Проблеми попереднього конституційного контролю законопроектів про внесення змін до Конституції України

Стаття присвячена проблематиці здійснення попереднього конституційного контролю законопроектів про внесення змін до Основного Закону. Актуальні питання, на яких робиться акцент, – відсутність повноцінного правового регулювання процедури перевірки таких законопроектів Конституційним Судом України та неповне усвідомлення суб’єктами законодавчої ініціативи юридичної сили та правових наслідків відповідних рішень органу конституційного контролю. У статті досліджуються практика Конституційного Суду з розгляду відповідної категорії справ та перспективи прийняття законопроектів, що були об’єктом конституційного контролю, на основі чого окреслено проблеми, які з цього випливають, та запропоновано варіанти їх розв’язання.
Ключові слова: проект закону України про внесення змін до Конституції України; попередній конституційний контроль; акти Конституційного Суду України; застереження Конституційного Суду України; конституційний процес.

Найактуальнішим питанням сучасної науки вітчизняного конституційного права є, без сумніву, внесення змін до Конституції України. Вперше з 1996 року воно опинилося в центрі уваги не лише фахового середовища, а й представників громадянського суспільства. На жаль, подеколи певні сили намагаються перетворити конституційний процес на об’єкт недобросовісних політичних маніпуляцій, від чого страждає авторитет передовсім вищих органів державної влади, в тому числі й Конституційного Суду України (КСУ), який бере безпосередню участь у процедурі змін до Основного Закону.

Окремі проблеми конституційної реформи на різних історичних стадіях новітнього розвитку України досліджено у працях Ю. Барабаша, М. Козюбри, А. Селіванова, І. Сліденка, П. Стецюка, М. Теплюка, В. Федоренка, В. Шаповала та інших. Однак у практичному контексті ця проблематика висвітлена недостатньо. Тож важливо постійно фокусувати увагу представників вітчизняного наукового середовища на найгостріших проблемах сучасного державотворення, забезпечуючи конституційну практику зваженими та теоретично обґрунтованими висновками, придатними для безпосереднього оперування ними у поточному правозастосуванні.

Безперечно, демократизація суспільного життя неминуче зумовлює виникнення конфліктів між гілками державної влади, чому можуть сприяти різні позиції у трактуванні конституційних норм. Полемічний характер мають дискусії у Верховній Раді України, органах виконавчої влади, Конституційному Суді України. У такому ж ключі ці питання обговорюються і в суспільстві, бо є чимало розбіжностей у розумінні справжньої волі конституцієдавця. Цю непросту проблему покликаний розв’язувати саме Конституційний Суд України з урахуванням того, що Основний Закон держави є не низкою формальних правил, а втіленням певної ідеї та відображенням рівня розвитку суспільства [7, с. 109].

Відомо, що законопроекти про внесення змін до Конституції розглядаються Верховною Радою виключно за наявності висновку Конституційного Суду України щодо їх відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Зазначені статті Основного Закону передбачають низку вимог, на предмет дотримання яких і здійснюється попередній конституційний контроль, при цьому підстави для рішення Суду про невідповідність змін цим статтям Конституції можна поділити на два види: змістові (внутрішні) та об’єктивно зумовлені (зовнішні).

До змістових підстав прийняття висновку щодо неможливості внесення змін до Конституції можна віднести такі: передбачення змінами скасування чи обмеження прав і свобод людини та громадянина; спрямування змін на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України. До об’єктивно зумовлених підстав – наявність умов воєнного або надзвичайного стану; наявність фактів розгляду того самого законопроекту протягом попереднього року, попередньої зміни відповідного положення Конституції України парламентом того самого скликання.

Що характерно, чинний Закон «Про Конституційний Суд України» не містить жодної норми, яка регулювала б та конкретизувала наведені конституційні положення. Більше того, навіть у переліку повноважень КСУ, котрі містить стаття 13 закону, така функція відсутня. Спробу усунути цю законодавчу суперечність було здійснено 19 березня
2009 року шляхом прийняття Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень Конституційного Суду України, особливостей провадження у справах за конституційними зверненнями та недопущення зловживань правом на конституційне подання». Окрім іншого, закон містив спеціальну главу, присвячену врегулюванню цього питання, де, зокрема, закріплювалося, що справа про надання висновку щодо відповідності вимогам статей 157 і 158 Конституції України проекту закону про внесення змін до Конституції України розглядається КСУ невідкладно у строк, визначений частиною другою статті 57 цього закону (не довше одного місяця) та інше [1]. На жаль, ця та деякі інші необхідні норми діяли недовго, оскільки вже
7 липня 2009 року закон визнали таким, що не відповідає Конституції України у зв’язку з порушенням конституційної процедури набрання ним чинності [6].

