№3, лютий 2006

Самоорганізація чи декорація?

або П'яте колесо в механізмі місцевого самоврядування

Україна – чи не перша у світі держава, де органи самоорганізації населення є однією з конституційних інституцій (у статті 140 Основного Закону записано, що "сільські, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові… та інші органи самоорганізації населення й наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна"). Проте на відміну від органів місцевого самоврядування діяльність таких утворень помітною назвати важко. До того ж суспільство не має чіткого розуміння, що це за органи. Адже точного тлумачення їхньої діяльності та компетенції у Конституції немає.

Сам термін "органи самоорганізації" був знайомий і раніше. Він використовувався в деяких нормативних актах, але лише нарівні з іншими ("органи самодіяльності населення", "ради громадського самоврядування" тощо). Подібні утворення існували з 1975 року. Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" 1997 року ці органи визнано ще й однією з ланок системи місцевого самоврядування. Але й тут їх функції чітко визначено не було. Отож новий статус потребував правового врегулювання. І, як то кажуть, "не спливло й чотирьох років", як Закон України "Про органи самоорганізації населення" нарешті побачив світ. Але довгоочікуваний документ, який начебто мав унормувати порядок утворення й ліквідації, питання діяльності та обсяги повноважень органів самоорганізації населення, продемонстрував, що не завжди компромісне рішення – найкраще. Адже проектів чимало, але до остаточного варіанта закону ввійшли положення, які задовольняли всіх. Однак якогось ладу в діяльність подібних утворень і особливо в їх спроможність розв'язувати проблеми місцевого значення цей нормативно-правовий акт не вніс.

Візьмімо хоча б численні конфлікти між жителями центральних районів Києва та будівельними фірмами, особливо нахабними в історичній частині столиці. Останнім часом то тут, то там почали зростати новобудови, які не лише спотворюють архітектурне середовище, а й призводять до незворотної руйнації навколишніх будинків. До того ж часто нові житлові будинки зводяться на місці невеличких скверів, дитячих і спортивних майданчиків. Така практика не могла не викликати спротиву людей, які мешкають на довколишніх територіях. І причина не в "колективному егоїзмі" мешканців. Нашим законодавством прямо передбачено, що будівництво має здійснюватися з "урахуванням інтересів інших власників або користувачів земельних ділянок, будинків і споруд" (див. статтю 23 Закону України "Про планування і забудову"). Однак процедуру врахування громадської думки ніде чітко не виписано. Тож елементарна логіка підказує, що позицію жителів найкраще могли б представити не депутати, а органи самоорганізації, якби були наділені відповідними повноваженнями. Але чому ж досі їхня діяльність не проявила себе на повну силу? Відповідь – у положеннях закону.

Надскладною передусім є процедура реєстрації. Навіть перелік потрібних для створення цієї ланки самоврядування заходів не може не вражати.

Спочатку жителі певної території мусять зібратися на збори або конференцію й більшістю голосів обрати ініціативну групу, члени якої представлятимуть інтереси населення у відповідній місцевій раді.

Після цього ініціативна група має подати до ради заяву з протоколом зборів про ініціювання створення органу самоврядування, причому в заяві мають бути зазначені основні напрями діяльності створюваного органу самоорганізації (хоча вони визначені законом). До протоколу додається список осіб, які взяли участь у зборах, із зазначенням їхніх прізвищ, імен по батькові, років народження, серій і номерів паспортів та домашніх адрес кожного.

Якщо документи, підготовлені ініціативною групою, оформлені правильно і збори відбулися з дотриманням вимог законодавства, протягом місяця після подання документів відповідна рада приймає рішення. Але не про створення комітету, а лише про дозвіл на його створення. Причому згідно зі статтею 140 Конституції України правом на це наділено лише сільські, селищні й міські ради. Тобто в Києві для створення навіть будинкового комітету рішення про це однаково приймає не районна, а міська рада.

Потім – обрання керівного складу комітету, затвердження положення про його роботу й подання до реєструючого органу, себто до виконавчого органу ради, що надала дозвіл, відповідної заяви.

