Сільради стануть райцентрами?

У суспільстві розпочалося обговорення майбутньої реформи адміністративно-територіального устрою України (див. № 9 «Віча»). Попри дискусійність окремих положень концепції, мало хто не визнає потреби здійснення такої реформи, бо нинішній устрій не дає змоги розвиватися громадам, зумовлює жорстку централізацію влади. Тож і досі живемо за принципом: люди – для влади, а не влада – для людей.

У радянських «штанцях»

Здійснення реформи передбачає ухвалення Закону «Про адміністративно-територіальний устрій України», а також внесення змін до законів:

– «Про місцеве самоврядування в Україні»;

– «Про місцеві державні адміністрації»;

– «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів»;

– «Про органи самоорганізації населення»;

– Бюджетного кодексу України;

– Земельного кодексу України.

Реформа адміністративно-територіального устрою має здійснюватися обов’язково в комплексі з іншою – реформою місцевого самоврядування. Про це під час «круглого столу» в інформаційному агентстві «Укрінформ» говорили експерти й посадовці. Організатори заходу – Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, що опікується підготовкою реформи, та швейцарсько-український проект «Підтримка децентралізації в Україні» DESPRO, створений на прохання Кабінету Міністрів.

Нині вже цілком очевидно, що чинна модель адміністративно-територіального устрою не відповідає вимогам часу, не здатна адекватно функціонувати в умовах демократії. До речі, радянська влада досить довго експериментувала над Україною, доки склалася нинішня система: загалом було прийнято понад 1300 нормативно-правових актів про створення та ліквідацію адміністративно-територіальних одиниць.

Реформа має на меті передати основну частину повноважень публічної влади з центру до громад, а також зупинити деградацію сільських населених пунктів, розв’язати інфраструктурні проблеми, створити передумови для залучення інвестицій у регіони. Навіть благополучні країни Західної Європи потребують і здійснюють такі реформи (Велика Британія, Данія). Реформувалися практично всі держави колишнього соцтабору; зазнали адміністративних перетворень, хоча й не завжди цілком удалих, наші найближчі сусіди – Молдова, Білорусь, Росія. Задавненість аналогічних проблем у країнах Латинської Америки, відсутність там кріпацтва на селі на кшталт радянського спричинили масову міграцію людей у міста й, відповідно, знелюднення значних територій (Буенос-Айрес – 12 млн.; Сан-Паулу – 10; Мехіко – 8,6; Ліма – 8).

В Україні протягом останніх восьми років з мапи зникло понад 500 сіл, а кількість сільського населення зменшилася на 3 мільйони осіб. Найгірша демографічна ситуація в Кіровоградській та Чернігівській областях. У центрі України, на Кіровоградщині, найбільше покинутих сіл: 34 вже виведено з реєстру, як такі, що припинили існування, а близько 50 не мають жодного мешканця, хоча ще й значаться серед населених пунктів.

Останнє вдале реформування адміністративно-територіального устрою в Україні відбулося 1907 року, і здійснив його царський прем’єр-міністр Петро Столипін. Тоді було запроваджено реальне самоврядування – земство, на яке мали право і міста, і сільські території (волості). У підсумку впродовж лише п’яти років після реформи економічний потенціал Лівобережної України зріс у 2,5 разу (на Правобережжі України реформи не проводили).

Владу – громадам!

Нині пропонується, по суті, повернутися до простої й прозорої дореволюційної системи, хоча й має залишитися радянська термінологія, закладена в Конституцію України. Власне, аналогічний принцип ліг в основу організації адміністративно-територіального устрою західноєвропейських країн.

Отже, концепція реформи, підготовлена Мінрегіонбудом, передбачає три рівні управління – регіон, район, громаду. Статус регіонів збережуть за собою області, їхні межі не переноситимуться.

– По-перше, Конституція визначає назви та кількість областей, і цей перелік не може бути переглянутий без зміни Основного Закону, – каже заступник міністра регіонального розвитку та будівництва України Анатолій ТкаЧук (на знімку ліворуч). – По-друге, області – це досить сталі утворення, які сформувались історично й об’єднані певними ознаками: розселенням людей, кліматичними умовами, географічною цілісністю та економічною інтеграцією.

За органами обласної влади передбачається залишити контрольні функції, планування та реалізацію регіональних програм, деякі спеціалізовані повноваження.

Райони стануть проміжною ланкою державного управління. Їхня кількість зменшиться, адже в них, відповідно до концепції реформування, мають проживати не менш як 100 тисяч осіб (на сьогодні цей показник коливається від менш як 10 тис. до 170 тис.). Усього районів в Україні – близько 500, що свідчить про надзвичайну подрібненість території. Згідно з моделюванням, наприклад, у Львівській області з 17 районів може бути створено лише 9.

Районна влада опікуватиметься, зокрема, сферою охорони здоров’я: буде сформовано медичні округи. За розрахунками, у пересічному районі діятиме 9 лікарень.

– Жодної з лікарень не буде ліквідовано. У кожній із них, окрім основних відділень, створюватиметься й одне спеціалізоване, яке буде оснащено відповідним обладнанням. Адже коли постає потреба в лікуванні, тоді більше важить не відстань до лікарні, а якість надання медичних послуг, – вважає директор департаменту місцевого самоврядування та адміністративно-територіального реформування Мінрегіонбуду Юрій Ганущак (на знімку праворуч).

За його словами, реформа розв’яже суперечності між державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування, бо їхні повноваження буде чітко регламентовано. Районна влада контролюватиме законність актів, що прийматимуть на базовому рівні – у громадах.

