Кому дістануться українські чорноземи?

З 2005 року світові ціни на продовольство майже подвоїлися, лише торік вони зросли на 40%. Нині понад 40 країн світу (близько 1 млрд. людей) охоплені голодом. За прогнозами ООН, населення планети до 2050 року збільшиться на 2,5 млрд. і становитиме 9,2 млрд. Усе це створює сприятливі передумови для розвитку сільськогосподарського (с/г) виробництва, зокрема і в Україні. Володіючи 2% сільгоспугідь і 6,7% світових чорноземів, маючи давні землеробські традиції, наша держава спроможна стати одним із провідних експортерів агропромислової продукції.

Україна справді має великі резерви для підвищення ефективності сільськогосподарського сектору — продуктивність використання землі в країнах Європи в 4—5 разів вища, ніж у нас. Експерти вважають, що протягом 10 років нашій державі до снаги втричі збільшити виробництво продовольства. На жаль, під час земельної реформи, яка триває вже 17 років, досі не виконано жодного принципового завдання.

Не справдилися сподівання на піднесення аграрної сфери в результаті приватизації земель колгоспів та радгоспів. Селяни ані психологічно, ані матеріально не були готові самостійно вести фермерське господарство. Несприятлива макроекономічна ситуація в країні на початку 1990-х років спровокувала безпрецедентний спад сільськогосподарського виробництва, який можна порівняти лише з воєнним періодом.

Унаслідок економічної неспроможності більшості товаровиробників та неадекватної земельної політики сільська місцевість стала знелюднюватися, щорічне скорочення посівних площ набуло стихійного характеру, при цьому особливо постраждали меліоровані землі. Екстенсивний характер господарювання, недостатнє застосування добрив та інших агрохімічних засобів призвели до надзвичайних утрат родючості грунтів.

Нині налічується близько 7 млн. власників земельних часток. Третина паїв фактично втратила власника: він помер, виїхав або просто не витребував ділянки. Решта — скуплені великим капіталом, переважно з грубими порушеннями земельного законодавства.

— Завершується процес видачі державних актів на право власності на земельні ділянки замість сертифікатів. Постає запитання: що селяни з цього мають? Адже ми робили приватизацію не заради приватизації, а щоб сформувати нові економічні відносини, щоб збільшити дохідність земельних ділянок, щоб економіка країни зростала, — каже перший заступник голови Державного комітету України із земельних ресурсів, доктор економічних наук Антон ТРЕТЯК.

За його словами, щоб інститут власності на землю почав функціонувати, потрібно обов’язково виконати три умови: сертифікувати права власності, запровадити вільний обіг цих прав та створити систему їх гарантування. «Жодна з умов не виконується, тож годі чекати на поліпшення ситуації у сфері сільськогосподарського виробництва», — констатує А. Третяк.

Близько мільйона пайовиків — пенсіонери-одинаки, які апріорі не можуть реалізувати своє право на земельну частку, зокрема її продати, бо діє мораторій. Загалом близько 2 млн. селян хочуть продати земельні ділянки, а потенційних покупців — удвічі менше. Серед них лише 5 відсотків — селяни, решта — представники фінансово-промислового капіталу чи аграрного бізнесу. За таких ринкових умов держава має запровадити інструменти, які могли б впливати на ситуацію, інакше одразу після скасування мораторію земельний ринок обвалиться.

Лише землю та людські ресурси економісти вважають активними капіталами. Фінанси та майно, які обслуговують їх, належать до пасивних капіталів. Очевидно, що чинний мораторій гальмує розвиток економічних відносин в Україні, значно обмежуючи сферу використання активного капіталу, в цьому разі сільгоспугідь. До того ж на урядовому рівні почали говорити про консервацію малопродуктивних земель, а їх близько 7 млн. га. Ці землі також було б доцільніше пускати в обіг — віддати під будівництво, пасовища, лісорозведення тощо.

У перехідних положеннях Земельного кодексу йдеться про те, що мораторій може бути знятий лише після ухвалення законів «Про ринок земель» і «Про державний земельний кадастр». Однак ці законодавчі акти не забезпечать повноцінного функціонування ринку землі в Україні.

