Що ближче до неба, то менше коштів

Особливості організації і здійснення місцевого самоврядування в гірських населених пунктах України

Мало що змінилося в житті горян відтоді, як особливості соціально-економічного та культурного розвитку гірських територій мали б реалізовуватися завдяки Закону України «Про статус гірських населених пунктів в Україні». Недостатній ступінь задоволення навіть мінімальних потреб гірських жителів свідчить про гостру необхідність змін у системі управління на місцях, тобто про дієздатніше місцеве самоврядування. В нинішніх умовах ринкової економіки воно неспроможне результативно й ефективно впливати на процеси соціально-економічного та культурного розвитку поселень, розташованих у гірській місцевості, забезпечувати якісне надання громадських послуг населенню, рівень яких відповідав би європейським стандартам.

Звісно, для повної й послідовної реалізації права гірського населення на місцеве самоврядування необхідно створити певні умови. Насамперед місцеве самоврядування має діяти на правовій основі: межі його здійснення, компетенція та система його органів. Обов'язковою умовою існування місцевого самоврядування є також власні ресурси, матеріально-фінансова основа у вигляді місцевого бюджету, чітке розмежування державної і комунальної власності та відособлення джерел її набуття, узгодженість місцевих інтересів з регіональними й загальнодержавними, кваліфіковані кадри, які можуть професійно реалізовувати функції управління [1, c. 498] . Конституція України (стаття 7) визначає місцеве самоврядування як одну з фундаментальних засад конституційного ладу держави, гарантує встановлення демократичної, децентралізованої, самостійної, наділеної владними повноваженнями системи управління для вирішення питань місцевого значення [2, c. 101]. Адже місцеве самоврядування, як свідчить досвід країн із розвиненою демократією, відіграє важливу роль в утвердженні правових засад у відносинах між державою та її адміністративно-територіальними одиницями, забезпеченні прав і свобод людини [3, c. 3]. Як зазначає голова Івано-Франківської обласної державної адміністрації Роман Ткач, «за своєю суттю Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відповідає європейським нормам, а коли застосовувати його на практиці, то виникають парадокси» [4 , c. 4].

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від часу ухвалення зазнавав змін сім разів. У липні 1997 року Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування і все це з метою створення «ефективного й близького до громадянина управління». Але правові зусилля щодо виконання цих та інших законодавчих актів були спрямовані, найпевніше, на обговорення цієї вкрай важливої правової проблеми, на створення різних інституцій зі сприяння розвитку місцевого самоврядування. Та на практиці відбувається руйнація його органів, порушуються усталені принципи. А в гірських населених пунктах України воно від самого початку здійснювалося без чіткої стратегії розвитку, адже в країні й досі не визначено оптимальну модель місцевого самоврядування.

Негативні тенденції соціально-економічного та культурного розвитку, що спостерігаються в гірському краї, пов'язані також із недосконалістю чинного законодавства. А це породжує численні конфлікти між різними рівнями влади і по горизонталі, і по вертикалі, створює додаткову напруженість у відносинах між органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Як слушно зауважує Василь Онопенко, тільки завдяки чіткому розподілу повноважень і виваженому підходу до складання й виконання місцевого бюджету унеможливлюється конфлікт між місцевим самоврядуванням і місцевою державною виконавчою владою [5, c. 12]. Відсутність належної правової, територіальної, матеріальної та фінансово-економічної основи призводить до неповноцінного функціонування системи місцевого самоврядування та виконання наданих повноважень у гірській місцевості. Роман Безсмертний під час парламентських слухань наголошував, що «говорити про децентралізацію і збільшення повноважень органів місцевого самоврядування можна тільки в розрізі зміни в цілому системи, структури і повноважень публічної адміністрації, тобто в цілому державної влади і місцевого самоврядування, тому що тільки так можна побачити, де криються проблеми й окреслити виходи із ситуації, в якій ми перебуваємо нині» [6, с. 5]. «Сьогодні ми спостерігаємо катастрофічну нестачу коштів у місцевого самоврядування, – зазначає Орест Климпуш. – У нас є місцеві бюджети, сформовані за рахунок дотацій вирівнювання більш як на 60%, а в моєму гірському виборчому окрузі – більш як на 80%. Унаслідок цього бюджетна забезпеченість із розрахунку на одного жителя села, селища, міста подекуди становить менш ніж 100 гривень, тоді як у більшості європейських країн ця сума становить 2 тис. євро» [7, с. 82]. Нині бюджетна система України спрямована на підтримку не самодостатніх (тих, що мають власну фінансову базу), а дотаційних територіальних громад та регіонів, оскільки діє правило – що більше надходжень отримує місцевий бюджет за рахунок внутрішніх джерел, то більше вилучень слід чекати в наступному бюджетному році.

