Прокуратура в системі поділу державної влади

У нашій країні прокуратура завжди відігравала важливу роль у системі органів, покликаних охороняти права та законні інтереси громадян і держави, вести боротьбу зі злочинністю та іншими правопорушеннями. Однак не варто перебільшувати роль прокуратури у забезпеченні законності й правопорядку, так само як і вважати її головним винуватцем порушень за радянських часів. Ця інституція була складовою частиною тієї системи й виконувала лише відведену їй роль. Однак органом позасудової розправи вона не була ніколи.
Конституційні зміни щодо функціонального спрямування прокуратури України знову привернули увагу юридичної громадськості до питання про її місце в системі органів державної влади. Нині прокуратура в нашій державі не належить до жодної з гілок державної влади.

Розвиток наукових поглядів на цю проблематику свідчить про прагнення вчених і практиків «прив’язати» прокуратуру до однієї з визначених у тріаді гілок влади. Так, В. Ломовський [5, с. 34] вважає, що прокурорський нагляд є продовженням законодавчої функції держави. Він посилається на відомий вислів Ш. Монтеск’є про те, що у вільній державі влада має право і повинна розглядати, як саме виконуються створені нею закони. Таким уповноваженим повіреним влади, на думку В. Долежана, є прокурор, який не є самостійним владним органом, а діє за її дорученням та під контролем [2, с. 44]. В. Клочков та В. Рябцев стверджують, що прокуратура діє від імені вищого органу державної влади і це «має бути закріплено в Конституції та організаційно оформлено» [3, с. 41]. Проте ці погляди надалі не було підтримано.

Багато правників вважають, що прокуратура має увійти до складу судової влади, повернутися туди, звідки вона вийшла, тобто до суду. Ця ідея не нова, оскільки під час проведення судової реформи 1864 року прокуратура отримала статус, який М. Муравйов охарактеризував як «постійне державне управління, що складається з ієрархічної системи одноособово діючих посадових осіб, покликаних за службовим обов’язком бути у відведеній їм переважно судовій галузі представниками публічних інтересів та органами уряду. Діючи у такий спосіб, прокуратура займалася переслідуванням публічних злочинів...» [6, с. 2].

Важливо звернути увагу на те, що спроби віднести прокуратуру до судової влади робилися і на законодавчому рівні. Так, у проекті Конституції України, винесеному на всенародне обговорення постановою Верховної Ради  від 1 червня 1992 року, розділ про прокуратуру навіть було вже віднесено до глави 21 «Судова влада». Але згодом законодавець відмовився від такого позиціонування прокуратури.

Доцільно ознайомитися з досвідом інших країн, зокрема Російської Федерації. У главі 7 Конституції 1993 року «Судова влада» вміщено статтю 129, відповідно до якої прокуратура РФ становить єдину централізовану систему з підпорядкуванням нижчих прокурорів вищим та Генеральному прокурору РФ.

Висловлювалися пропозиції зробити прокуратуру органом президентської влади, бо її наглядові функції дуже близькі до функцій Президента, а повноваження прокуратури мають допомагати Президенту реалізовувати свої права. Така позиція вочевидь ускладнює додержання принципу розподілу влади, спрямована на концентрацію в руках Президента, по суті, необмеженої контрольно-наглядової влади. До того ж місце Президента в системі розподілу державної влади також залишається невизначеним.

Майже не дискутується питання про приналежність прокуратури до виконавчої гілки влади. І це є безперечним, оскільки підпорядкування прокуратури виконавчій, так само як і судовій владі, може зруйнувати систему стримувань і противаг, що склалася в державі.

Існує також концепція визнання прокурорсько-наглядової діяльності самостійним видом державної діяльності, «четвертою владою». Як зазначає С. Березовська, вперше з обґрунтуванням цієї точки зору виступив 1940 року Г. Петров, який розглядав діяльність держави як єдність чотирьох самостійних форм: законодавчої, виконавчо-розпорядчої, судової та прокурорського нагляду [1, с. 15]. Отже, очевидну розбіжність у кількості форм державної діяльності та видів влади цілком можна подолати за рахунок визнання прокурорської діяльності відповідною (четвертою) гілкою державної влади. Спробуймо розібратися, наскільки переконливими є такі твердження.

