Легко помітити непослідовність дій влади у виборі пріоритетів

Про проблемні питання місцевих бюджетів

Розглядаючи сучасний стан бюджетної політики в Україні, легко помітити непослідовність дій влади у виборі пріоритетів соціально-економічного розвитку країни та істотні відмінності між задекларованими напрямами стимулювання регіонального розвитку й тими, що кожного року фактично враховуються урядом у законах про Державний бюджет України.

На превеликий жаль, заходи щодо «стимулювання комплексного і динамічного регіонального розвитку, посилення ролі органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади», закладені у Постанові Кабінету Міністрів України «Про схвалення Декларації цілей та завдань бюджету на 2009 рік (Бюджетної декларації)» № 160 від 05.03.2008 р., фактично і в цьому році залишилися лише на папері, а проблеми місцевих бюджетів не тільки не розв’язано, вони ще більше загострилися у зв’язку з тим, що останнім часом країна увійшла у нову «кризову смугу».

Останніми роками стало модним говорити, чи є черговий бюджет «бюджетом проїдання» або «бюджетом розвитку». Стосовно місцевих бюджетів це просто смішно. Навіть у минулих роках для місцевих бюджетів ситуація складалася не на краще. У розрахункових показниках місцевих бюджетів на 2006 рік бюджет розвитку ВСІХ місцевих бюджетів Мінфіном визначено в сумі 970 млн. грн., що становило лише 2 відсотки від їхнього загального обсягу (без дотацій і субвенцій з держбюджету). 2007 року цей же показник становить 3,2 відсотка, а 2008-го – 3,6 відсотка. На 2009 рік обсяг капітальних видатків, врахований Мінфіном під час визначення міжбюджетних трансфертів, становить 200 млн. грн., або 0,3 відсотка від обсягу всіх видатків, так званого першого кошика. Чи може таке співвідношення забезпечити який-небудь розвиток? Гадаю, що відповідь зрозуміла та безсумнівна для кожного. Цих коштів недостатньо навіть для того, щоб підтримувати в нормальному стані наявну мережу, не те щоб її розвивати. Ми всі бачимо, в якому стані сьогодні сільські клуби, лікарні, будинки культури. Значну  частину їх не ремонтували з часів розпаду СРСР, дахи протікають, опалювання відсутнє. І це не кажучи вже про стан житлово-комунального господарства, в якому накопичилася величезна кількість проблем, котрі місцеві органи влади не в змозі розв’язати без державної підтримки.

З ухваленням Бюджетного кодексу України ця підтримка віднесена до видатків, які здійснюють місцеві органи влади за рахунок доходів, що не враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів. Тобто є такі доходи – ремонтуєш, немає таких доходів – нехай усе руйнується. Мені можуть заперечити, що останніми роками передбачалися субвенції з державного бюджету на вирішення проблемних питань житлово-комунального господарства, проте біда в тому, що цих субвенцій украй недостатньо, щоб відновити те, що було зруйноване або просто зносилося за попередні роки. В Луганській області ще 2007 року органи місцевої виконавчої влади провели величезну роботу з оцінки стану комунального майна – за найскромнішими мірками на його відновлення й упорядковування необхідно більш як 9 млрд. грн. І це тільки в одній області! І за цінами 2006 року! А з державного бюджету ВСІМ місцевим бюджетам щорічно виділялося близько 1 млрд. грн. субвенції на запобігання аваріям і техногенним катастрофам у житлово-комунальному господарстві та 1 млрд. грн. субвенції на соціально-економічний розвиток.

На превеликий жаль, навіть цих коштів у поточному році місцеві бюджети, відверто кажучи, навряд чи дочекаються. 2009-го видатки на соціально-економічний розвиток регіонів (1500 млн. грн.) і реалізацію інвестиційних та інноваційних проектів з енергозбереження в житлово-комунальному господарстві (500 млн. грн.) передбачено у Стабілізаційному фонді, який фактично не має реальних джерел наповнення в умовах світової фінансової кризи. Очікувати, що в умовах кількаразового падіння фондового ринку України та загострення ситуації на світових фінансових ринках удасться забезпечити продаж об’єктів державної власності за розумною ціною може тільки божевільний або немовля. А суми розміщення державних цінних паперів навряд чи будуть достатніми навіть для рефінансування боргових зобов’язань уряду, не кажучи вже про наповнення Стабілізаційного фонду.