— Якщо ми хочемо розвиватися як держава з ринковою економікою, мораторій потрібно скасувати. Водночас, звісно, можна запровадити певні обмеження, доки на ринку земельних відносин не виробляться остаточні правила гри, — вважає Антон Третяк. — Але до такого кроку потрібно активно готуватися: не лише ухвалити низку законодавчих актів, а й створити на селі інфраструктуру, яка забезпечувала б регулювання ринку земель. Варто брати до уваги, що ці інструменти необхідно запроваджувати хоча б за 2—3 роки до скасування мораторію, інакше вони просто не встигнуть запрацювати. А пролонгація мораторію й надалі сприятиме незаконним оборудкам із землею. Її рух на «тіньовому» ринку дедалі пожвавлюється, але ні держава, ні селянин від цього фактично нічого не мають.

Набули широкого розмаху зловживання зі зміни цільового призначення сільськогосподарських угідь. Запобігти цим операціям покликаний законопроект «Про зонування земель», який найближчим часом буде направлено до Верховної Ради України. Ним визначатимуться зони земель за доцільним використанням — сільськогосподарські, забудовані, рекреаційні тощо. Зонувати передусім слід передмістя, де виникає найбільше негараздів, а також у Криму. Фахівці Держкомзему вважають, що протягом року-півтора проектами зонування можна охопити 15—20 відсотків території країни, тим самим припинивши розкрадання найласіших ділянок.

Принципове зауваження: щодо плану зонування територій мають відбутися громадські обговорення, а зміни до нього можуть вноситися лише шляхом повторного обговорення на загальних зборах громади. Це, на переконання Держкомзему, значно ускладнить процедуру зміни цільового призначення земель.

— До статті 20 Земельного кодексу ми пропонуємо внести зміни, які забороняли б реєструвати будь-які проекти землевідведення, якщо вони не пройшли процедури громадського обговорення. Однак Мінрегіонбуд чомусь виступає проти внесення таких змін, — розводить руками А. Третяк.

На зниження рівня корупції у сфері земельних відносин спрямований законопроект «Про управління землями державної власності». Ним пропонується підвищити відповідальність тих, хто працює над розподілом державних земель та організацією їх використання. Адже склалася парадоксальна ситуація: із 4 млн. га земель запасу і резервного фонду майже 2 млн. узагалі  не використовується.

У Цивільному кодексі записано, що лише власник земель може ними розпоряджатися. А хто власник? Законодавчо він не визначений. Є лише розпорядник — міністерства, інші органи влади, наукові установи тощо, в чиєму управлінні перебувають землі. Тож вони мають набути права розпоряджатися землею, як нині розпоряджаються майном. Таке положення містить законопроект «Про управління землями державної власності», підготовлений Держкомземом.

Через хаотичність в ухваленні законодавчих актів, що регулюють земельні відносини, виникло чимало колізій. Наприклад, Державний комітет лісового господарства України ініціював внесення змін до Земельного кодексу, ввівши поняття «лісова земельна ділянка». Але визначення цього поняття немає — досі існувала лише «земельна ділянка». Такі юридичні казуси ділки й використовують, аби обійти закони.

Потенційними носіями колізій можуть бути законопроекти, що подаються до Верховної Ради різними суб’єктами законодавчої ініціативи.

— Уже порушується питання про ухвалення нової редакції Земельного кодексу. Але ж він не працює не тому, що поганий, а тому, що не наповнений нормативно-правовими актами. Їх потрібно негайно приймати, а всі зміни до земельного законодавства має супроводжувати Держкомзем. Тільки в такому разі можна буде говорити про єдину державну політику в галузі, — переконаний перший заступник голови Держкомзему А. Третяк.

Нині неможливо колишню колективну власність трансформувати в спільну, бо законодавець не визначив, як це робиться. Тому землі під дорогами, лісосмугами, господарськими будівлями нікому не належать. Запровадження інституту спільної власності дало б змогу продавати землю не лише частками, а й масивами. Тоді землекористування не роздрібнюватиметься, а набуватиме оптимальних розмірів. На ринку з’являться, наприклад, ферми із  сільгоспугіддями, що функціонуватимуть як єдиний комплекс, забезпечуючи ефективне виробництво.

