Моделі інституту президентства

Перші республіки сучасного типу — з президентом на чолі — з'явилися в Новому Світі. Їх виникнення було пов'язане з прагненнями молодих, енергійних і неупереджених колонізаторів позбутися пережитків монархічного ладу. Саме з цієї причини посада глави держави стала виборною, недовічною і, головне, обмеженою конституцією в юридичних повноваженнях. В умовах республіканського ладу на інститут президентства було покладено головне завдання — гарантування дотримання конституції, а відтак і демократії [1].

Такий інститут президентства був оформлений Конституцією США у 1787 році, де наприкінці XVIII століття й було створено нову владну структуру. На початку XIX століття інститут президентства почали впроваджувати в державновладні механізми країни Латинської Америки. Однак, порівнюючи зміст, а, головне, ефективність функціонування інституту президентства в США й країнах Латинської Америки, можна зазначити, що США досі залишаються єдиною у світі країною з ефективною президентською системою правління. Президентські системи їхніх південних сусідів, за оцінкою аналітиків, дуже слабкі.

В Європі активне впровадження республіканської форми правління з інститутом президентства розгортається у XX столітті — із закінченням Першої світової війни. Вперше в Європі посада президента на конституційному рівні була закріплена у Франції у другій половині XIX століття. Після Другої світової війни, коли кількість держав з республіканською формою правління становила вже 80% від загальної кількості країн світу, посада президента стає майже невід'ємним атрибутом республіканської форми правління й однією з ознак демократичного ладу. У сучасному світі президентство — дуже ємний і багатоликий інститут. У 1993 році зі 183 держав світу 130 мали у своєму механізмі пост президента [6, с. 3].

У сучасній науці традиційною є така класифікація республік: парламентська, президентська та напівпрезидентська. Вона дуже схематична й не розкриває особливостей, що притаманні кожній моделі інституту президентства залежно від умов існування [2].

Прагнучи збагнути нюанси функціонування президентської структури в різних владних системах, класифікувати й у такий спосіб розмежувати види республіканського правління, дослідники нині запроваджують нові категорії й визначення, наприклад: парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська республіка.

На думку багатьох учених, класичною є президентська форма правління у США. Політичну систему вважають президентською в разі, коли: а) глава держави (президент) обирається на основі загальних виборів; б) протягом встановленого терміну правління главу держави не можна позбавити влади парламентським голосуванням; в) президент справді призначає главу або інших керівників уряду.

Серед сучасних типологій інституту президентства найвідомішою є типологія М. Шугарта та Дж. Кері. Згідно з нею президентська модель є такою: по-перше, загальні вибори носія верховної виконавчої влади незалежно від того, одновладним чи колегіальним є цей орган; по-друге, термін повноважень є фіксованим незалежно від рівня довіри та, по-третє, глава уряду призначає уряд і корегує його склад [7, с. 200].

Порівнюючи парламентську та президентську форми правління, А. Лейпхарт зазначає три «критичні» відмінності між ними. По-перше, за парламентської форми правління прем'єр-міністр, посада якого може мати різні назви, та його кабінет є відповідальними перед законодавчим органом у тому значенні, що вони залежать від довіри законодавчого органу і можуть бути звільнені/позбавлені повноважень унаслідок застосування вотуму недовіри. Водночас за президентської форми правління главою уряду є президент, який обирається на конституційно визначений період і не може бути відправлений у відставку через вотум недовіри. По-друге, президенти обираються на загальнонародних виборах безпосередньо або опосередковано, тоді як прем'єр-міністри обираються законодавчим інститутом. По-третє, парламентські системи характеризуються колективними або колегіальними виконавчими структурами, натомість президентські представлені неколегіальним органом з однією особою на чолі. Внаслідок цього президентські адміністрації характеризуються тим, що їх члени є простими радниками та підлеглими президента. Це призводить до того, що найважливіші рішення в парламентських системах ухвалюють цілим кабінетом, а в президентських системах вони можуть бути прийняті президентом самостійно або з урахуванням, без і навіть усупереч позиції членів адміністрації [4].

Для дослідників інституту президентства інтерес також становить напівпрезидентська форма правління. Однак звернімо увагу, що нині в колах західних учених немає єдиного погляду на сутність напівпрезидентської (змішаної) республіки й відповідно немає чіткого розмежування держав із напівпрезидентською й парламентською формою правління. Про це свідчать праці таких дослідників, як М. Дюверже, М. Шугарт, Дж. Кейрі, Дж. Сарторі, котрі впродовж двох останніх десятиліть XX століття доклали значних зусиль для з'ясування сутності й розмежування систем влади.

