Україна в Енергетичному співтоваристві: підсумки першої п’ятирічки

Приєднавшись до Договору про заснування Енергетичного співтовариства, Україна заявила про свою готовність імплементувати на внутрішньому ринку пріоритети енергетичної політики та принципи функціонування енергетичного сектору ЄС. Нещодавно минуло 5 років повноцінної участі України в Енергетичному співтоваристві (далі – ЕнС), що дає змогу підсумувати як хід виконання Україною прийнятих зобов’язань, так і ефективність підтримки з боку європейських партнерів.

Україна та країни ЕнС і ЄС загалом, як спільнота країн-споживачів, мають схожі цілі та пріоритети енергетичної політики, що створює природну мотивацію у формуванні спільного безпекового простору.

Україна, ще у 2005 році заявила на політичному рівні про наміри узгодити пріоритети своєї енергетичної політики з політикою ЄС та перейти до принципів, за якими функціонують внутрішні енергетичні ринки ЄС, і висловила бажання приєднатись до щойно створеного ЕнС (Договір про заснування Енергетичного співтовариства був підписаний 25 жовтня 2005 року).

Статус спостерігача Україна отримала 17 листопада 2006 року, а право стати повноправним членом ЕнС набула 18 грудня 2009 року. Однак процес офіційного врегулювання такого статусу тривав понад рік. Протокол про приєднання України до договору було підписано лише 24 вересня 2010 року, а 15 грудня 2010 року він був ратифікований Верховною Радою України, набувши статусу законодавчого акта.

У протоколі наведено перелік із 13 директив та регламентів ЄС, які Україна зобов’язалася імплементувати у досить короткі терміни.

Однак нині, за підсумками 5 років, можна констатувати, що як з об’єктивних, так і суб’єктивних причин ці терміни не було витримано. Секретаріат ЕнС ще в «Річному звіті про виконання законодавства в рамках Договору про заснування Енергетичного Співтовариства за 2012 рік» наголосив на нагальній потребі виконання першочергових зобов’язань, що стосуються таких питань: відкриття енергетичних ринків для споживачів та розділення функцій передачі і розподілу; забезпечення незалежності національного регулятора у сфері енергетики; розділ функцій державної газової компанії НАК «Нафтогаз України», доступ третіх сторін до газотранспортної системи тощо. Звіт Секретаріату ЕнС за наступний, 2013 рік також зафіксував те, що не відбувається істотних зрушень у виконанні Україною своїх зобов’язань за договором, при цьому зазначено, що процес імплементації гальмується через вплив політичних чинників.

Певною мірою такий підхід зберігається й досі, тому майже не відбувається практичних змін на енергетичних ринках. Яскраво ілюструє «збереження незмінного стану» хід прийняття законодавства щодо реформування енергетичних ринків. Рамковий Закон України «Про засади функціонування ринку природного газу», хоча і був прийнятий парламентом у 2010 році, залишався нереалізованим до 2015 року через затримку розроблення підзаконних актів. А потім взагалі втратив чинність через прийняття 9 квітня 2015 року Закону України «Про ринок природного газу», який уже враховував вимоги «третього» енергетичного пакета директив ЄС.

Подібна доля й Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії» України». Прийнятий у 2013 році, він передбачав запроваджування нової моделі ринку електроенергії, але насправді залишив чинну схему перехресного субсидування на користь окремих виробників (постачальників) електроенергії, переважно приватної форми власності.

Зобов’язання України щодо приведення законодавства у сфері енергоефективності, формування стратегічних запасів нафти та нафтопродуктів, обмеження впливу енергетики на довкілля, забезпечення незалежності національного регулятора залишаються нереалізованими й досі.

Однак співпраця України та ЕнС дала й позитивні результати, що, зокрема, дещо поліпшило ситуацію у сфері енергетичної безпеки України. Усі попередні роки Україна цілковито залежала від монопольного постачальника природного газу, яким була Росія^[1]. У 2012 році Україна реалізувала «тестовий» проект диверсифікації газопостачання завдяки укладанню рамкової угоди між НАК «Нафтогаз України» та німецькою компанією RWE щодо поставки природного газу з ЄС.  Хоча обсяг імпорту за цим напрямком становив лише близько 55 мільйонів кубометрів, уже на 2013 рік Україна озвучила плани імпортувати з Європи за реверсною схемою близько 5 мільярдів кубометрів газу. Реакція Росії на таку поведінку була швидкою та негативною. У січні 2013 року «Газпром» виставив «Нафтогазу України» рахунок на $7 мільярдів за недобір у попередньому році законтрактованих обсягів газу.

Тодішнє керівництво України піддалося тиску Росії. Наприкінці 2013 року було досягнуто домовленості з Росією щодо зниження ціни постачання Росією природного газу в Україну, фактично в обмін на призупинення реформування енергетичного сектору відповідно до зобов’язань перед ЕнС. Це рішення, як призупинення евроінтеграційного курсу України, викликало в суспільстві рішучий спротив. Революція гідності визначила однозначне позиціювання України щодо напряму свого руху, а відтак і змусила зайняти чіткішу позицію ЄС й, зокрема, ЕнС щодо підтримки реформ в Україні, і зокрема реформ в енергетиці.

Наведімо низку прикладів залучення ЕнС до забезпечення виконання Україною зобов’язань у рамках договору. На доповнення до рішень, які виносяться на політичний рівень, ЕнС має можливість застосувати цілий набір інструментів стимулювання на організаційно-технічному рівні. Зокрема, Секретаріат ЕнС ініціював розслідування щодо: відповідності правил з розподілу пропускної здатності електромереж для здійснення експорту електроенергії в країни ЄС (лютий 2013), дотримання термінів прийняття Національного плану дій з відновлюваної енергетики (лютий 2014), вносив вимогу щодо відміни положення про «місцеву» складову під час будівництва об’єктів відновлюваної енергетики (жовтень 2014), надання роз’яснень щодо рішення уряду України, що перешкоджає відкриттю газового ринку та сприяє відновленню на ринку монополії НАК «Нафтогаз України» (листопад 2014 року) тощо.