Законодавець спромігся більш-менш урегулювати права землевласників лише на володіння, користування та оренду. Решта законних прав, а їх 16 видів, зокрема, на розпорядження, управління, дохід тощо, в легальному секторі економіки фактично не працюють, зате приносять прибутки «тіньовикам». Особливо багато зловживань фіксується під час реалізації корпоративних прав на землю.

Не цілком урегульовані навіть орендні відносини, хоча вони поширюються на більшість земель сільськогосподарського призначення (2007 рік — 80%, 2008 — 67%). Оскільки переважає короткотермінова оренда, господарюючі суб’єкти не зацікавлені в підвищенні родючості ґрунтів. У більшості країн мінімальний термін оренди встановлюється законодавчо. В Законі України «Про оренду землі» написано, що строк дії договору оренди визначається з урахуванням кількості полів ротації, однак ротаційність сівозмін офіційно не затверджена.

Уже давно треба було посилити вимоги до орендарів. Обов’язковими умовами укладання договору оренди мають стати наявність аграрної освіти, зобов’язання виробляти сільгосппродукцію, раціональне й екологічне використання землі. У разі порушення цих правил договір має скасовуватися. Так чинять у більшості країн світу.

Нині бракує багатьох законів, які регулювали б земельні відносини, забезпечуючи ефективне виробництво. На ухвалення очікують 18 урядових законопроектів, ще 52 — подано на розгляд у парламент народними депутатами. Досі не сформовано правове поле Земельного кодексу, адже для його розвитку треба було прийняти 38 законів, а ухвалили тільки 15. Наприклад, щоб запрацював Закон «Про охорону земель» від 2003 року, необхідно розробити 75 державних стандартів, норм і правил, а запроваджено лише 12.

На особливу увагу заслуговує доля законопроекту «Про державний земельний кадастр», прийняття якого Земельним кодексом визначене як першочергове — з огляду на скасування мораторію на продаж землі. Документ перебуває у Верховній Раді з 1999 року, але пройшов лише перше читання. Інший законопроект щодо кадастру, розроблений Держкомземом, — на розгляді Кабінету Міністрів. Очевидно, на цьому його рух владними коридорами закінчиться, адже він має статус альтернативного.

— Загалом треба не менш як 10 років, щоб створити кадастр, — каже заступник голови Держкомзему Галина ЯЦИШИНА. — Наприклад, благополучна Швеція витратила на це 15 років. Оскільки Центр державного земельного кадастру в нас діє вже 8 років, сформувати базу даних можна було б щонайшвидше до 2011 року. Щоправда, сподіватися на ідеальні умови роботи, зокрема на належне фінансування, у нас поки що немає підстав.

Держкомзем вважає, що Закон «Про державний земельний кадастр» має увійти до пакета антикризових документів. Якщо навіть уявити, що станеться диво й цей закон завтра ухвалять, знадобиться ще кілька років для фактичного створення земельного кадастру. Адже в базу даних, яка містить 7 складових частин, потрібно внести близько 25 млн. документів, що посвідчують право на земельну ділянку, присвоїти кадастровий номер кожному об’єкту нерухомого майна, розробити картографічну основу всієї території України тощо.

Закон ще не прийняли, а між Міністерством юстиції та Держкомземом уже точаться суперечки, хто з них вестиме земельний кадастр. У Держкомзему виникли непорозуміння і з Міністерством аграрної політики, яке хоче підпорядкувати собі земельне відомство. До того ж Мінагрополітики прагне виокремити землі сільгосппризначення, а управління ними перебрати на себе.

— Так кожне міністерство може заявити про права на землю. Тоді державний ресурс ми розпорошимо між різними органами влади, які, до слова, можуть переіменовуватися чи взагалі бути скасовані. Тому національним багатством, яким є земля, мусить опікуватися єдиний спеціалізований орган виконавчої влади, — переконана Г. Яцишина.

Земля для українця завжди була святою. За всіх спроб відновити незалежність України кожен національний лідер заявляв про першочерговість здійснення саме земельної реформи. Нині це надзвичайно важливе питання відсунуте на другий план. Нам кажуть, що нарешті розроблено Державну програму розвитку земельних відносин до 2015 року, якою визначаються концептуальні напрями подальшого реформування галузі. Однак час вимагає конкретних дій, а селяни вже не ймуть віри ані запевненням чиновників, ані їхнім папірцям.

Автор: Юрій ПОТАШНІЙ