Раніш — закон, а потім — благодать…

Дочасні травневі вибори мера Києва й депутатського корпусу міста наочно продемонстрували всі вади актів законодавства, якими регулюються статус Києва як столиці нашої держави, повноваження органів влади міста, порядок їхнього обрання, й знову спонукали експертів заговорити про потребу корекції відповідних законів, передусім Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ» (далі — Закон про столицю).
Поділяючи точку зору про необхідність змін, які, на мій погляд, давно назріли, спробую аргументувати її у рамках матеріалу, що пропонується до уваги читачів.
Ще напередодні позачергового цьогорічного волевиявлення городян мені доводилося наголошувати, що вибори, хоч кого було б обрано, самі по собі для поліпшення стану справ у місті нічого не дадуть, бо питання набагато складніше, ніж здається на перший погляд. Простою заміною окремих людей на міському олімпі справі не зарадиш.

Не треба  спрощувати проблему.  Тому що модель влади, вибудувана Л. Кучмою в Києві, хибна й непродуктивна за суттю. І без її зміни буде, як у байці І. Крилова «Квартет»: «А ви, друзі, як не сідайте…»  Ніхто не гарантує, що історія не повториться, але з іншими дійовими особами, які будуть затиснуті в ті самі юридичні лещата.

Звісно, на місце народних обранців, котрі не виправдали довіри киян, під час чергових або дострокових виборів мають стати інші, достойніші. Проте це необхідна умова, але недостатня. Міські урядовці мають бути поставлені в певні рамки, що й примусить їх працювати в інтересах людей, а не на власну кишеню, дасть столичним мешканцям ефективні важелі контролю за їхньою діяльністю. А тут уже без істотного вдосконалення  правової бази, яка внормовує діяльність міських владних структур, не обійтися. Уроки новітньої київської історії також мають бути враховані.

Що, власне, дали Києву позапланові вибори?  Прогнозовано нічого. Очікування манни небесної не справдилися. Народна мудрість у таких випадках гласить: пани б’ються, а в мужиків чуби тріщать. Кияни вкотре стали заручниками політичної й правової невизначеності у верхах. Та й самі вибори з безпрецедентною кількістю претендентів (через занадто полегшену процедуру висування й реєстрації кандидатів) перетворилися на театр абсурду, примітивну боротьбу за доступ до київських ресурсів.

Схоже, політики лишень прагнуть дорватися до важелів управління в Києві й кермувати у своїх інтересах. Потреби городян їх не надто печуть.

Тим часом місту вже реально загрожує інфраструктурний колапс. Чисельність тих, хто постійно перебуває на території столиці, значно перевищує планову кількість населення. Київ не гумовий, він не в змозі обслугувати таку кількість людей. Запас міцності, накопичений ще за радянських часів та в початковий період незалежності, вичерпується. Інженерні мережі зношені. Знову з’явилися черги на місця в дитячих садках, не вистачає шкіл на масивах. Вулиці перетворилися на суцільну пробку. Ці проблеми ніхто не розв’язує. Ще Черчілль казав, що політик думає про наступні вибори, а державний діяч — про майбутні покоління. На жаль, у нас таких поки що не знайшлося. Політики не бачать далі власного носа, живуть своїми скороминучими інтересами, від виборів до виборів.

У Києві маємо купу не лише теперішніх проблем, а й поки ще приховану не меншу їхню кількість у майбутньому. Якщо, звичайно, сидітимемо й чекатимемо біля моря погоди, нічого не змінюючи, сподіваючись, як Обломов, що все вирішиться саме собою. Нестримним популізмом і маніловщиною цьому не допоможеш.

Зазначимо, що в керівництві ні держави, ні міста за останні дванадцять років не виявилося пристойних прогнозистів, які прорахували б хоч на два кроки вперед, у що виллється такий приплив до столиці людських мас, склали б баланс, яке ж демографічне навантаження місто здатне насправді витримати, і підвели під це потрібну інфраструктуру.