Секретаріат ЕнС, завдяки делегуванню йому окремих конкретних завдань, також забезпечував:

-  погодження проектів документів стратегічного рівня та проектів актів законодавства, зокрема проекти Енергетичної стратегії України, переважна більшість законопроектів у сфері енергетики, проекти Національних планів з питань енергоефективності та відновлюваної енергетики, План заходів щодо реформування газового сектору;

-  практичну допомогу в розробленні актів законодавства, зокрема проектів законів України «Про ринок природного газу», «Про ринок електричної енергії України» (2014 рік), «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про енергоефективність» (2015 рік).

-  участь у формуванні рамкових механізмів підтримки реформування енергетичного сектору, зокрема забезпечення фінансування модернізації газотранспортної системи України у співпраці з ЄІБ, ЄБРР та Світовим банком.

Слід виокремити допомогу ЕнС та ЄС у формуванні контрактно-правової бази міждержавних взаємовідносин. Так, саме за сприяння ЄС та ЕнС було врегульовано питання щодо «реверсного» постачання природного газу з країн ЄС в Україну. Угоди з країнами ЄС (зокрема, Словаччиною^[2]) про використання реверсного режиму постачання газу на територію України були укладені, що значно поліпшило стан енергетичної безпеки України (у газовій сфері зокрема) та дало змогу вистояти у гібридній війні Росії проти України у 2014-2015 роках.

Участь України в ЕнС сприяла й зміні правової бази регулювання взаємовідносин з Росією і на внутрішньому ринку. Так, у липні 2014 року Секретаріат ЕнС офіційно звернувся до України щодо порушення статей (6 та 18 договору) та необхідності привести контрактні зобов’язання між НАК «Нафтогазом України» та ВАТ «Газпром» на постачання газу у відповідність із конкурентним законодавством ЄС, фактично даючи Україні підстави вимагати від Росії зміни контрактів 2009 року.

У 2015 році Україна здійснила подальші кроки з розбудови ринку природного газу відповідно до положень договору. З 1 жовтня 2015 року вступив у дію Закон України «Про ринок природного газу», який дав можливість запровадити з 1 січня 2016 року новий Порядок установлення тарифів на транспортування природного газу територією України на основі використання тарифної системи «вхід/вихід». Прийняте рішення унеможливлює подальше застосування невигідного «транзитного» договору 2009 року.

ЕнС почало активніше реагувати на звернення України. Лист України з приводу «дотримання принципу солідарних дій» та формування спільної позиції ЄС запустив у 2016 році процес консультацій між ЕнС та Єврокомісією щодо намірів «Газпрому» розширити потужності газопроводу «Північний потік». Секретаріат ЕнС, враховуючи передбачуване порушення правових норм «Енергетичного співтовариства» ініціював розгляд Єврокомісією спірних питань та фактів порушень законодавства окремими членами ЄС.

Підсумовуючи короткий аналіз процесу співпраці України та ЕнС,  зазначмо, що участь України в міжнародній організації та дотримання спільних принципів договірно-правової бази (на прикладі Договору про Енергетичне співтовариство) може бути дуже ефективним інструментом отримання додаткових ресурсів та досвіду для підвищення рівня енергетичної безпеки країни та стимулювання реформ.

Водночас, з погляду практичної імплементації положень договору в управлінську й господарську діяльність та переходу на нові принципи функціонування енергетичних ринків, варто висловити серйозні застереження. Досі як на політичному, так і на господарському рівні спостерігається небажання переймати ринкові принципи функціонування енергетики. Це відображається в популізмі політиків, намаганні зберегти монополізацію енергетичних ринків та можливість адміністративного контролю за їх функціонуванням. Саме це є джерелом появи рішень уряду щодо збереження монополізму НАК «Нафтогаз» на ринку газу, нестабільності ставок рентних платежів на видобуток газу, вимог щодо збереження видобутого газу у підземних сховищах газу, запровадження надзвичайного стану на ринку електроенергії тощо. У разі збереження монополізму та «витратної» методології тарифоутворення (ціноутворення) повністю спотворюється навіть, у принципі, правильне рішення (відповідно до зобов’язань) щодо встановлення цін/тарифів на енергію та житлово-комунальні послуги на рівні економічно обґрунтованих втрат.

Практика наших суб’єктів господарювання, що традиційно базується на лобіюванні державної підтримки для реалізації своїх проектів, продовжує домінувати на ринку. Досі більшість суб’єктів господарювання (передусім державних та великих приватних компаній) вимагає від держави гарантувати прибутковість їхньої діяльності. Нинішня практика продовжує підштовхувати суб’єкти господарювання до подальшого декларування своїх втрат із вимогами до держави, щоб їх компенсували коштами бюджету чи споживачів. 

Перед Україною постає принципова проблема, яка полягає в тому, що зміна принципів регулювання енергетичного сектору та функціонування енергетичних ринків є внутрішньою справою. Україна має вирішити це завдання самостійно та якнайшвидше, і роль українського парламенту тут є визначальною. Україні необхідні лідери реформ – як політичні сили, так і суб’єкти господарювання, котрі, не піддаючись спокусі отримання преференцій від держави, працюватимуть за новими принципами функціонування енергетичних ринків і демонструватимуть «історії успіхів».