Коли ж органи місцевого самоврядування наведуть лад у своїх об’єктах? Відповідь: такими темпами і з такими підходами – ніколи! Адже питання житлово-комунального господарства не є містечковими та не повинні залежати від розміру доходів міста, села або селища, оскільки пов’язані безпосередньо із забезпеченням безпеки населення. І якщо аварії у Харкові (на очисних спорудах), Алчевську (на теплотрасі) та інших містах, про які ще не встигли дізнатися у країні, але ситуація в них також наближається до критичної, не переконають чиновників у необхідності зміни системи фінансування житлово-комунального господарства, то мені їх просто шкода, оскільки вони теж жителі цієї країни й користуються комунальними послугами.

Потребують державного врегулювання проблемні питання, пов’язані зі зростанням зобов’язань місцевих бюджетів у ході їх виконання в результаті ухвалення Кабінетом Міністрів України і відповідними центральними органами державної виконавчої влади нормативних актів із збільшення цін і тарифів на енергоносії, які споживають бюджетні установи.

Так, на кінець 2008 року ціни на електроенергію для бюджетних установ збільшилися порівняно з тими, що були враховані під час формування проектів і затвердження місцевих бюджетів (грудень 2007 року), на 49,8%, на природний газ – на 80,9%.

У 2009 році ціни й тарифи на енергоносії зростають ще швидше. Так, з першого січня 2009 року ціни на природний газ для установ і організацій, які утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів, збільшено порівняно з цінами, врахованими під час визначення міжбюджетних трансфертів (грудень 2008 року), на 37,7%, що призводить до збільшення незапланованих витрат місцевих бюджетів Луганської області тільки на розрахунки за природний газ на 21,7 млн. грн. А з урахуванням того, що з подорожчанням природного газу відповідно зростають і тарифи на послуги теплопостачання для бюджетних установ, зобов’язання місцевих бюджетів області збільшуються ще на 68,3 млн. грн., які необхідні для забезпечення розрахунків із теплопостачальними організаціями.

І місцеві бюджети будуть вимушені сплачувати за цими цінами, оскільки ніхто не залишить школи, лікарні, дитячі сади, будинки–інтернати без тепла, води й світла. За рахунок чого здійснюватимуть додаткові витрати? Доведеться зменшувати інші бюджетні статті – утримання установ, прибирання, освітлення населених пунктів, благоустрій територій, підготовка житлово-комунального господарства до нормальної роботи. Хоча відповідно до норм чинного законодавства центральні органи або не повинні були піднімати ціни на енергоносії, або цілковито компенсувати місцевим бюджетам таке підвищення. Однак ніхто нікому нічого не компенсував ні в минулому, ні в поточному роках.

Нещодавно  із регіонів надходили тривожні сигнали  щодо затримки виплати заробітної плати працівникам бюджетної сфери (міста Брянка,  Краснодон Луганської області). Аналіз причин зростання соціальної напруженості в цих містах у грудні 2008 року свідчить не так про неспроможність органів виконавчої влади забезпечити ефективне управління коштами місцевих бюджетів, як про наявність проблеми взаємовідносин між центральними органами державної виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, місцевими державними адміністраціями, що підтверджує необхідність удосконалення і реформування міжбюджетних відносин.

Одним із проблемних питань фінансового забезпечення регіонального розвитку, належного виконання органами місцевого самоврядування делегованих державою та власних повноважень залишається високий рівень залежності місцевих бюджетів від міжбюджетних трансфертів.

Розглянувши місцеві бюджети Луганської області, можна помітити, що переважна їх частина більш як на 50 відсотків збалансована дотацією з державного бюджету, що не дає змоги більш-менш істотно змінити фінансування видатків, навіть за перевиконання власних та закріплених доходів. Рівень дотаційності по 73,3% місцевих бюджетів вищий від середнього показника по області, по 56,7% – від середнього показника по Україні. Дотація з державного бюджету в бюджеті міста Кіровська становить 65,4%, Брянки – 57,4%, Краснодона – 52,9%.