Регламент Конституційного Суду України теж не врегульовує процедуру та особливості розгляду цієї категорії справ, обмежуючись лише посиланням до пункту 5 статті 54, де встановлюється вид акта, що приймається Судом у такому разі (мається на увазі висновок) [5]. У будь­якому разі норма Конституції зараховує цю сферу регулювання виключно до законодавчих актів, а тому чинний Регламент доволі часто або дублює положення спеціального закону, або встановлює додаткові процесуальні норми, повноваження суду щодо учасників конституційного судового процесу чи стосунків із державними органами, громадянами, що мають бути врегульовані виключно законом. Тобто Регламент як складова нормативної основи здійснення судової юрисдикції виходить за межі свого цільового призначення, оскільки визначає широке коло правил, які не можна відносити до внутрішньої організації роботи Конституційного Суду [8, c. 17].

Нині єдиним нормативним актом, який деталізує конституційні положення щодо конституційної перевірки законопроектів про внесення змін до Основного Закону є Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» [2]. Природно, він стосується переважно саме парламентських процедур, однак дає змогу розглянути й деякі інші проблемні аспекти складного процесу внесення змін до Конституції, що фактично склалися в Україні та частково знайшли своє законодавче закріплення. Крім того, аналіз норм парламентського Регламенту дає підстави наголосити на актуальності й доцільності належного врегулювання цього питання на рівні профільного закону про Конституційний Суд України.

За час існування вітчизняного спеціалізованого органу конституційного контролю ухвалено 24 Висновки (Рішення) в межах виконання функції конституційного контролю законопроектів про внесення змін до Конституції України, хоча лише три з них були остаточно прийняті парламентом. Хоч як дивно, третина (8 з 24) проектів законів про внесення змін до Конституції України безпосередньо стосувалася обмеження недоторканності посадових осіб (у тому числі народних депутатів і суддів). Цей факт яскраво демонструє невиправдане зміщення акцентів у роботі над удосконаленням Конституції, свідчить про відсутність чіткої системи пріоритетів, цілей і завдань у стратегії конституційної реформи.

Незважаючи на те, що Конституційний Суд України фактично завжди давав позитивні висновки з цього питання, жоден із наведених законів щодо недоторканності, які часто дублювали один одного, так і не був прийнятий. Така перспектива, вочевидь, очікує і на останній проект закону про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів, попри те, що Висновком Суду в справі щодо цього законопроекту, прийнятим
16 червня 2015 року [4], за наявності аж семи окремих думок його визнано таким, що відповідає вимогам статей 157 і 158 Конституції України.

Ухваливши позитивне рішення, Конституційний Суд у його мотивувальній частині звернув увагу на те, що пропоновані законопроектом зміни до статті 126 Конституції України можуть призвести до необґрунтованого обмеження свободи та права вільного пересування судді у разі необхідності застосування до нього домашнього або адміністративного арешту.

Крім того, КСУ звернув увагу на ту обставину, що визначення порушення присяги судді як підстави для притягнення його до юридичної відповідальності за дії, вчинені у зв'язку зі здійсненням правосуддя, не узгоджується з позицією Венеціанської комісії, яка неодноразово вказувала, що поняття «порушення присяги» є надто розпливчастим, а тому не може позначати підставу для звільнення судді. Послався КСУ в цьому висновку і на Європейський суд з прав людини, який також наголошував, що визначення порушення присяги як підстави для звільнення судді з посади дає можливість для надмірно широкого й неточного тлумачення цього поняття.

Також, визнаючи, що в розділі ІІ «Прикінцеві положення» законопроекту не передбачено скасування чи обмеження прав і свобод людини й громадянина, Конституційний Суд України зазначив: деякі положення цього розділу не можуть бути предметом регулювання закону про внесення змін до Конституції України, оскільки вони не узгоджуються з вимогами статті 8 Конституції України.

