Участь громадськості у законотворенні як засіб зробити виборця відповідальним за свій політичний вибір

(український та міжнародний досвід і право)

Політики багатьох країн починають розуміти й адекватно оцінювати ступінь впливовості громадських організацій на розвиток своєї країни. Положення про тісне співробітництво з «третім сектором» містять сучасні програми не лише лівих, а й правих партій.

Вони в боротьбі за владні повноваження вбачають у співробітництві з організованим суспільством перспективу створення додаткового механізму підтримки виконання своїх планів та обіцянок, зокрема й через законодавчу роботу. Водночас треба визнати, що такі відомі форми народної законотворчості, як референдум/плебісцит, через різні об'єктивні обставини є не досить простими для реалізації. Тому, вочевидь, варто розвивати інші механізми врахування інтересів громадськості під час ухвалення рішень на державному рівні, зокрема, парламентському.

Найдоступнішим засобом, який передбачено українським законодавством, є використання громадянами права на індивідуальне або колективне звернення (пропозиція), яке закріплено ст. 40 Конституції України, Законом України «Про звернення громадян», а також Указом Президента України «Про заходи щодо забезпечення конституційних прав громадян на звернення».

Ст. 3 Закону України «Про звернення громадян», виокремлюючи «пропозицію (зауваження)» як певний вид звернення, зазначає, що громадянин може у такий спосіб висловлювати пораду, рекомендацію щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також – думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, удосконалення правової основи державного й громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави й суспільства.

 Можливо, якби український законодавець закцентував увагу на можливості використання права на звернення для подачі законодавчих пропозицій до суб'єктів законодавчої ініціативи, суспільство діяло б у цьому напрямі впевненіше та активніше.

Практика звернень до законодавчих органів із петиціями (лат. petitio – вимога, прохання, домагання), вимогами політичного характеру, притаманна Сполученим Штатам Америки. Право на подання петицій громадянами Австрії передбачене Конституцією цієї держави. Регламент австрійського парламенту закріпив чітку процедуру розгляду петицій, звернених до нього.

Зазначимо, що обов'язок у встановленому порядку розглянути звернення та відреагувати на нього закріплено в законах України «Про звернення громадян», «Про статус народного депутата України», «Про комітети Верховної Ради України».

Зокрема, ст. 14 Закону України «Про звернення громадян» наголошує, що «органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, посадові особи зобов'язані розглянути пропозиції (зауваження) та повідомити громадянина про результати розгляду».

У взаємодії з громадянами (виборцями) і, отже, з їхніми об'єднаннями найбільш доступним і зацікавленим серед інших суб'єктів законодавчої ініціативи є саме депутат парламенту – завдяки порядку його обрання на цю посаду та характеру його роботи. Депутат парламенту може забезпечити пряме лобіювання інтересів громади.

Ст. 24 Закону України «Про статус народного депутата України» визначає, що «Народний депутат зобов'язаний: ... 11) постійно підтримувати зв'язки з виборцями, вивчати громадську думку, потреби й запити населення, а в разі необхідності повідомляти про них Верховну Раду України та її органи, вносити пропозиції та вживати в межах своїх повноважень заходи щодо їх врахування в роботі органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій; ... 13) розглядати звернення виборців відповідно до вимог та в порядку, встановленому Законом України «Про звернення громадян».

Народний депутат розглядає всі одержані ним пропозиції, заяви та скарги виборців, узагальнює їх, за необхідності вносить відповідні пропозиції до Верховної Ради України та її органів, а також органів державної влади та органів місцевого самоврядування».

Такі само обов'язки щодо роботи з виборцями покладено і на парламентські комітети, про що йдеться в Законі України «Про комітети Верховної Ради України».

Дієвими засобами конструктивного впливу громадян та їхніх об'єднань на процес підготовки закону є встановлення контактів із робочими групами, які розробляють законопроект, а також участь у комітетських, парламентських та громадських слуханнях.

В Україні порядок організації та проведення парламентських слухань врегульовано Регламентом Верховної Ради, затвердженим постановою ВР України вiд 16 березня 2006 р. № 3547-IV (ст.ст. 228–231).

Стаття 88 «Попередній розгляд законопроектів у комітетах» Регламенту Верховної Ради України встановлює: «... 4. До попереднього розгляду законопроекту головний комітет на своєму засіданні може запропонувати Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим державним органам, об'єднанням громадян висловити свою думку щодо доцільності його прийняття».

Регламент шведського риксдагу також передбачає проведення слухань, на які запрошуються експерти й представники різних зацікавлених органів державної влади та громадських об'єднань з метою забезпечення парламентаріїв вичерпною інформацією, корисною для прийняття законодавчих рішень. Цю традицію запроваджено у Швеції наприкінці 80-х років ХХ століття, і щорічно комітети проводять близько 40 таких слухань.