Перше коло пройдене. А далі починаються знайомі багатьом підприємцям і активістам громадських організацій випробування й поневіряння управліннями статистики, соціального страхування, відділеннями Пенсійного фонду та Фонду зайнятості, податковою інспекцією, дозвільною системою, з виготовленням печаток, відкриттям рахунків тощо. Отож майбутні голова й секретар новостворюваного комітету мусять бути терплячими, витривалими і просто наполегливими, бо інакше всі ці кола їм не пройти.

До речі, згідно із законом органи самоорганізації створюються на період діяльності відповідної місцевої ради, тобто, враховуючи процедуру та порядок їх створення, працюватимуть вони майже на рік менше, ніж ті ради. Це в кращому разі. Бо, скажімо, у столиці реєстрація їх триває й досі – за півроку до виборів! Скільки ж вони пропрацюють до того, як доведеться повторювати повний цикл процедури їх реєстрації у зв'язку з обранням нових складів місцевих рад? І чим протягом кількох місяців, які залишилися до переобрання, займатимуться?

Серйозною вадою для роботи органів самоорганізації є те, що законом про їхню діяльність вони фактично позбавлені серйозних повноважень. У результаті сутність самоорганізації на місцях, так би мовити, надто декоративна.

Наприклад, у третьому пункті статті 3 Закону України "Про органи самоорганізації населення" записано, що їх основними завданнями є створення умов для участі жителів у вирішенні питань місцевого значення в межах Конституції і законів України; задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння в наданні їм відповідних послуг; участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. А в статті 14, де перелічено повноваження, які "можуть надаватися" цим територіальним утворенням, передбачено право органів самоорганізації на самостійне вирішення питань на своїх територіях. Можливо, за наявності місцевих представницьких і виконавчих органів влади це є логічним, але ж органам самоорганізації населення навіть не надано право погоджувати документи, які безпосередньо можуть зачіпати інтереси мешканців будинків, вулиць, мікрорайонів тощо. Працівникам цих органів дозволяється лише "представляти", "сприяти", "вносити пропозиції", "організовувати на добровільних засадах", "надавати допомогу" тощо.

До того ж усе це мають робити люди, які працюють на громадських засадах. На постійній основі в такому органі можуть працювати лише двоє – його голова й секретар, та й то лише за рішенням зборів або конференції і за рахунок коштів, "переданих органу самоорганізації населення" (стаття 21 закону). А передані ці кошти можуть бути тільки з місцевого бюджету місцевою радою. Отже, власні повноваження органів самоорганізації населення мають суто допоміжний характер, тобто фактично законодавець люб'язно "дозволяє" їм лише сприяти органам представницької і виконавчої місцевої влади, їхнім посадовцям і депутатам усіх рівнів виконувати свої обов'язки та функції.

Щоправда, закон не виключає й делегування власних повноважень цим органам з боку відповідних місцевих рад. Яких саме, залежить від місцевої специфіки і проблем. Однак у статті 15 Закону "Про органи самоорганізації населення" записано, що водночас рада має передати органам самоорганізації і додаткові кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для здійснення делегованих повноважень. З цим – труднощі. Тож про те, що якась місцева рада передала частку власних, та ще й відповідним чином підкріплених повноважень органам самоорганізації, не чути.

Зважмо ще й на таке. Фінанси органу самоорганізації можуть формуватися не лише з надходжень від коштів місцевого бюджету, наданих йому місцевою радою, а й із добровільних внесків юридичних осіб та інших надходжень, не заборонених законодавством. Звісно, бюджетні кошти мають цільове призначення й повинні використовуватися лише за визначеними радою напрямами. А от рештою фінансових ресурсів можна розпоряджатися згідно з власними потребами: надавати матеріальну допомогу найнужденнішим жителям чи навіть створювати спеціальні фонди соціального захисту, фінансувати роботи з упорядкування території, не передбачені відповідними бюджетами. Тобто ці кошти використовуються на підставі власних рішень органу самоорганізації. Тільки навряд чи в будинкового комітету або навіть і в комітету мікрорайону виникатимуть проблеми з тим, куди слід спрямувати гроші – надлишку їх годі чекати. Бо добровільні внески – джерело, як відомо, дуже обмежене. А "інші надходження, не заборонені законодавством", – поняття занадто розпливчасте. Органи самоорганізації не можуть створювати підприємства й отримувати прибуток від їхньої діяльності, тож приклад "інших надходжень" – хіба що кошти, які можуть отримати комітети від реалізації у законний спосіб якогось майна, переданого їм знову ж таки фізичними або юридичними особами. Відтак і можливості органів самоорганізації у цьому плані дуже обмежені.