Згідно з концепцією, створення районів у містах передбачається лише в Києві та Севастополі. Міст обласного значення не буде.

Громади формуватимуться в містах та шляхом об’єднання кількох поселень. Відповідно до розрахунків, розмір сільської громади становитиме близько 9 тисяч осіб, до неї входитиме в середньому 16 населених пунктів. Центрами громад мають стати містечка, селища чи села, до яких тяжіє місцеве населення, де розташовано виробничі потужності, наявна інженерна інфраструктура. Відстань від поселення до центру не повинна перевищувати 15 кілометрів. Цей показник зумовлений базовими вимогами до надання соціальних послуг, зокрема терміном (15–20 хвилин) прибуття підрозділів МНС і карети «швидкої допомоги», доставки автобусом дітей до школи.

Загалом центр громади, згідно з концепцією реформування місцевого самоврядування, перебирає на себе левову частку повноважень нинішнього районного центру. Отже, влада реально наближається до людей, зокрема сільських. Посадовці Мінрегіонбуду стверджують: ідеться фактично не про укрупнення сільських чи селищних рад, а про подрібнення районів. Тож на базі одного буде створено 5–10 районів (громад), що стимулюватиме виникнення додаткових центрів зростання. При цьому деякі райцентри з огляду на укрупнення районів стануть центрами громад. Якщо на території адміністративно-територіальної одиниці відсутні міста чи селища, громаду сформують довкола села, найближче розташованого до географічного центру.

– Громада створюватиметься на території, що спроможна забезпечити повноцінну діяльність самоврядних органів. Тоді в нас не буде сільрад без комп’ютерів та Інтернету, адже їхня кількість зменшиться з 11,5 тисячі до 1800, – зауважує А. Ткачук.

Окрім органів місцевого самоврядування, у центрах громад також діятимуть представництва центральних органів виконавчої влади: пост соціального захисту й пенсійного забезпечення, відокремлене робоче місце Державного казначейства України тощо. Адміністративно-територіальні одиниці низової ланки матимуть прямі комунікативні відносини із центральною владою та державним бюджетом. Громада також дістане право на встановлення нових, обумовлених законодавством, податків і зборів, регулюватиме їхні ставки. Однак і видатки будуть значні: за рахунок громади фінансуватимуться, зокрема, школи та дитсадки. Громади зі слабким бюджетним потенціалом (малозаселені, а це переважно гірські та болотисті території) дотуватимуться з держбюджету, проте їхня кількість значно скоротиться, передбачають аналітики Мінрегіонбуду. Поділ областей на райони та громади буде зафіксовано в законах, які ухвалюватимуть окремо для кожного регіону. Потім мають відбутися вибори.

Представником влади в поселенні, що входить до складу громади, стане староста (голова) села. Через нього можна буде, наприклад, замовити будь-яку довідку, адже він перебуватиме в постійному контакті із сільською радою, входитиме до ради старост при голові громади. Рівень його зарплати встановлюватиметься залежно від кількості мешканців та площі села. До того ж староста матиме право суміщати виконання своїх обов’язків з іншими видами діяльності, зокрема й комерційною. Якщо в поселенні проживає менш як 50 мешканців (нині таких сіл в Україні близько 4 тисяч), ним опікуватиметься староста сусіднього населеного пункту. Старосту не обиратимуть у поселенні, що є центром громади. Ці функції виконуватиме її голова. Для всієї території громади складатиметься один генеральний план, а не для кожного села окремо.

А. Ткачук підкреслює, що вся робота з формування районів і громад виконується в регіонах, тому не слід говорити про «автоматичне нарізання територій» у Києві.

– Ми напрацювали лише загальну методику, а нові адміністративно-територіальні одиниці моделюють в областях, здійснюючи консультації з населенням, індивідуально підходячи до кожного випадку. Саме це вселяє впевненість, що система буде життєздатна. До того ж зміна адміністративно-територіального устрою не самоціль, а лише формування кістяка для ефективного функціонування держапарату та органів місцевого самоврядування, – зазначає заступник міністра регіонального розвитку та будівництва.

Нинішня методика формування громад відрізняється від тієї, яку пропонували 2005 року й наріжним каменем якої був принцип соціальної доцільності. Ретельно вивчивши новітній досвід європейських країн, експерти взяли за основу апробовану модель справедливої держави, де панують загальновизнані цінності, зокрема право громади на самоврядування.

Підготовчий етап реформи має завершитися вже нинішнього року. Концептуальні документи нині перебувають у Кабміні. Щойно їх ухвалять, буде створено урядовий орган зі здійснення реформи, його регіональні підрозділи. Згідно з графіком Мінрегіонбуду, упродовж 2010 року планують ухвалити правову базу, запровадити систему стимулів, зокрема фінансових, для формування громад на місцях, а також укласти політичну угоду між парламентськими фракціями, урядом і Президентом про здійснення реформи. Стартує реформа 2011 року. Надалі передбачається етап розширення повноважень районних та обласних рад, щоправда, це потребуватиме внесення змін до Конституції.

Таким є бачення майбутньої реформи адміністративно-територіального устрою фахівцями Мінрегіонбуду України. Проект уселяє оптимізм, однак дочекаємося перших кроків на шляху реалізації. Тільки тоді можна буде судити про відповідність реформи презентованій концепції і, власне, інтересам людей.

Автор: Юрій МИКОЛАЇВ