Концепція напівпрезидентської форми правління була розроблена і впроваджена в простір політичної науки М. Дюверже для характеристики політичного режиму V республіки у Франції. Головними ознаками цієї форми правління Дюверже вважав: 1) обрання президента загальним голосуванням; 2) прем'єр-міністр і міністри мають виконавчу й урядову владу і залишаються на своїх посадах доти, доки парламент перебуває стосовно них в опозиції [8, с. 166]. Відповідно така система не є простим поєднанням, синтезом парламентської й президентської форм правління, а, як підкреслює Дюверже, є чергуванням парламентської та президентської форм [8, с. 186].

Основні характеристики напівпрезидентської системи правління, на думку Дж. Сарторі, такі: по-перше, глава держави обирається на основі всенародних виборів прямим чи непрямим голосуванням; по-друге, він розділяє виконавчу владу з прем'єр-міністром у такий спосіб, що це призводить до її двоїстої структури. Окрім того, президент не залежить від парламенту, однак він не уповноважений управляти сам, тому його воля має передаватися й здійснюватися через його уряд. Структура розподіленої влади за такої форми правління припускає різноманітні види рівноваги, а також зміну переваги повноважень у межах виконавчої влади за суворого виконання умови, що кожен елемент виконавчої влади існує автономно [5, с. 136—146].

Саме ці ознаки є визначальними для напівпрезидентської республіки. Всі інші — тільки другорядні, вони не розкривають суті системи влади та підштовхують до неадекватних висновків. Водночас, порівняно з президентською владою американського зразка, напівпрезидентська модель правління в Європі не надає повноважень у сфері виконавчої влади. До того ж президент не є не лише главою уряду, а й сам уряд формується залежно від реального співвідношення партійних фракцій у парламенті. Щоправда, в конституціях багатьох європейських країн записано, що прем'єра призначає президент. Однак глава держави свідомий того, що може призначити на посаду прем'єра лише такого діяча, який, сформувавши уряд, отримає вотум довіри парламенту. Якщо відповідна партія має тверду парламентську більшість, у глави держави немає вибору й залишається тільки призначити главу цієї партії прем'єром.

Отже, на думку Дж. Сарторі, під час аналізу позицій президента слід враховувати не лише конституційні норми, які регламентують його місце в політичній системі країни, а й реальний, практичний обсяг повноважень і можливостей, які має президент у системі взаємовідносин президент—парламент—прем'єр-міністр. Унаслідок цього принципового значення набуває роль парламентської більшості.

За результатами аналізу Дж. Сарторі та М. Дюверже встановлено, що до напівпрезидентських (змішаних) республік відносили Веймарську республіку в Німеччині (1919—1933 рр.), Португалію (1976—1982 рр.), Шрі-Ланку (з 1978 р.), Фінляндію (з 1919 р.). А от з такими зразками систем влади, як в Австрії, Ісландії, Ірландії, виникали труднощі: президенти в цих країнах функціонують, однак, на думку Дюверже, лише як символічні керівники. Та якщо Дюверже відносив згадані країни до напівпрезидентських республік, то Дж. Сарторі — до парламентських.

Окрім того, на думку цих учених, позиція президента в системі взаємовідносин президент—парламент—прем'єр-міністр (уряд) залежить від форми правління, норм національної конституції та співвідношення політичних сил. Політична вагомість президента є найбільшою за президентської форми правління, меншою — за напівпрезидентської і найменшою — за парламентської форми правління.

Українські вчені досі не дійшли спільної думки щодо того, які ознаки слід передусім брати до уваги, визначаючи систему влади. Тому в «складних випадках», як скажімо з Ірландією та Ісландією (їхня «складність» для дослідників зумовлюється тим, що в обох країнах президентів обирають усенародним голосуванням), О. Шаповал характеризує країни як такі, де функціонує напівпрезидентська, чи змішана, форма правління. Водночас у В. Погорілка (слідом за західними дослідниками) не виникає сумніву, що обидві держави є уособленням парламентської демократії. Отже, те, що називають президентством, може мати різні форму і зміст.