Отже, після подання позитивного висновку щодо законопроекту КСУ зробив три зауваження (застереження), які згідно з Конституцією України не є юридичною перешкодою для продовження процедури внесення змін до неї. Адже єдиною, конституційно визначеною підставою, що імперативно внеможливлює продовження процедури внесення змін до Основ­ного Закону, є наявність висновку щодо повної або часткової невідповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Будь­які інші аргументи (зауваження, застереження) мотивувальної частини рішення згідно з Основним Законом не можуть ставати автоматичною підставою для зупинення процесу внесення змін до Конституції України. Не кажучи про те, що поняття «застереження Конституційного Суду України», яке не є ні конституційно, ні законодавчо визначеним, не було належно проаналізоване і в межах юридичної науки.

Натомість відповідно до пунктів 5 і 6 статті 149 Регламенту Верховної Ради парламент може розглянути питання і прийняти рішення про попереднє схвалення (та прийняття) законопроекту за умови, що він, за висновком Конституційного Суду України, відповідає вимогам статей 157, 158 Конституції України і КСУ не висловив застережень щодо його положень.

Згідно зі статтею 150 Регламенту, якщо у висновку КСУ законопроект про внесення змін до Конституції України в цілому або його окремі положення визнано такими, що не відповідають вимогам статей 157 і 158 Конституції України, а також якщо у висновку КСУ є застереження щодо положень такого законопроекту, Верховна Рада вирішує питання про подальшу роботу над ним, визначаючи строк подання відповідними суб'єктами пропозицій, поправок до законопроекту, строк опрацювання пропозицій, поправок, дату розгляду питання щодо пропозицій, поправок та інше.

Так, 14 липня 2015 року парламент прийняв Постанову «Про подальшу роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів» [3]. Постановою, опріч усього іншого, передбачено необхідність подання пропозицій та поправок до законопроекту, що на невизначений строк відклало дату голосування за нього. Нагадаємо: в разі внесення хоча б однієї поправки проект закону потребуватиме нового розгляду Конституційним Судом, що за умов відсутності чіткої регламентації цього питання може затягнутися на тривалий час або й узагалі унеможливити його прийняття.

Підтвердженням такої ймовірності є той факт, що за цей час робоча група Конституційної комісії підготувала проект змін до Конституції України, який передбачає внесення змін у ті самі положення Основного Закону, при цьому по­іншому вирішуючи питання щодо недоторканності суддів [10]. Наприклад, у законопроекті щодо недоторканності частину третю статті 126 Основного Закону запропоновано викласти так: «Суддя не може бути без згоди Вищої ради юстиції затриманий та до нього не може бути застосовано запобіжний захід у вигляді тримання під вартою до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання при вчиненні або безпосередньо після вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину проти життя та здоров'я особи». Натомість це ж положення у проекті змін щодо правосуддя на момент підготовки цієї статті має вигляд такий: «Суддя не може бути без згоди Вищої ради правосуддя затриманий чи утримуватись під вартою до винесення обвинувального вироку судом, за винятком затримання судді під час вчинення або безпосередньо після вчинення злочину». Схожі невідповідності є і в інших положеннях обох документів.

Як уже було зазначено, Верховна Рада України протягом строку своїх повноважень не може двічі змінювати одні й ті самі положення Конституції. Аналіз ситуації, яка склалася, свідчить, що прийняття парламентом актуальнішого законопроекту щодо правосуддя унеможливить прийняття законопроекту щодо недоторканності народних депутатів і суддів, оскільки по­іншому вирішує питання суддівського імунітету. У такому разі виникне необхідність підготовки зовсім нового проекту закону про скасування депутатської недоторканності та, відповідно, започаткування нової конституційної процедури.

Тож норми Регламенту Верховної Ради України стали безальтернативною підставою для затягування процесу прийняття законопроекту, на який, при всіх недоліках, витрачено значну кількість інтелектуальних та організаційних ресурсів, зусиль фахового, експертного і громадянського середовища. Укотре суспільні очікування та політичні обіцянки окремих політиків не вдалося привести до спільного знаменника.

Звичайно, рішення КСУ, котрі приймаються в межах процесу змін до Конституції, повинні ретельно досліджуватися, а застереження cуддів братися до уваги. Фактично можна погодитися з Х. Приходько в тому, що порядок участі КСУ в процесі внесення змін до Конституції України є однією з пріоритетних процедур конституційної діяльності. А також із тим, що правові позиції КСУ, висловлені у висновках, мають концептуально­правове значення та забезпечують правообмежувальну, правозабезпечувальну, правопрограмну, правомодернізаційну, правостабілізуючу, правоідеологічну, правоінформаційну, правосоціалізуючу та інші функції щодо регламентації конституційної юрисдикційної та іншої правозастосовної діяльності [9, c. 49].

