтвердження у вітчизняній політичній дійсності останніх років. Обраному в 2004 році Президенту Вікторові Ющенку так і не вдалося вийти за межі своєї попередньої соціальної бази й стати справді загальнонаціональним лідером. Характерно: що меншою ставала реальна суспільна підтримка глави нашої держави, то більше зростало напруження в його відносинах із Верховною Радою. Перманентна конфронтація з парламентом, у стінах якого чинний Президент ніколи не міг розраховувати на систематичну підтримку з боку більшості, закріпила зумовлений перебігом виборів-2004 глибокий розкол в українському суспільстві.

Звісно, ескалації протистояння сприяли й дії самих законодавців, але загалом обидві сторони конфлікту виявилися заручниками недосконалої системи влади. Джерелом суперечностей тут є сам статус Президента України, обраного громадянами прямим загальним голосуванням. У більшості країн глава держави, що здобуває свій мандат у такий спосіб, водночас очолює й виконавчу гілку влади. «Саме голову уряду, а не просто президента, обирають народним голосуванням або в колегії виборщиків», – зауважує з цього приводу С. Мейнверінґ [4, с. 837].

В Україні Президент нині не очолює виконавчої влади, а отже, вітчизняна владна модель мала би бути порівнянною з моделями тих небагатьох європейських країн, де глава держави обирається шляхом прямих загальних виборів, але при цьому не має значних виконавчих повноважень (Австрія, Ірландія, Ісландія та низка інших європейських держав). Географічно, історично й ментально най-
ближчою до нас із цих держав є Австрійська Республіка. Не випадково саме її політична система слугувала прикладом для порівняння багатьом вітчизняним дослідникам ще у 1990-ті роки, в період активного обговорення перших проектів конституційного устрою України.

Федеральний президент Австрії від 1951 року обирається народом країни на шість років і прагне дотримуватися у своїй діяльності надпартійної позиції. (Лише у 1945 році президента Карла Ренера було обрано Федеральними зборами – парламентом республіки.) Виконавчу владу очолює Федеральний канцлер – за традицією лідер найсильнішої політичної партії і, на його пропозицію, члени Федерального уряду призначаються Федеральним президентом. Останній здійснює також інші традиційні функції глави держави: представляє республіку в зовнішніх зносинах, приймає і призначає послів, дає згоду на призначення іноземних консулів тощо. Показово, що і в Україні, і в Австрії президент не може бути молодшим за 35 років, так само, як і обиратися на більш ніж два терміни поспіль.

Факт обрання й австрійського, й українського президентів шляхом прямих загальних виборів не є свідченням того, що ці країни за формою правління являють собою президентські республіки. В обох державах парламент і уряд наділено широкими повноваженнями. Однак на відміну від України в Австрії є  дієвий механізм взаємної відповідальності головних владних інститутів. Так, до закінчення терміну повноважень Федерального президента можуть відсторонити від посади на підставі народного голосування, що має бути проведене на вимогу Федеральних зборів. Питання щодо відповідальності президента порушується Національною радою – нижньою палатою Федеральних зборів. Проти глави держави може бути висунуте обвинувачення в порушенні федеральної Конституції. Для ухвалення постанови про початок переслідування президента необхідна присутність на спільному засіданні двох парламентських палат, яке скликається Федеральним канцлером, не менш як половини членів кожної з них. За рішенням Федеральних зборів таке обвинувачення розглядає Конституційний суд. Якщо призначене народне голосування підтверджує повноваження Федерального президента, він вважається обраним на новий термін, а Національна рада має бути розпущена. Глава держави може розпустити нижню палату парламенту й з інших конституційно обумовлених причин, але не більш як один раз протягом однієї своєї каденції.

Як бачимо, австрійський механізм «стримувань та противаг» на владній верхівці є настільки дієвим, наскільки й нескладним. Він з усією очевидністю демонструє, як саме міра відповідальності врівноважує претензії на виключну легітимність, унаслідок чого схильність носіїв останньої до «перетягування каната» між собою надійно обмежується необхідністю пошуку реального порозуміння.

Натомість в Україні склалася хибна практика взаємної безвідповідальності гілок і центрів влади. Зокрема, Президент, спираючись на отриманий у результаті всенародного волевиявлення «кредит довіри», вважає за можливе систематично втручатися й у перебіг формування уряду (коаліційний процес), і безпосередньо в його діяльність, тим самим спричиняючи ситуацію так званого виконавчого дуалізму. При цьому він, звісно, не несе жодної реальної відповідальності за наслідки свого втручання. Наприклад, процедура імпічменту залишається занадто складною й, до того ж, не до кінця регламентованою законодавчо. Верховна Рада фактично позбавлена можливості легально й легітимно провести процедуру відправлення глави держави у відставку. Президент же, своєю чергою, має право достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо: протягом одного місяця в парламенті не сформовано коаліції депутатських фракцій, або якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів не сформовано персонального складу уряду, або якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися.