Якщо врахувати, що матеріальною основою діяльності органів самоорганізації населення може бути лише передане їм відповідною радою в оперативне управління майно, зрозумілим стає їхня цілковита залежність від ради вищого рівня. Або від спонсорів, котрі безкорисливими бувають дуже рідко.

Хоча, звичайно, багато що залежить від особистих якостей обраних керівників комітетів. У Києві, наприклад, деякі з них почали працювати в радах і комітетах громадського територіального самоврядування ще на початку дев'яностих років минулого століття. З того часу вони багато чого навчилися й напрацювали досить тісні зв'язки з підприємствами та організаціями, які працюють на територіях їхніх комітетів. Це дуже важливо, бо особисті стосунки між керівниками невеличких фірм або й великих підприємств із головами осередків самоорганізації багато в чому визначають успіх діяльності останніх. Проте здебільшого, зв'язки ці використовуються лише для залучення всілякої речової, продуктової або й матеріальної допомоги, яка згодом розподіляється між малозабезпеченими мешканцями мікрорайонів.

Але органам самоорганізації належить відігравати вагомішу роль. Насамперед роль громадського посередника між жителями та місцевою владою. До речі, гостру потребу в таких органах відчувають самі співгромадяни. Свідчення того – нещодавня публікація в рубриці "Листування" однієї популярної столичної газети. Читач, котрий підписався як київський студент, пише, що, якби мером був він, то створив би первинні організації, які займалися б проблемами мікрорайону, опрацьовували скарги і пропозиції мешканців, дбали про житловий фонд, стежили за роботою консьєржів тощо. І невтямки авторові, що органи такі законодавством передбачені, та тільки права реально впливати на ситуацію на місцях вони тим-таки законодавством позбавлені. Тож цілком очевидно, що забезпечення організаційно-правових засад їх діяльності – питання нині вкрай актуальне.

Інакше ці органи стануть у кращому разі просто одним з організаційних механізмів виконавчих органів, до того ж не дуже ефективних. Такими собі "філіалами оргвідділів" місцевої влади на громадських засадах. Ну а в гіршому – інструментом у руках так званих спонсорів-благодійників, які використовуватимуть їх людський потенціал на свій розсуд. Про те, що таке можливо, свідчать політичні акції, які відбуваються останнім часом. Та й поява в лексиконі деяких "політиків" цинічного терміна "біомаса" – факт доволі промовистий. Ось тільки говорити про окремий рівень самоврядування за таких умов уже не доводиться...

Автор: Дмитро СТЕФАНОВИЧ

Архів журналу Віче

Віче №4/2016 №4
Реклама в журналі Інформація авторам Передплата
Останні новини

Бельгія розслідує ймовірне втручання РФ у виборчу кампанію в ЄС Сьогодні, 12 квітня

Нідерланди виділили додатковий мільярд євро на військову допомогу Україні  Сьогодні, 12 квітня

Заступник Єрмака переходить працювати в МЗС  Сьогодні, 12 квітня

Боррель хоче від міністрів ЄС "сміливих рішень" для України Сьогодні, 12 квітня

Зеленський закликає ЄС почати переговори про вступ із Україною в червні Сьогодні, 12 квітня

Дуда: Польща може передати Україні радянські ракети для ППО Сьогодні, 12 квітня

В Європарламенті визнали, що не зможуть натиснути на держави ЄС щодо Patriot Сьогодні, 12 квітня

Прем’єр Словаччини: Ми не будемо створювати перешкоди на шляху України в ЄС Вчора, 11 квітня

Шмигаль після зустрічі з Фіцо розповів, як Словаччина долучиться до "формули миру" Вчора, 11 квітня

ЗМІ дізналися ідеї Трампа щодо НАТО і примусу України й РФ до переговорів Вчора, 11 квітня