У цьому контексті нині науковці виокремлюють такі ознаки гілки державної влади:

1) кожна гілка влади передбачає існування особливих спеціальних та однорідних державних органів, що мають своє місце у цілісному державному апараті та виконують певну роботу з управління державою;

2)  державні органи кожної гілки влади є самостійними, виконуючи свої специфічні завдання, вони не підпорядковуються жодним іншим органам;

3) важлива ознака гілки влади – її структурування: це не просто сукупність органів, а структура у державному механізмі;

4) гілка влади – організаційно-юридична трансформація певної функції державного апарату щодо управління в суспільстві;

5) кожній гілці влади притаманні специфічні форми, методи та процедури діяльності. У підсумкові, гілка державної влади визначається як уособлена організаційно-функціональна структура у цілісному механізмі здійснення державної влади.

Наведені ознаки притаманні прокурорській владі, яка за функціональними ознаками уособлює в собі державну владу, складається з централізованої ієрархічної системи спеціалізованих однорідних органів з підпорядкуванням Генеральному прокурору; органи прокуратури діють самостійно та незалежно від інших гілок державної влади; вони структуровані у державному механізмі і є одним із чинників забезпечення системи стримувань та противаг; прокурорська діяльність має специфічні форми, методи та процедури, визначені законом.

Важливим аспектом дослідження місця та особливостей прокуратури серед органів державної влади є проблема взаємовідносин органів прокуратури з іншими гілками влади.

Відносини прокуратури з Президентом і найвищим представницьким органом України характеризуються за критеріями підзвітності й підконтрольності прокуратури. Після внесення 12 липня 2001 року змін і доповнень до Закону «Про прокуратуру» це питання залишилося невирішеним, оскільки про можливість здійснення контролю за прокуратурою з боку парламенту не зазначено ні в нормах Конституції, ні в положеннях цього закону. Не покладено такі обов’язки й на Президента. Певний контрольний вплив на прокуратуру уможливлюється спільним рішенням Президента та Верховної Ради про призначення Генерального прокурора й можливість висловлення йому недовіри парламентом, що тягне за собою відставку Генерального прокурора. Проте запроваджене згаданим  законом інформування Генеральним прокурором Верховної Ради про стан законності не може розглядатися як вияв такої підконтрольності. Чинне законодавство виключає також будь-які форми контролю за діяльністю прокуратури з боку народних депутатів, що, зокрема, випливає з рішення Конституційного Суду від 14 квітня 2000 року. На думку М. Косюти, можливість розгляду звернень депутатів із конкретних справ залежно від важливості інформації, яка в них міститься, доцільно залишити на розсуд прокурорів.

Косюта [4] аргументує запровадження «одноканальної» системи контролю за прокуратурою та підзвітність Генерального прокурора. З огляду на унікальний правовий статус Президента як гаранта додержання Конституції, прав і свобод людини та громадянина саме на нього доцільно покласти цей контроль. Пропонуємо закріпити в майбутньому законі про прокуратуру таку норму: «Генеральний прокурор України є підзвітним і підконтрольним лише Президентові України. Він зобов’язаний щороку подавати Президентові України звіт про стан правопорядку та вжиті прокуратурою заходи щодо його зміцнення». У цьому сенсі необхідно підтримати наведені в юридичній літературі пропозиції про покладення на прокуратуру обов’язку здійснювати нагляд за додержанням нормативних указів Президента.

Актуальним є питання про вдосконалення порядку призначення й звільнення Генерального прокурора. Він має призначатися Президентом на строк повноважень останнього. Право дострокового звільнення також має належати Президентові, але за згодою Верховної Ради, що слугувало б додатковою гарантією незалежності Генпрокурора під час реалізації його повноважень. Верховну Раду доцільно позбавити права відправляти Генерального прокурора у відставку шляхом висловлення йому недовіри через відсутність її критеріїв. Правом порушувати щодо нього кримінальну справу доцільно наділити Вищу раду юстиції, а розслідування справи довірити призначеному нею спеціальному слідчому (або слідчим), який не працює на відповідній посаді у правоохоронних органах. Слід надати Президентові право зупиняти повноваження Генерального прокурора у зв’язку з порушенням проти нього кримінальної справи.