Загалом проблеми у класифікації виникають із кількох причин. По-перше, визначаючи систему влади, дослідники замислювалися, брати до уваги положення, закладені в конституції стосовно облаштування структур влади, чи аналізувати реальний механізм, реальні повноваження й межі діяльності президента? Зрозуміло, що більший інтерес викликає реальне життя, реальні механізми влади. Але треба прагнути усвідомити й причини та наслідки, так би мовити, «відходу» від конституції. Відтак завдання науковця вловити ситуацію, коли конституція впродовж років чи навіть десятиліть залишалася незмінною, а система влади змінювалася.

По-друге, відзначаючи напівпрезидентську систему правління як відмінну від президентської й парламентської, дослідники у визначенні її характерних рис застосовували різні підходи. М. Дюверже вважав, що суть напівпрезидентської форми правління полягає в тому, що парламентська й президентська фази правління просто чергуються.

Дуже цікавим є дослідження Т. Ляшенко, яка виокремлює три моделі інституту президентства, характерні для країн Центральної Азії [3 ].

Перша модифікація — авторитарна модель з деякими елементами демократії, притаманна Киргизії й Казахстану. Наприклад, Конституція Киргизії, якщо порівнювати з конституціями інших країн Центральної Азії, створює найсприятливіші умови для формування демократичного політичного режиму. Проте й у ній бачимо перекіс на користь президентської влади. У Конституції Казахстану домінування президента над законодавчою і контроль над судовою владою забезпечені ще надійніше. Наприклад, формування Верховного суду є прерогативою Сенату, але оскільки Сенат фактично формується президентом, то й Верховний суд і вся судова система перебувають під рукою президента. Окрім того, Конституцію Казахстану значною мірою писали під конкретного президента і під конкретну ситуацію.

Друга модифікація — президентські республіки з декоративними елементами демократії, надзвичайно великими повноваженнями глави держави та фактичним прямим президентським правлінням у поєднанні з конституційно закріпленим, але абсолютно формальним розподілом гілок влади. Прикладом можуть бути дві держави — Узбекистан і Таджикистан.

У третьому випадку йдеться про надзвичайно своєрідну модифікацію авторитарної моделі: вона переростає навіть не в тоталітарний режим, а набуває рис східної деспотії. Як приклад можна згадати Туркменистан. С. Ніязов керує Туркменистаном з 1985 року — спочатку як керівник ЦК компартії, а після розвалу СРСР — як усенародно обраний президент. Формально країна є президентською республікою. Але її глава має фактично безмежні можливості. Розподіл законодавчої й виконавчої влади не здійснено навіть на конституційному рівні. Точніше, він нівелюється через те, що над ними стоїть вищий представницький орган — Халк Маслахати (Народна рада). За конституцією цей орган поєднує функції обох гілок влади і висловлює вищу волю народу. Головою ради є сам президент. До її складу входять 2507 членів — депутати, міністри, члени місцевих рад, голови міст і районів, аксакали, бавовнярі, діячі культури, які ухвалюють доленосні для країни рішення. Так, 1999 року Народна рада скасувала обмеження на президентський термін, і С. Ніязова оголосили пожиттєвим президентом. Рада повторно прийняла це рішення 2002 року.

Окрім того, Конституцією Туркменистану забезпечено жорсткий і доволі відвертий контроль президента над судовою владою. Партійна структура в країні нерозвинена, преса існує лише офіційна. Будь-яка критика влади є неприпустимою, про опозицію взагалі не йдеться.

Джерела

1. Історія президентства // Офіційне Iнтернет-представництво Президента України. — http: www.president.gov.ua/content/president_history.html?PrintVersion

2. Кармазіна М. С. Президентство: український варіант. — К.: Бланк-Прес, 2007. — 365 с.

3. Ляшенко Т. Інститут президентства в країнах Центральної Азії // Політичний менеджмент — 2006. — http://www.politik.org.ua/vid/magcontent.php3?m=1&n=61&c=1347

4. Романюк А. Україна після виборів — перспективи відповідності демократичним стандартам. — http://www.ji.lviv.ua/n50texts/romanyuk.htm

5. Сарторі Дж. Порівняльна конституційна інженерія: Дослідження структур, мотивів і результатів / Пер. з 2-го англ. вид. — К.: АртЕк, 2001. — 211 с.

6. Сахаров Н. А. Институт президентства в современном мире — М.: Юрид. лит-ра, 1994. — 176 с.

7. Шугарт М. Президентские системы / М. С. Шугарт, Дж. М. Кэр // Современная сравнительная политология. — М.: МОНФ, 1997. — 320 с.

8. Duverger M. A new political system model: Semi-presidential government // European Journal of Political Research. — 1980. — № 8.

Автор: Юрій КУЛИК