Цього можна домогтися лише за умови опертя на частину самих депутатів, які в той чи той спосіб зроблять найвищий представницький орган недієздатним. Частина друга статті 82 Конституції України встановлює, що «Верховна Рада України є повноважною за умови обрання не менш як двох третин від її конституційного складу» [2]. Після відмови не менш як 151 народного депутата України від депутатського мандата Верховна Рада перестане бути повноважною, що й слугуватиме правовою підставою для позачергових парламентських виборів. Саме за таким сценарієм 2007 року було розпущено Верховну Раду  V скликання.

Глава держави, чия загальнонаціональна легітимність (часто, до того ж, удавана) не збалансовується належними засобами стримування, взагалі зазвичай намагається невиправдано розширити сферу своєї компетенції, втілюючи в життя відомий бюрократичний принцип «максимум повноважень – мінімум відповідальності». Мотивується це прагнення, як правило, необхідністю отримання якнайбільших можливостей для реалізації своїх передвиборних зобов’язань та обіцянок. Саме ця вада прямих президентських виборів лежить і в основі всіх подальших спроб пристосування конституційного поля до інтересів кожного новообраного глави держави, таких типових для нестабільних демократій, зокрема й для України. «Президенти, надто ті, хто прийшов до влади після плебісцитної чи популістської виборчої кампанії, часто з’ясовують: влада, яку вони мають, безнадійно недостатня для задоволення породжених під час кампанії сподівань. Цей факт відображають постійні спроби президентів набути нових повноважень або вимагати надзвичайних повноважень», – застерігає Х. Лінц [3, с. 821].

Висновок із усього сказаного може бути тільки один: спосіб обрання глави держави загалом повинен відповідати формі правління. Обрання президента всенародним голосуванням має передбачати не лише надання першій особі держави належних повноважень, а й – насамперед – високий рівень відповідальності. Саме тому прямі вибори президента є типовою ознакою президентських республік. Однак, незалежно від конкретної конституційно визначеної форми правління, проведення прямих загальних президентських виборів потребує ефективного й відпрацьованого механізму узгодження позицій між президентським і парламентсько-урядовим центрами влади. Такий механізм, з-поміж іншого, має передбачати і достатні можливості для розпуску парламенту президентом, і чітко регламентовану процедуру відставки та/або імпічменту глави держави.

А запровадження парламентської системи врядування (чи то еволюція у відповідному напрямі) робить оптимальним варіант обрання президента республіки найвищим представницьким органом. Особливо це стосується суспільств, де не вдалося сформувати міцні традиції політичного діалогу та узгодження інтересів. Як зауважувалося ще 1997 року в одній із присвячених цій проблемі полемічних публікацій, «якщо ... Президент справді перетвориться на арбітра та символ нації, зникне необхідність обирати його всенародним голосуванням із витрачанням незайвих бюджетних коштів і зайвим спалахом політичних пристрастей. Президента може успішно обирати парламент або спеціальна колегія виборщиків» [5]. Тим паче що глава держави, обраний кваліфікованою більшістю найвищого представницького органу (тобто не менш як двома третинами голосів від його конституційного складу), мав би бути легітимнішим за обраного на всенародному голосуванні, але, натомість, менш як половиною від загальної кількості виборців. Щоправда, тут ми неодмінно стикаємося з проблемою забезпечення належної легітимності самого парламенту. Утім, це питання виходить за межі нашого короткого аналізу.

У будь-якому разі прямі загальні вибори президента, наділеного недостатньо чітко визначеними повноваженнями, роблять його перебування на цій посаді практично невразливим, хоч би як дорого це обходилося суспільству й державі.

Джерела

1. Горовіц Д. Л. Порівняння демократичних систем // У кн.: Демократія: Антологія / Упоряд. О. Проценко. – К.: Смолоскип, 2005. – С. 827–833.

2. Євграфов П. Б. Конституція України: коментар змін (2004–2007). Теоретичні  та практичні аспекти: Науково-практич. посіб. – К.: Всеукраїнська асоціація видавців «Правова єдність», 2007. – С. 26.

3. Лінц Х. Х. Президентська система і парламентаризм // У кн.: Демократія: Антологія / Упоряд. О. Проценко. – К.: Смолоскип, 2005. – С. 802–826.

4. Мейнверінґ С. Президентська система, багатопартійні системи і демократія: складне рівняння // У кн.: Демократія: Антологія / Упоряд. О. Проценко. – К.: Смолоскип, 2005. – С. 834–860.

5. Чемерис В. Європейський парламентаризм і євразійське президентство // День. – 1997. – 25 червня. – С. 4.

6. Almond, Gabriel A. Political Development: Essays in Heuristic Theory. – Boston: Little, Brown & Co., 1970. – 331 р.

Автор: Валерій Колюх