 Майже всі територіальні громади гірських населених пунктів перебувають на дотації держави, тому що не мають достатніх фінансових та економічних ресурсів для надання повноцінних громадських, державних, комунально-побутових і соціально-культурних послуг. Розмір таких дотацій, на жаль, не дає змоги надавати населенню послуги на рівні гарантованих державою соціальних стандартів. Не виконується стаття 3 Закону України «Про статус гірських населених пунктів в Україні» щодо державних гарантій соціально-економічного розвитку населених пунктів, яким надано статус гірських, зокрема таких:

 1) виділення бюджетних коштів на розвиток і зміцнення матеріально-технічної бази пасажирського транспорту, дорожнього господарства, зв'язку, електричних мереж, систем теле- і радіотрансляції, газифікації та розробки місцевих газових і нафтових родовищ, освіти, охорони здоров'я, культурно-побутового й торговельного обслуговування, а також фінансування заходів для поліпшення родючості земель, розвитку та використання туристичних, рекреаційних і лікувальних можливостей гірського регіону;

 2) здійснення заходів щодо будівництва об'єктів виробничої й соціальної інфраструктури;

 3) установлення доплат до ціни сільськогосподарської продукції, що її вироблено в місцевостях, які віднесені до гірських, та що реалізується державі виробниками таких населених пунктів;

 4) забезпечення в централізованому порядку поставок населенню життєво необхідної продукції в обсягах, які встановлює Кабінет Міністрів України;

 5) плату за електроенергію громадянами в розмірі, що дорівнює платі за електроенергію у сільській місцевості [8, c. 58].

Віктор Тихонов вважає, що насамперед слід створити умови, за яких місцеві й регіональні влади були б зацікавлені в стимулюванні економічного розвитку територій [9, c. 5]. Як слушно зазначалося на Всеукраїнському семінарі та координаційній нараді «Ресурсне забезпечення місцевого й регіонального розвитку», «маємо землю, інтелект, робочу силу, та тільки треба навчитися не бездумно витрачати їх, а спрямовувати на розвиток» [10, c. 6].

Слід зауважити, що через невизначеність у розпаюванні земель у гірських населених пунктах велика кількість самоврядних територіальних громад не має змоги сповна й самостійно виконувати власні повноваження. Важка в обробітку земля, мала кількість орної та велика залежність від природних чинників стали на заваді розвитку виробництва та відповідної інфраструктури. Саме з цих причин працездатне населення в пошуках роботи мігрує країнами Європи, значна кількість мешканців Карпатського краю працює в Росії. В результаті, як і скрізь, у гірській місцевості склалася негативна демографічна ситуація. Усі ці чинники унеможливлюють цілковиту реалізацію конституційних прав людей, котрі мешкають у гірських населених пунктах України. Відсутність достатньої правової бази щодо розмежування сфер компетенції органів виконавчої влади та місцевого самоврядування й розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування різного рівня призводить до дублювання функцій. Урешті не визначено, хто відповідальний за тривале депресивне становище цих територій і громад.

Наявні фінансові ресурси місцевих бюджетів не дають змоги органам місцевого самоврядування самостійно (без державної підтримки) утримувати комунальні бюджетні установи, житлово-комунальне господарство, здійснювати витрати на місцеві соціальні програми. Сама модель фінансового вирівнювання не дає бодай найменшої фінансової самостійності органам місцевого самоврядування міст обласного значення: вони залежать від розрахованого Мінфіном розміру дотації вирівнювання (або кількості коштів, що їх вилучають до державного бюджету). Видатки на виконання власних повноважень із забезпечення життєдіяльності населення плануються за залишковим принципом і аж ніяк не пов'язані з фактичним станом інфраструктури (житлово-комунальне господарство, шляхи та інше). Для справедливого розподілу коштів слід розробити мінімальні державні соціальні стандарти громадських послуг населенню гірських населених пунктів, що надаються органами місцевого самоврядування, та фінансові нормативи їхнього забезпечення. Тільки за наявності розрахунків обов'язкових послуг та стандартів їх надання є можливість здійснювати об'єктивний розрахунок видатків на надання соціально-культурних послуг та сформувати на їх основі місцеві бюджети. Сьогодні не створено належної фінансової бази, яка забезпечила б місцевий територіальний розвиток, без якої самоврядування залишатиметься фікцією. Нема зацікавленості органів місцевого самоврядування у збільшенні надходжень доходної частини державного бюджету на території гірських населених пунктів.