Не випадково у кожного небайдужого киянина щодня виникає цілком закономірне й аж ніяк не безглузде питання: камо грядеші, себто куди йдеш, Києве?

За умови збереження нинішньої системи владних координат, яка є рудиментом часів Кучми, незалежно від того, хто буде біля стерна в Києві, доведеться постійно гасити «пожежі» та конфлікти, які неминуче виникатимуть. І доки не вирішимо це загальне питання,  воно постійно поставатиме, тож  виходитимемо з усякого роду криз, що очікують на місто, а його перспективи здаватимуться доволі примарними.

Отже, необхідно міняти правила гри  в Києві і на виборах, і після них, щоб місто мало надію на краще майбутнє.  «Ранiш — закон, а потiм — благодать» — ці слова митрополита Київського Іларіона, винесені в заголовок статті, набувають у сучасних умовах нового звучання.

Згадуючи понад півторатисячолітній шлях града Кия від його народження, переконуєшся, що ще в далеку давнину започаткувався особливий статус міста, який підкріплювався відповідними указами князів, гетьманів та царів, аж допоки Микола I не скасував магдебурзьке право. Вони дарували привілеї Києву, що й вирізняло його серед інших міст. Практично кожний з них, отримавши владу в державі, намагався підтвердити, закріпити або розвинути надані його попередниками права. Варто згадати Богдана Хмельницького, котрий звелів карати шибеницею тих, хто зазіхав на права й вільності киян. Шкода, що послідовників великого гетьмана в цьому шляхетному прагненні не знайшлося в сучасній Україні.

Остання дванадцятирічка виокремлюється в хроніці столиці — нехтуванням і зневажанням чиновниками всіх цивілізованих норм поведінки, особливою зухвалістю їхньої поведінки за рецептами Макіавеллі: мета — захоплення влади — виправдовує засоби. Хоча відомий флорентієць і уявити  не міг, як далеко здатні зайти його сучасні послідовники на українських теренах.  Їм не дає спокою поширений вислів: «Хто володіє Парижем, той володіє Францією». У цій фразі ключ до розуміння того, що відбувалося раніше й відбувається нині у столиці.

Конструкція нинішньої міської влади вибудовувалася Кучмою з середини  90-х минулого сторіччя після конфлікту з тогочасним міським керівництвом і незаконним відстороненням від посади, всупереч рішенням судів і протестам Ради Європи, обраного на перших прямих виборах у 1994 році мера Києва з єдиною прагматичною метою: установлення цілковитого контролю з боку тогочасного президента і його найближчого оточення над столицею. В їхніх інтересах й було виписано норми чинного закону про столицю.

Шлях до набуття чинності Законом України «Про столицю України — місто-герой Київ» виявився непростим, звивистим, а просування ним радше нагадувало долання смуги перешкод. Його найточніше характеризують єсенінські рядки: «так мало пройдено дорог, так много сделано ошибок» (щоправда, написані з іншого приводу).

Уважається, що початком був проект постанови Верховної Ради УРСР «Про зміни у статусі міста Києва»,  який з’явився у вересні 1990 року. Наступними роками було створено більш як 20 різних варіантів законопроектів, але жодному  з них так і не судилося матеріалізуватися в норми конкретних законодавчих актів.

Нову сторінку в історії реального становлення Києва як столичного міста та юридичного оформлення його статусу як столиці відкрив Указ Президента України від 18 березня 1994 р. «Про деякі заходи для забезпечення виконання містом Києвом функцій столиці України». Поза сумнівом, цей указ на тому етапі відіграв свою позитивну роль, окремі його формулювання згодом перейшли до чинного закону.