Комітети фінського парламенту розглядають законодавчу ініціативу за двоступінчастою системою: попередній і остаточний розгляд питання, що значно прискорює цей процес. Етап попереднього розгляду передбачає обов'язкове слухання за участю експертів, представників органів виконавчої влади, компетентних установ та організацій, що опікуються відповідними питаннями. Під час розгляду найважливіших законопроектів заслуховують десятки фахівців, в інших випадках можливе обмеження, коли заслуховують лише одного експерта. Тільки після узагальнення результатів слухань члени комітету переходять до ретельного постатейного обговорення законопроекту без сторонніх учасників.

На парламентські слухання, які є формою публічної апробації, експертизи законопроектів у Верховній Раді України, а також, наприклад, у Державній Думі Російської Федерації зазвичай запрошують досить велику аудиторію з представників парламенту, уряду, секретаріату Президента, різних підприємств та організацій, зокрема, й громадських і міжнародних, наукових установ, засобів масової інформації, для обміну думками, уточнення позицій, внесення та обговорення конкретних пропозицій. За результатами парламентських слухань приймають рекомендації, що є узагальненими політико-правовими документами, якими парламент має користуватися у процесі подальшої роботи над відповідним законопроектом/законопроектами. Та слід визнати, що ця форма взаємодії громадськості з парламентом та іншими органами державної влади є недостатньою для всебічного узгодження різних суспільних інтересів, оскільки на цих слуханнях, як правило, перемагають позиції великих парламентських фракцій та комітету, відповідального за їх проведення.

З цих причин конструктивною формою надання допомоги законодавцю шляхом створення ефективної системи зворотного зв'язку між ним та громадянським суспільством могли б стати громадські слухання. Їх можна було б проводити в парламенті або/та на базі місцевих рад за пропозицією як суб'єкта законодавчої ініціативи, так і зацікавлених громадських організацій. Громадські слухання могли б нівелювати відчуженість громадян від влади, підвищити соціальну легітимність законодавства.

На жаль, питання щодо порядку організації та проведення громадських слухань на законодавчому рівні не врегульовано. Видається, юридичними нормами про запровадження інституту громадських слухань, порядок їх ініціювання, підготовку, проведення, оприлюднення та врахування їх результатів слід доповнити Регламент Верховної Ради України та регламенти місцевих рад. При цьому слід відзначити ініціативу окремих місцевих рад, які розробили, затвердили своїми рішеннями Положення про громадські слухання та успішно користуються цією можливістю залучати членів територіальної громади до участі в здійсненні повноважень місцевого самоврядування, контролю за результатами діяльності його виконавчих органів. Такий позитивний, гідний запозичення досвід має, наприклад, Броварська міська рада Київської області.

Відрадно зазначити, що нинішнього року поновила свою роботу Громадська консультативна рада при Верховній Раді України, що є важливим інструментом залучення громадськості до законодавчого процесу. Її діяльність сприятиме налагодженню тісної співпраці неурядових організацій з Верховною Радою та її структурами, зокрема, в процесі законотворення, а також співробітництву з місцевими органами влади у прийнятті рішень. До її складу входять керівники неурядових громадських організацій, аналітичних структур та науковці.

Деякі комітети українського парламенту (наприклад, Комітет з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, Комітет з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин, Комітет з питань європейської інтеграції та ін.) мають досвід налагодженої співпраці з громадськими організаціями в рамках діяльності спеціально створених при цих комітетах громадських/консультативних рад.

Наведемо приклад Громадської ради з питань законодавства для місцевого самоврядування та організацій третього сектору, яка створена і діє у тісній співпраці з Комітетом з питань державного будівництва та місцевого самоврядування парламенту України. З огляду на гостру необхідність розробки новітнього законодавства для місцевого самоврядування та організацій громадянського суспільства, яке враховувало б потреби цих суб'єктів правового регулювання, комітет мав залучити широке коло фахівців, зацікавлених у вдосконаленні такого законодавства. До складу цієї громадської ради увійшли представники таких добре відомих в Україні організацій, як Інститут громадянського суспільства, Асоціація міст України та громад, Інститут конкурентного суспільства. Отже, потреба комітету парламенту отримати додатковий кваліфікований експертно-консультаційний ресурс та бажання організованої громадськості посилити вплив на розвиток національного законодавства в певній сфері забезпечили гармонійну та плідну спільну законотворчу роботу. 