Водночас взаємодія прокуратури з органами виконавчої влади здійснюється шляхом участі прокурорів у пленарних засіданнях рад, засіданнях постійних комісій. Чинна редакція Закону про прокуратуру не передбачає права прокурора брати участь в опрацюванні органами державної влади заходів запобігання злочинам та іншим правопорушенням і в роботі з роз’яснення законодавства. Це не треба розцінювати як заборону прокурорам займатися цією діяльністю, оскільки вона природно вписується у взаємодію з органами виконавчої влади й органами місцевого самоврядування та сприяє реалізації прокуратурою її конституційних функцій.

Особливою формою взаємодії є координація прокуратурою діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, що дістала правову основу в чинній редакції (від 12 липня 2000 року) ст. 10 Закону про прокуратуру. У зв’язку з цим пропонується вилучити із закону ч. 3 ст. 29, де йдеться про узгодження прокуратурою дій правоохоронних органів. Правовідносини у цій сфері  визначаються як «організаційно-правоохоронні, багатосторонні відносини з участю прокуратури та інших правоохоронних органів, змістом яких є вироблення і реалізація спільних заходів у межах компетенції кожного з учасників, спрямованих на усунення й попередження злочинних проявів».

У відносинах між прокуратурою та судами потрібно виокремити такі напрями: 1) вплив судів на наглядову та іншу діяльність прокуратури; 2) вплив прокуратури на діяльність судів із здійснення правосуддя; 3) взаємодія прокуратури й судів під час реалізації спільних завдань зміцнення правопорядку. Стосунки судів і прокуратури мають будуватися за універсальною системою стримування й противаг.

Водночас не можуть бути предметом судового контролю процесуальні акти й дії, спрямовані на всебічне, повне й об’єктивне з’ясування обставин правопорушень, якщо ними прямо не обмежуються законні права чи інтереси, зокрема, постанови про порушення кримінальних справ. Необґрунтованим втручанням у компетенцію прокуратури є надання суду права скасовувати постанови про відмову в порушенні й закритті кримінальних справ (статті 2361 та 2365 КПК), коли діяльність суду наближається до функції кримінального переслідування.

Особливий статус суддів як представників незалежної судової влади зумовлює певні особливості їх участі в координації діяльності правоохоронних органів. Не будучи ординарними учасниками координації, судді можуть взаємодіяти з прокуратурою та іншими правоохоронними органами у формах, що не обмежують їх незалежності, зокрема шляхом спільного обговорення актуальних проблем застосування законодавства.

Елемент упорядкованості у вирішення пов’язаних із цим питань було внесено змінами до ст. 122 Конституції відповідно до Закону України від 8 грудня 2004 року: установленням порядку, за яким Президент України не лише призначає Генерального прокурора на посаду за згодою парламенту, а й звільняє з посади в такому само порядку.

Ситуація, коли Генеральний прокурор змушений постійно балансувати між Президентом та парламентом і, по суті, перетворюється на заручника різних політичних сил, є неприпустимою. Адже доходить до того, що посаду Генерального прокурора дехто з політиків розглядає як розмінну монету під час розподілу урядових портфелів, попри ту істину, що Генеральний прокурор ніколи не належав і не належить до виконавчої влади.

Насамперед потрібно чітко вирішити, якщо не в Конституції, то у Законі «Про прокуратуру» питання про підзвітність і підконтрольність Генерального прокурора. Таку спробу зроблено в опрацьованому в Генеральній прокуратурі проекті закону «Про прокуратуру» в новій редакції. Відповідно до ст. 15 цього проекту система контролю за діяльністю прокуратури складається з парламентського, президентського і судового контролю. Зауважмо, що про останній можна було б окремо не згадувати, оскільки сфера його застосування досить чітко визначена в спеціальному законодавстві та стосується не лише прокуратури.

Формами парламентського контролю у ст. 16 проекту закону визначено: а) надання парламентом згоди на призначення та звільнення Генпрокурора Президентом; б) висловлення йому недовіри і, як наслідок, відставка з посади; в) щорічне заслуховування інформації про діяльність прокуратури, а також г) створення тимчасових спеціальних комісій і тимчасових слідчих комісій. А президентський контроль за діяльністю прокуратури має обмежуватися призначенням на посаду й звільненням Генерального прокурора та щорічним заслуховуванням його доповіді про діяльність прокуратури.