В 1994 році було здійснено спробу виписати особливості виконання повноважень Київської міської ради та її голови в окремій статті одного з варіантів проекту закону України «Про  місцеві Ради народних депутатів». Проте цей намір так і не був утілений у життя. Постановою Президії Верховної Ради України від 10 липня 1995 року з посиланням на прийняття Верховною Радою Закону «Про державну владу і місцеве самоврядування в Україні» проект закону про місцеві ради народних депутатів вирішили відкласти й розглянути на сесії Верховної Ради після ухвалення нової Конституції.

Після прийняття в 1996 році Конституції України, 4 березня 1998-го, Верховна Рада прийняла Закон «Про столицю України — місто-герой Київ», схвально  сприйнятий вітчизняними й зарубіжними фахівцями. Але вже 9 березня 1998 року Президент України застосував до нього право вето, задля подолання якого 22 жовтня 1998 року Верховній Раді наступного скликання не вистачило лише шести голосів.

Після цього прибічниками Кучми на розгляд парламенту було внесено новий проект закону. На початку листопада 1998 року тодішній Президент Конгресу місцевих і регіональних влад Європи Ради Європи Ален Шенар надіслав керівництву парламенту критичний висновок спеціалістів РЄ щодо цього законопроекту, де, зокрема,  зазначено: «По прочитанні законопроекту складається враження, що йдеться не про місто, а про іншу керовану адміністративну одиницю, до якої слабко, лише у виняткових випадках, можуть бути застосовані принципи самоврядування. Це суперечить Хартії та Конституції України, в якій столиця визначається як регіон, що має право на самоврядування».

Європейська Хартія про місцеве самоврядування, між іншим, не робить винятків із принципів самоврядування для міст-столиць. На жаль, висновки експертів Ради Європи стосовно проекту закону,  рекомендації й поради, що  містилися в інших документах цієї авторитетної організації, тоді було знехтувано. Новий законопроект 15 січня 1999 року зі значними порушеннями регламенту було проведено через  парламент і швидко оприлюднено. У такий спосіб у столиці, по суті, відбулася реанімація Конституційної угоди.

Завдяки численним депутатським поправкам закон усе-таки вдалося дещо поліпшити порівняно з первісним варіантом. Але докорінно його змінити на краще не вдалося. Та й статті, що були проголосовані в новій редакції, потім свавільно замінили. Фактично було сфальсифіковано кілька визначальних статей, що підтвердив у своєму рішенні від 16 березня 1999 року Комітет Верховної Ради з питань регламенту. Приміром, депутати проголосували за можливість утворення Київрадою власного виконкому — у підписаному тексті закону виконавчим органом ради, у  дивний спосіб, стала міськдержадміністрація; народні обранці прийняли рішення про те, що державна адміністрація міста фінансується за рахунок державного бюджету, — в чинному законі її вже переведено на міський бюджет; на одному з етапів розгляду законопроекту вирішили ліквідувати районні державні адміністрації – надалі в тексті закону це положення зникло й таке інше. Однак рішення регламентного комітету залишилося без уваги й реагування з боку керівництва вищого законодавчого органу України та депутатського загалу.

У зв’язку з такими обставинами 5 червня 2000 року у Верховній Раді України третього скликання зареєстровано законопроект «Про внесення змін до Закону України «Про столицю України — місто-герой Київ», підготовлений автором цих рядків, який мав на меті врегулювати таку спірну ситуацію і внести необхідні зміни й уточнення до закону, що набрав чинності. Проте, він так і не був розглянутий Верховною Радою. Переважно з мотивів суб’єктивного й політичного характеру, з огляду на позицію тодішнього керівництва держави, яке прагнуло до монопольного контролю над столицею. Так само не увінчалися успіхом деякі інші законодавчі ініціативи стосовно змін до окремих статей чинного закону.

Наслідком усіх цих маніпуляцій стало створення в місті Києві сурогатної, внутрішньо суперечливої системи організації влади, що за деякими аспектами не відповідає Конституції України, європейським стандартам та історичним багатовіковим традиціям київського самоврядування і яка не пройшла випробування часом. Київ у підсумку не має ні повноцінного самоврядування, ні ефективної місцевої виконавчої влади.