Бюджетне стимулювання територій до нарощування обсягів доходів насправді неефективне. Навіщо місцевим органам влади вживати заходів щодо залучення додаткових доходів під час виконання бюджету, якщо ці додаткові доходи наступного року вони отримують уже у вигляді плану мобілізації з відповідним скороченням дотації вирівнювання чи збільшенням вилучення до державного бюджету?

Така ситуація зумовлена прийняттям змін до Бюджетного кодексу України, згідно з якими індекси відносної податкоспроможності до 2011 року підлягають щорічному перерахунку, а не закріплюються на 3 роки, як це було передбачено у первинній редакції кодексу .

Наступна проблема – відсутність затверджених соціальних стандартів та нормативів щодо обсягів послуг, які надаються бюджетними установами.

Ще у жовтні 2000 року Верховною Радою України прийнято Закон «Про державні соціальні стандарти та державні соціальні гарантії» № 2017-III. У статті 2 закону зазначено, що метою встановлення Державних соціальних стандартів і нормативів є визначення та обґрунтування розмірів видатків Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та місцевих бюджетів, соціальних фондів на соціальний захист і забезпечення населення та утримання соціальної сфери.

Донині такі стандарти не затверджені, що стримує визначення реальної потреби бюджетних галузей у наданні гарантованих державою послуг та оптимізації видатків на їх надання в розрізі регіонів до єдиного рівня.

На сьогодні бюджетним законодавством визначені принципи й порядок розподілу фінансових ресурсів між місцевими бюджетами із застосуванням формули розподілу, яка затверджується Кабінетом Міністрів України. Водночас питання визначення загального обсягу бюджетних коштів, який розподіляється між місцевими бюджетами на основі формули та державним бюджетом, залишається законодавчо неврегульованим. Унаслідок цього спостерігається значна диспропорція між рівнем забезпеченості державного і місцевих бюджетів. Про це свідчать розрахункові показники бюджетів до законів про бюджет на відповідний рік. Так, питома вага заробітної плати з нарахуваннями в загальному обсязі витрат державного бюджету (без витрат за пенсійними програмами, дотаціями і субвенціями місцевим бюджетам) на 2005 рік становила 17,0%, місцевих – 78,5%, на 2006-й – 16,3 і 75,2 % , на 2007-й  – 16,3 і 71,2% , на 2008-й – 16,2 і 73,5% відповідно.

Обсяг видатків на виконання делегованих державою повноважень визначається на базі єдиних нормативів бюджетної забезпеченості з огляду  на фінансову можливість бюджету, які не зорієнтовані на потреби населення і не враховують особливості соціально-економічного розвитку територій.

За результатами аналізу забезпеченості місцевих бюджетів Луганської області ресурсами для виконання делегованих повноважень, проведеного представниками Рахункової палати України, встановлено, що у більшості бюджетів визначені Мінфіном обсяги видатків, які враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, були меншими за розрахунковий обсяг видатків на захищені статті.

У 2006 році така картина спостерігалася по 20 бюджетах з 31-го, у 2007-му – по 23 місцевих бюджетах (загальна сума розбіжності – 71,6 млн. грн.), у 2008-му – по 13 місцевих бюджетах (загальна сума розбіжності – 58,7 млн. грн.). У 2009 році складається ще гірша ситуація – по 27 бюджетах з 31-го обсяг захищених статей витрат перевищує розрахункові показники Мінфіну за видатками, які враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів.

Частка доходів, що не враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, дуже незначна і становить по місцевих бюджетах Луганської області 9% від обсягу надходжень до загального фонду місцевих бюджетів (без урахування міжбюджетних трансфертів), що не дає змоги істотно покращити стан фінансування з місцевих бюджетів делегованих державою повноважень та забезпечити належне виконання власних повноважень.

Як наслідок, у переважній більшості бюджетів міст і районів області питома вага лише захищених статей видатків у загальному обсязі бюджету становить 94–100 відсотків.

Зрозуміло, що проїдання бюджету не забезпечить кращої освіти, медицини, не поліпшить якості життя!

Розпочавши формувати місцеві бюджети, органи місцевої влади виявили, що розрахункові показники Мінфіну на 2009 рік менші за фактично затверджені у місцевих бюджетах у 2008 році.