Слід зауважити, що призначення на посаду навряд чи можна розглядати як елемент контролю. Інша річ – звільнення Генерального прокурора з посади, в тому числі у формі його вимушеної відставки через ухвалення резолюції недовіри. Інформування парламенту і Президента про діяльність прокуратури також можна розглядати як контроль, оскільки ці процедури, пов’язані з різними формами відстежування стану справ у прокурорській системі і можуть бути підставою для певних організаційних висновків. Те саме стосується й діяльності тимчасових депутатських комісій. Та водночас неприпустимим є давання доручень і рекомендацій та висунення вимог щодо розслідування справ, прийняття наглядових та інших рішень процесуального характеру.

Конституційна доктрина деяких країн Латинської Америки (Нікарагуа, 1987 р.; Бразилії, 1988 р.; Колумбії, 1991 р. тощо) ґрунтується на існуванні чотирьох влад: додатково названо четверту владу, яка виходить від громадян і знаходить своє організаційне вираження у створенні спеціальних виборчих трибуналів (судів). Вони розглядають спори стосовно прямих виборів і діяльності особливих органів «виборчого регістру», що ведуть облік виборців. Є положення про контрольну владу (у деяких країнах Латинської Америки, Азії), за яким запроваджено посаду генерального контролера (генерального державного аудитора) й створено підпорядковані йому органи, а також  так зване публічне міністерство (на зразок прокуратури в інших країнах) тощо.

Конституція Венесуели поділяє державну владу на п’ять гілок: законодавчу, виконавчу, судову, виборчу та громадянську. До останньої належить і Публічне міністерство, яке діє на зразок прокуратури і входить до складу Моральної республіканської ради. Моральна республіканська рада та її органи відповідно до Конституції й законів запобігають, розслідують і карають у разі зазіхання на «публічну етику й адміністративну мораль».

Конституція Сполучених Штатів Америки покладає на вищий законодавчий орган – Конгрес – повноваження щодо прийняття федеральних законів, у тому числі й тих, що регулюють організацію й діяльність прокуратури на федеральному рівні.

В англійському законодавстві нині чинними є понад 60 норм, що визначають критерії злочинів, для початку переслідування за якими обов’язково необхідна згода директора Державної служби кримінального переслідування. Скарги на діяльність співробітників служби кримінального переслідування зазвичай розглядає старший співробітник відповідного офісу. Термін розгляду таких скарг має становити не більш як десять робочих днів.

Штат Державної (королівської) служби кримінального переслідування нині нараховує близько шести тисяч співробітників, які працюють у 98 офісах Англії та Уельсу. Понад дві тисячі з них мають звання баристерів та солісіторів. Щороку ця служба розглядає до 1,5 мільйона судових справ.

У Шотландії, на відміну від Англії та Уельсу, вже давно функціонує система органів публічного кримінального переслідування. Її очолюють лорд-адвокат і генеральний солісітор Шотландії, який є і його заступником, а на місцях їх представляють прокуратори-фіскали. Органи публічного кримінального переслідування на свій розсуд приймають рішення щодо доцільності направлення справи до суду й підтримання обвинувачення у справі, розслідування у якій було проведене поліцією. Найскладніші кримінальні справи розслідують прокуратори-фіскали. Обвинувачення у Верховному Суді підтримує генеральний солісітор Шотландії або помічники лорда-адвоката, а інколи в судах округів обвинувачення підтримують прокуратори-фіскали, які діють самостійно під час вирішення багатьох питань. Лорди-адвокати, генеральний солісітор та прокуратори-фіскали можуть брати участь і в процесах із цивільних справ, виступаючи на судових засіданнях.

Джерела

1. Березовская С. Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. – М.: Госюриздат, 1959. – С. 15.

2. Долежан В. В. Проблемы компетенции прокуратуры: Автореф. дис. …  д-ра юрид. наук. – М., 1991. – С. 44.

3. Клочков В. В., Рябцев В. П. Проблемы современной концепции прокурорского надзора // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. – 1989. – Вып. 118. – С. 41.

4. Косюта М. Прокурорська система України в умовах демократичного суспільства. – Одеса: Юридична література, 2002. – 375 с.

5. Ломовский В. Д. Прокурорско-надзорные правоотношения. – Ростов: Изд-во Ростовского ун-та, 1987. – С. 34.

6. Муравьев Н. В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности: Пособие для прокурорской службы. – М., 1889. – Т. 1. – С. 2.

Автор: Микола БОРТУН