Заплутані, недосконалі, нечітко виписані норми чинного Закону про столицю вже призвели до розбіжностей під час їх прочитання та тлумачення з боку посадовців різного рівня, до проблем у практичному застосуванні, конфліктних ситуацій, протестів органів прокуратури, судових позовів. І таких прикладів за дев’ять років дії закону вдосталь.

Декілька разів знадобилася допомога навіть Конституційного Суду України, який був вимушений тлумачити окремі положення Конституції й законів України, в тому числі закону про столицю, якими регулюється діяльність органів місцевого самоврядування й виконавчої влади міста Києва, щоправда, подекуди випереджаючи законодавця й заповнюючи своїми рішеннями певні прогалини в правовому полі, беручи на себе не властиву йому роль конституційного правотворця.

Попри очікування введення в дію в 1999 році закону про столицю не піднесло самоврядування в місті на новий, вищий рівень, а, навпаки, позбавило киян тих прав, які має будь-яке інше місто в нашій державі. Замість цілком логічної формули статусу столиці — усі права Києва як міста плюс усі права й обов’язки Києва як столиці — усе звелося чомусь до обмеження конституційних прав киян на самоврядування.

Зокрема, чинним законом відкидається право формування міською й районними в Києві радами власних виконавчих комітетів, взамін нав’язуються в цій ролі відповідні державні адміністрації, а міській і районним радам відводиться роль декоративного додатка до них. 

Не можна забувати, що право представницького органу  не тільки прийняти ті чи інші рішення, а й самому обирати методи й процедури втілення своїх рішень у життя, визначати власні адміністративні структури з урахуванням місцевих потреб і необхідності забезпечення ефективного управління — є істотною ознакою європейської традиції місцевого самоврядування.

Закон, а точніше політична практика за часів колишнього Президента України й пізніше тлумачення його Конституційним Судом України, позаяк у самому тексті закону положення щодо автоматичного набуття обраним Київським міським головою ще й повноважень керівника місцевого органу виконавчої влади, яким є адміністрація, відсутнє, викликали фактичне поєднання в особі Київського міського голови як головної посадової особи територіальної громади міста цієї посади з посадою голови міської державної адміністрації, яка розділом VI Основного Закону віднесена до системи органів виконавчої влади держави, що суперечить усталеній світовій і європейській практиці і є протиприродним.

Чинний закон, точніше знову-таки його трактування на свою користь виконавчою владою, залишив у Києві районні держадміністрації, існування яких Конституцією України не передбачено. Прикладів недопрацювання закону можна наводити чимало.

Наведене вище суперечить віковічним традиціям самоврядування, притаманним  Києву протягом усієї його нелегкої,  але яскравої історії.

Практика київського міського самоврядування, діяльність київського магістрату переконливо свідчать, коли його обранці відповідали перед городянами, а не тільки перед вищою владою, це утримувало їх від зловживань та нехтування інтересів міської громади.

Отже, зважаючи на викладене, стає зрозумілим: проблеми, які накопичилися під час практичного застосування норм чинного Закону про столицю, можна розв’язати лише шляхом внесення до нього відповідних змін.

У Києві, безперечно, має бути створено повноцінне  самоврядування з усіма його атрибутами (міська рада, міський голова, сформований  ними виконавчий комітет) і повноцінна міська державна адміністрація (як контрольно-наглядовий орган) зі своїм головою як місцева ланка в єдиній  системі державної влади — із різними функціями, повноваженнями, що належить ретельно виписати.

Не потрібно нікого лякати двовладдям. У Києві в минулому благополучно співіснували війти й воєводи, міські голови та губернатори, й місто жило й успішно розвивалося. Якщо кожний робитиме свою справу й не прагнутиме грати на правовому полі іншого, роботи в місті вистачить усім. Потрібна тільки відповідна політична культура.