Так, загалом по Луганській області у сферах соціального захисту без урахування субвенцій розрахункові показники менші на 41,4 млн. грн., або 24,3% ,  культури – на 18,0 млн. грн., або 8,8%, фізичної культури – на 38,0 млн. грн., або 50,8%, капітальні видатки передбачено в сумі 10,7 млн. грн., або на 21% від розрахованих на 2008 рік.

І це загалом по області, тоді як по окремих територіях такі відхилення ще більші. В сумнозвісному місті Брянка розрахункові показники з видатків, що враховуються під час визначення міжбюджетних трансфертів, на 11,4 млн. грн. менші, ніж фактично затверджені на 2008 рік, у якому були серйозні проблеми з виплатою зарплати. У Стаханові розрахункові показники на 12,1 млн. грн. менші за фактично затверджені у Сєвєродонецьку – на 13,0 млн. грн., у Краснодоні – на 16,6 млн. грн. і т. ін. Загалом по області на 105,1 млн. грн. менше. І це з урахуванням додаткової дотації на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів, яка теж зменшена порівняно з минулим роком. Тобто ресурсу для покриття диспропорцій вочевидь недостатньо!

У попередні роки органи місцевої влади брали на себе додаткові зобов’язання для виконання делегованих повноважень за рахунок збільшення розрахункових показників доходів для їх фінансування, але цьогоріч, як ми всі розуміємо, перед місцевими бюджетами постане проблема не залучення додаткових коштів, а наповнення дохідної частини в межах розрахункових показників. Тобто видаткову частину потрібно буде приводити у відповідність до реальних, гарантованих державою показників. А це для більшості територій області означає необхідність прийняття непопулярних рішень про скорочення ліжкового фонду до нормативного, закриття малокомплектних шкіл, скорочення класкомплектів і, як наслідок, зменшення чисельності працівників бюджетних установ або переведення їх на неповну бюджетну ставку.

У свою чергу, це призведе до збільшення кількості безробітних і значного зменшення доходів сімей, члени яких працюють у бюджетній сфері, та зростання соціальної напруженості в суспільстві. На тлі скорочення обсягів промислового виробництва, скорочення робочих місць та переходу на неповний робочий день такий сценарій розвитку подій в бюджетній сфері є геть небажаним та призведе до подальшого зростання соціальної напруженості у суспільстві.

Водночас ми всі розуміємо, що левова частка видатків місцевих бюджетів (до 90 відсотків) – це видатки на виконання делегованих державою повноважень.

За умов дефіциту коштів та обмеження фінансових ресурсів саме держава повинна визначити порядок обмежень у виконанні делегованих функцій, а не перекладати прийняття непопулярних рішень на місцеві органи. Як приклад – це обов’язковість дотримання встановлених нормативів кількості ліжок на 10 тис. населення, встановлення мінімального нормативу на клас-комплект.

Насправді все відбувається навпаки. Один центральний орган запроваджує мораторій на закриття шкіл у сільській місцевості, інший – вимагає вжити заходів щодо недопущення скорочення наявної мережі в галузі культури тощо. Крім того, ціла низка нормативно-правових актів, які вимагають від місцевих органів влади здійснення додаткових видатків, що не враховані в бюджеті 2009 року, але дія яких не призупинена.

Унаслідок цього ціла низка місцевих органів влади не в змозі збалансувати свої бюджети і порушують питання про неможливість їх прийняття в існуючих параметрах. На сьогодні не прийняли рішення про затвердження відповідних місцевих бюджетів Кіровська міська рада, Донецька, Новотошківська, Червоногвардійська селищні ради (м. Кіровськ), Зоринська міська рада (Перевальський район).

Перелік неузгодженостей та суперечностей у бюджетних взаємовідносинах можна продовжити, але навіть з наведеного зрозуміло, що встановлена схема взаємовідносин бюджетів та органів влади різного рівня потребує перегляду і внесення змін до Бюджетного кодексу, до законів «Про місцеве самоврядування» та «Про місцеві державні адміністрації».

Комплексне розв’язання соціальних і фінансових проблем у регіонах, що потребує значних фінансових ресурсів, є неможливим без державної підтримки та подальшого реформування міжбюджетних відносин. Тільки послідовні кроки у зміцненні фінансової бази місцевого самоврядування забезпечать успіх бюджетної реформи в Україні.

Автор: Віктор ТИХОНОВ