Водночас, щоби схожі випадки не траплялися в майбутньому, слід визнати цілком обґрунтованим припущення щодо невідповідності Конституції України закріплення в Регламенті парламенту наведених норм про застереження у Висновках Конституційного Суду як автоматичну перешкоду для продовження конституційного процесу, вжити заходів для її вилучення з тексту Регламенту. Адже фактично має місце неконституційне доповнення наведеного вичерпного переліку підстав, що унеможливлюють внесення змін до Конституції, новою невиправданою підставою, яку можна сформулювати так: Конституція України не може бути змінена у разі, якщо проект змін не суперечить статтям 157, 158 Конституції, але Конституційний Суд зробив хоча б одне застереження до законопроекту в мотивувальній частині висновку.

Немає сумнівів, що конструктивні та обґрунтовані застереження (зауваження) до законопроектів про зміни до Конституції слід брати до уваги незалежно від того, чи формалізовані вони в офіційні акти. Більше того, крім доводів мотивувальної частини актів Суду, мають аналізуватися окремі думки суддів єдиного органу конституційної юрисдикції, доктринальні праці відомих учених, позиції авторитетних представників громадянського суспільства. А ще краще, коли ці зауваження (крім, зрозуміло, окремих думок суддів) враховуватимуться на стадії розроблення законопроекту, не доводячи справу до завершальних етапів, коли зрив процесу призводить до небажаних суспільно­політичних наслідків та реакцій. Але вирішальна роль викладених застережень Конституційного Суду України для продовження роботи парламенту в межах конституційного процесу не є обумовленою ні нормами Конституції України, ні функціями КСУ, ні природою мотивувальної частини рішень єдиного органу конституційної юрисдикції.

Отже, на сучасному етапі конституційної реформи можемо спостерігати низку важливих проблем, які потребують оперативного розв’язання, а саме: відсутність узгодженості між підготовленими законопроектами про внесення змін до Конституції України; відсутність належної законодавчої регламентації процесу внесення змін до Конституції України; свідоме й несвідоме використання не передбачених Основним Законом підстав для уповільнення конституційного процесу.

Що раніше вказані проблеми будуть розв’язані, то краще. Зволікання може негативно відобразитися на змістові змін до Конституції України, забезпеченні її подальшої ефективності, що, вочевидь, створить штучні перешкоди на шляху реального перетворення України на незалежну, демократичну, правову державу, ускладнить процес утвердження в Україні універсальних принципів верховенства права та конституціоналізму.

1. Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень Конституційного Суду України, особливостей провадження у справах за конституційними зверненнями та недопущення зловживань правом на конституційне подання: Закон України № 1168­VI від 19.03.2009 // Відомості Верховної Ради України. – 2009. – № 31. – С. 461.

2. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України № 1861­VI від 10.02.2010 // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 14–15, № 16–17. – С. 133.

3. Про подальшу роботу над законопроектом про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів: Постанова Верховної Ради України № 594­VIII від 14.07.2015 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/594­19/conv.

4. Висновок Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Конституції № 1­в/2015 від 16.06.2015 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/doccatalog/document?id=276619.

5. Регламент Конституційного Суду України від 5 березня 1997 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=10711.

6. Рішення Конституційного Суду України у справі про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом № 17­рп/2009 від 7 липня 2009 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ccu.gov.ua/uk/doccatalog/list?currDir=62235.

7. Бориславський Л. Конституція України: її реалізація та способи удосконалення // Вісник Конституційного Суду України. – 2014. – № 4. – С. 103–110.

8. Конституційна юрисдикція : підручник / Ю. Г. Барабаш, І. І. Дахова, О. П. Євсєєв та ін. / за ред. Ю. Г. Барабаша та
А. О. Селіванова. – Х. : Право, 2012. – 168 с.

9. Приходько Х. Роль правових позицій Конституційного Суду України у становленні та розвитку доктрини конституційного процесу // Вісник Конституційного Суду України. – 2015. – № 2. – С. 43–54.

10. Проект Закону про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів) № 1776 від 16.01.2015 [Електронний ресурс]. –
Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=53602.

Автор: Сергій РІЗНИК