27 березня 2008 року в приміщенні Укрінформу відбувся «круглий стіл» на тему «Проблеми законодавчого врегулювання статусу Києва як столиці України». В його роботі брали участь керівники міста попередніх років, народні депутати України й депутати Київради кількох скликань, кандидати на посаду Київського міського голови на виборах у різні роки, політологи, представники громадських організацій.

Учасники «круглого столу» також виступили за необхідність внесення змін до чинного закону про столицю. Відповідний законопроект 8 квітня поточного року вони передали Голові парламенту.

Що конкретно пропонують вони змінити в чинному законі про столицю?

Насамперед покласти край дуалізмові посади Київського міського голови, аби надалі він не поєднував свою посаду з посадою голови Київської міської державної адміністрації. До системи самоврядування в Києві повернути виконавчі комітети міської й районних у місті рад. Закон доповнити положеннями, що характеризують певну відмінність виборів міського голови в Києві від інших міст, а саме — проведення їх у два тури. Установити також правило: у будь-якому разі обраним міським головою, як це було в 1994 році, вважається кандидат, за якого проголосувало не менш як 25 відсотків виборців, внесених до списку виборців, а одну й ту саму особу не може бути обрано Київським міським головою більш ніж два терміни поспіль. Право приймати рішення про створення й ліквідацію, встановлення й зміну меж  міста та районів надати винятково  Верховній Раді України.

Паралельно з розширенням повноважень органів місцевого самоврядування голові Київської міської державної адміністрації планується надати право контролю за законністю їхніх рішень, можливість звертатися до суду з позовом про визнання недійсними тих їхніх актів,  які  суперечать законодавству, і зупиняти дію оскаржуваних ним актів до прийняття рішення судом. Завдяки цьому, а також деяким іншим інструментам, передбаченим у проекті закону, створюється певна система стримувань і противаг. Новими статтями 12-1 та 15-1 визначаються  особливості повноважень Київської міської державної адміністрації, її голови, що в чинному законі відсутні. Внесення уточнень і доповнень до низки паліативних статей закону дасть змогу уникнути можливості їхнього довільного трактування тощо. У такий спосіб буде встановлено оптимальніший, ніж нині, баланс влади між органами самоврядування столиці й Київською міською державною адміністрацією, гармонізовано їхні взаємовідносини, а пропонована конструкція влади має всі шанси стати сталішою й працездатнішою.

Це те, що можна зробити в рамках нинішнього конституційного поля. Усі інші варіанти побудови влади в столиці потребують внесення змін до Основного Закону України, які також на часі. Але це вже залежатиме від політичної волі політиків і потребуватиме значного часу для втілення таких намірів у життя. Оприлюднені ініціативи щодо конституційних змін окремих політичних сил у цьому сенсі здаються неперспективними.

Закон про столицю потребує не косметичних уточнень залежно від політичної кон’юнктури, а ґрунтовних змін, завдяки яким вузол законодавчих проблем у Києві буде розв’язано. Мають бути створені законодавчі передумови, щоб влада столиці була ефективною, місто успішно розвивалося, а права киян на самоврядування — гарантовані.

Адже, на моє глибоке переконання, усі київські проблеми останнього періоду — похідна недосконалості правового регулювання столичного статусу Києва та міських органів управління, чим і користаються певні особи задля задоволення своїх політичних, комерційних та приватних інтересів усупереч реальним потребам киян.

Саме Верховна Рада має відновити історичну справедливість і повернути киянам їхні споконвічні права. Доля вічного міста, яким, безперечно, є Київ,  сьогодні залежить від народних обранців.

Чи здатні на такий крок політики, чи столиця знову стане предметом складних закулісних торгів і домовленостей, покаже найближчий час.

Автор: Леонід Косаківський