Цікавою є також ініціатива створення та функціонування при Інституті законодавства Верховної Ради України, базовій установі науково-правового забезпечення законодавчої діяльності парламенту, постійно діючої Консультативної ради з питань ювенальної юстиції. Мета її діяльності – об'єднання зусиль представників парламенту, центральних органів виконавчої влади, судової влади, наукових кіл, адвокатських об'єднань та громадських організацій (Харківський громадський центр «Молодь за демократію», Український центр «Порозуміння», Міжнародний центр толерантності, Всеукраїнський комітет захисту дітей тощо) у розв'язанні законодавчим шляхом питань щодо попередження підліткової злочинності, вдосконалення процедур, пов'язаних із здійсненням правосуддя щодо неповнолітніх, їх реінтеграції.

Крім того, формою участі громадян у підготовці до прийняття рішень законодавчого характеру має стати всенародне обговорення певного законопроекту з метою отримання його громадської експертизи.

Зазначимо, що ст. 109 Регламенту Верховної Ради України «Рішення за наслідками розгляду законопроекту в першому читанні» містить посилання на всенародне обговорення, а саме: «1. За наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: (...) 4) опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому засобі масової інформації для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання». Проте жодним нормативним документом не врегульовано організаційні аспекти проведення такого обговорення.

Ще один спосіб впливу зацікавлених громадян, установ та організацій на розробку законопроекту – підготовка незалежних експертиз, зокрема, й наукових.

Слід зауважити, що ст. 98 Регламенту парламенту України передбачає обов'язкову експертизу законопроектів: «1. За дорученням Голови Верховної Ради України або відповідно до розподілу обов'язків – Першого заступника, заступника Голови Верховної Ради України або за рішенням головного комітету законопроект направляється на наукову, юридичну чи іншу експертизу, проведення інформаційного чи наукового дослідження; при цьому предмет і мета експертизи, пошуку, дослідження повинні бути чітко визначені. (...) 3. Окремі законопроекти можуть направлятися для одержання експертних висновків до Кабінету Міністрів України, відповідних міністерств, інших державних органів, установ і організацій, а також окремих фахівців. (...) 5. Висновки,  підготовлені  за  результатами  експертизи, направляються головному комітету для врахування при розгляді законопроекту та прийняття рішення стосовно подальшої роботи над ним».

На основі експертних рекомендацій розробники навіть значно коригують свою позицію. Іноді особливо вдалі експертизи (навіть ті, що не в усьому збігаються з думкою розробників) спонукали авторів законопроекту запросити опонентів до співпраці і створити робочу групу.

Експертиза готується як перед першим читанням, так і між першим та другим, коли особливо активно працюють над текстом законопроекту. Саме на цих етапах громадськість має найбільшу можливість вплинути на зміст розроблювальних законопроектів. Адже після другого читання, відповідно до парламентських регламентів, вносити зміни в текст законопроекту не дозволяється.

Отже, у складі робочої групи повинні бути не лише представники профільних громадських організацій, незалежних наукових організацій, які зазвичай мають приватні джерела фінансування і тому мобільніші, а й представники крупних державних дослідницьких центрів і установ. Це гарантуватиме розширення дискусій, їх науково-практичну спрямованість та якість, а також неможливість відвертого лобіювання тих або інших приватних чи групових інтересів, оскільки орієнтиром слугуватимуть загальнодержавні інтереси.

У багатьох державах об'єднання громадян широко використовують можливість підготовки незалежних експертиз у сфері своєї діяльності.

І в Україні вони могли б брати на себе відповідальність за розробку ініціативних законопроектів. Хоча цей правовий інститут не набув поширення у світовій практиці, у певних країнах він діє. В деяких штатах США конституціями передбачено право громадян висувати законодавчі ініціативи, у тому числі щодо внесення змін до Конституції. В Італії також Конституцією передбачено право подання об'єднаннями виборців (не менш як 50 тис. осіб) законопроектів до парламенту. Право на народну законодавчу ініціативу закріплено й у конституціях Австрії, Іспанії, Литви.

Конституція Австрії, зокрема, визначає, що громадянська законодавча ініціатива може бути направлена до парламенту безкоштовно у письмовій формі групою з 500 австрійських громадян.

Здається, і в нашій державі таку форму участі громадян у законотворчості можна розглядати як цілком доцільну з огляду на наявність розриву між якістю законодавчої діяльності та суспільними очікуваннями.

Гідним уваги вважаємо досвід діяльності Інституту федералізму і громадянського суспільства (РФ), який навесні 2000 р. в ініціативному порядку організував підготовку низки відповідних законопроектів.

Універсальними принципами взаємодії держави і громадських організацій стали субсидіарність, доступ до інформації, соціальний діалог шляхом консультацій за участю парламенту, уряду, органів місцевої влади та зацікавлених груп громадян.

У парламентах деяких країн типовою інституційною формою співробітництва є спеціалізовані комітети, що працюють над питаннями неурядових організацій.