Життєдіяльність гірської місцевості потребує виваженого правового регулювання. Лише тоді гірське село, селище та місто під час формування місцевого бюджету залежатимуть від закону, нормативів і власної економічної діяльності, а не від волі чиновників державного, обласного чи районного рівнів. У результаті місцева влада дістане змогу ефективно діяти в інтересах людей, які проживають у складних кліматичних та ландшафтних умовах. Щодо цього слушними є зауваження академіка І. Пахомова: «Щоб децентралізація влади не була декларативною, необхідно чітко визначити систему норм і методів, яка забезпечуватиме оперативне, повсякденне виконання законів та інших нормативних державно-правових актів у всіх сферах суспільного життя» [11, c. 22].

Позитивний вплив на ситуацію, що склалася, матиме перегляд нормативів плати за землю, інші природні ресурси та за забруднення навколишнього природного середовища, розміщення відходів; розроблення ефективного механізму компенсації витрат, пов'язаних із наданням пільг громадянам відповідно до Закону України «Про статус гірських населених пунктів в Україні», а також компенсація таких витрат усім суб'єктам підприємницької діяльності в повному обсязі. Час диктує вимогу – плату за землю в межах гірського населеного пункту цілковито залишати в бюджеті села, селища, міста.

Звичайно, все це значно змінило б ситуацію в гірських областях. Адже основою місцевого самоврядування в гірських населених пунктах є земля, природні ресурси, нерухомість, тож податки з них, найпевніше, мають належати місцевим органам влади. Вони є власністю певної територіальної громади. Ущемлення податкової бази місцевих рад підтверджується ще й тим, що останніми роками відбулася реструктуризація деяких підприємств, які створили свої офіси в центрі, а в населених пунктах із статусом «гірських», згідно із Законом України «Про статус гірських населених пунктів в Україні», залишилися тільки структурні підрозділи. Як правило, вони не є юридичними особами, не сплачують відповідних податків, проте всі соціальні послуги – навчання, лікування, транспорт, шляхи, житло тощо – їхні працівники отримують на місцях, що є, безперечно, значним тягарем для місцевих рад.

Горяни повинні бути впевнені в можливості реалізації своїх конституційних прав. А це означає, що освіта, охорона здоров'я, культурне обслуговування, якісні комунальні послуги, турбота правоохоронних органів тощо мають наблизитися до них, стати значно ефективнішими.

Джерела

1. Журавський В. С., Серьогін В. О. та ін. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні. – К.: Ін Юре, – 2003. – 672 с.

2. Кириченко Л. Народовладдя і місцеве самоврядування в Україні // Право України. – 2001.– № 6. – С. 99–101.

3. Управління територіями в умовах розбудови демократичної правової держави (Доповідь Президента України Кравчука Л. М. на науково-практичній конференції «Актуальні проблеми управління територіями в Україні») // Голос України .– 1992. – 28 листопада (№ 228).– С. 2–7.

4. Кіндрачук М. Закони для громади: якими їм бути? // Матеріали круглого столу: Законодавче забезпечення місцевого самоврядування // Галичина. – 2003. – 30 квітня. – C. 4.

5. Онопенко В. В. Регіональні інтереси: бажані й дійсні // Голос України. – 2000.– 21 березня (№ 49).– С. 12.

6. Безсмертний Р. П. Парламентські слухання: Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування: Стен. звіт., 12 жовт. 2005 р. / Верховна Рада України; Комітет з питань держ. будівництва та місцевого самоврядування. – К., 2005. – 94 с.

7. Климпуш О. Д. Парламентські слухання: Децентралізація влади в Україні. Розширення прав місцевого самоврядування: Стен. звіт., 12 жовт. 2005 р. / Верховна Рада України; Комітет з питань держ. будівництва та місцевого самоврядування. – Там само.

8. Закон України «Про статус гірських населених пунктів в Україні» // Відомості Верховної Ради України. – 1995. – № 9. – С. 58.

9. Тихонов В. Принцип нового підходу // Урядовий кур'єр.– 2006. – 1 лютого(№ 18). – С. 5.

10. Нагребецька І. Стратегія розвитку: принади і підводні рифи // Урядовий кур'єр. – 2001.– 6 грудня.– С. 6.

11. Пахомов І. Адміністративна реформа: предмет реформування // Право України .– 2005. – № 3. – С. 22–24.

Автор: Світлана МЕЛЬНИЧУК