Наприклад, в Угорщині з початку 1990-х років функціонує парламентський Комітет з підтримки організацій громадянського суспільства, який наразі відповідає за формування законодавства щодо регулювання діяльності «третього сектору». Є навіть пропозиції стосовно забезпечення представництва неурядових організацій у парламенті шляхом створення третьої палати.

Спеціальне Громадянське управління угорського парламенту виконує роль інформаційного центру – веде базу даних про громадські організації та інформує їх про плани обговорення в парламенті законопроектів відповідно до сфери їхніх інтересів, відповідає на запитання цих організацій, координує та організує їхню участь у засіданнях різних комітетів парламенту тощо.

Оскільки в Україні офіційну базу даних – реєстри громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій, філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні, веде Міністерство юстиції України, в структурі центрального апарату якого є департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій, парламенту слід звернутися до цього міністерства із запитом щодо надання в користування реєстрів об'єднань громадян, структурованих за профільним принципом, і поширити цю інформацію серед парламентських комітетів. А комітетам – розробити, узгодити та запровадити офіційну процедуру співпраці з відповідними об'єднаннями громадян.

В Угорщині засновано Програму відкритого законодавства з метою підвищення якості законів, що приймаються, шляхом підвищення рівня участі суспільства в законотворчості. Проект нового закону Угорщини «Про законодавство» містить певні елементи, які відображають найсучаснішу практику європейських законодавчих процедур, що також стосуються участі об'єднань громадян у публікації законопроекту, оцінці впливу до і після його прийняття тощо. Закони «Про Програму Національного громадянського фонду» і «Про добровільництво» було прийнято парламентом Угорщини з урахуванням зауважень та пропозицій неурядових організацій, отриманих під час широких громадських обговорень.

У Німеччині у 2003 році створено підкомітет із питань громадянської активності парламентського Комітету у справах сім'ї, літніх громадян, жінок та молоді. Його завданням є сприяння виконанню рекомендацій звіту спеціальної комісії бундестагу щодо розвитку громадянського суспільства Німеччини, оприлюдненого у 2002 році, та обговорення профільних законопроектів й ініціатив.

В австрійському парламенті функціонує Комітет з питань розгляду петицій та громадянських ініціатив. Хоча він і не має права законодавчої ініціативи, та забезпечує зв'язок із міністерствами й іншими інституціями, проводить слухання і експертне вивчення одержаних ініціатив перед тим, як направити їх для розгляду в інші комітети, котрі мають законодавчі повноваження. Щодо петицій, то практично кожний член Національної ради та Федеральної ради може поширювати їх у певній палаті парламенту. На рівні Національної ради процес опрацювання петиції подібний до того, що відбувається й стосовно законодавчої ініціативи. На рівні Федеральної ради петиції направляються до відповідних експертних комітетів, які повинні у шестимісячний термін звітувати на пленарному засіданні щодо цих петицій та ініціювати необхідні заходи.

Регламент Національної ради не передбачає цілковитої публічної відкритості діяльності комітетів, водночас визначено винятки. Зокрема, представники громадськості можуть бути присутніми під час обговорення: а) звітів Федерального уряду, які остаточно доопрацьовуються в комітеті і не підлягають пленарному обговоренню; б) основних дебатів щодо петицій стосовно референдуму, коли виступають експерти та свідки.

Комітети й підкомітети мають практику проведення громадських слухань за участю експертів та інших зацікавлених представників громадськості під час підготовки важливих законопроектів та державних договорів.

Дебати Головного комітету з питань проектів Європейського Союзу та його підкомітетів мають спеціальний статус. Вони, як правило, є відкритими для громадськості, за винятком тих із них, коли відбувається обговорення конфіденційних документів.

Громадськість має право бути присутньою під час згаданих дебатів та громадських слухань, але пріоритет щодо кількості наявних місць віддається представникам засобів масової інформації.   

У Македонії, наприклад, об'єднання громадян створюють свій парламент і навіть тіньовий уряд, намагаючись у такий спосіб поліпшити соціальний розвиток держави.

Зрозуміло, що здатність громадських організацій ініціювати зміни в суспільстві дає їм змогу бути носіями «демократії участі», але не носіями представницької демократії. На жаль, на вістрі громадянської активності дехто вбачає в реалізації принципу участі заміну принципу представницької демократії, при цьому забуваючи, що демократія участі також повинна мати належні юридичні форми, щоб її результати були легітимними та загальновизнаними.

Парламент як єдиний орган законодавчої влади, орган представницької демократії заради підвищення якості, життєздатності, соціальної та демократичної легітимності законодавства повинен активніше використовувати наявні можливості та набутий вітчизняний і міжнародний досвід, а також шукати та запроваджувати інноваційні підходи для розширення доступу громадянського суспільства до процесу прийняття законодавчих рішень на всіх його етапах.

Автор: Алевтина САНЧЕНКО