Децентралізація влади, самодостатність громад – це і є ознаки демократії

Концептуальні проблеми реформування місцевого самоврядування

Проблема реформування місцевого самоврядування є однією з найактуальніших у сучасних умовах розвитку української державності. Перспективи її розв'язання багато в чому визначають спрямованість і зміст політичних дискусій, які безпосередньо пов'язані з формуванням ефективної публічної влади в нашій країні, встановленням справжнього народовладдя. Це пояснюється тим, що демократична правова держава може вирішувати основні завдання лише за наявності розвиненої системи самоврядування. Як одна з основ конституційного ладу, місцеве самоврядування дає змогу демократизувати апарат управління, ефективно вирішувати місцеві питання й забезпечувати врахування інтересів територіальних колективів під час проведення державної політики, оптимально поєднувати інтереси і права людини та інтереси держави. А мільйонам жителів громад – брати участь в управлінні власними справами і безпосередньо, і через обрані ними органи, що створює простір для прояву їхньої ініціативи й творчості. Усе це та ще багато іншого характеризує місцеве самоврядування. Але тільки за умови його реального впровадження в країні.

Пристосовуємося й просимо

На жаль, в Україні й досі потенціал місцевого самоврядування не реалізовано. Воно вимушене пристосовуватися, по-перше, до нестабільної державної муніципальної політики, недосконалої (а деколи й суперечливої) законодавчої бази місцевого самоврядування і, по-друге, до реальних об'єктивних умов функціонування та розвитку територіальних громад (економічних, соціальних, політичних, культурних тощо).

 Якби протягом 15 років незалежності Української держави наші політики для розвитку місцевого самоврядування зробили стільки, скільки про нього говорили, то ми, ймовірно, світовою спільнотою були б визнані найдемократичнішою країною з розвиненим і ефективним місцевим самоврядуванням. І, що найголовніше, не чекали б з тривогою холодної пори року, коли від безсилля опускаються руки. Адже твої життєво важливі проблеми (водопостачання, опалювання, дахи, що протікають) не має змоги розв'язати твоя ж обрана міська, сільська, селищна влада. І не тому, що погана або бездарна, а насамперед тому, що не має для цього реальних матеріально-фінансових ресурсів. Сама система організації публічної влади в нас настільки централізована, що для розв'язання конкретних проблем окремої громади треба просити допомоги в уряду або Президента, що в цивілізованих країнах спостерігається лише за умов стихійного лиха.

 Кожний міський, сільський, селищний голова цілком справедливо нині говорить про відсутність власних фінансових ресурсів для вирішення покладених на нього та органи місцевого самоврядування конкретних завдань. А де їх узяти, якщо в середньому від отриманих податкових зборів у громадах залишається 30 відсотків, а 70 – передається на інші рівні влади? За такого порядку навряд чи можна казати про саморозвиток територіальної громади й самозабезпечення її життєдіяльності.

Були слова. Немає дій

Тому важко знайти аргументи проти ідей, спрямованих на реформування місцевого самоврядування та посилення його ролі в розвитку суспільства. Передовсім багато мовиться про децентралізацію влади. Виступаючи 26 квітня 2005 року на Всеукраїнських зборах представників місцевого самоврядування, Президент України Віктор Ющенко зазначив, що реформа місцевого самоврядування має здійснюватися на користь місцевого населення. «Централізм потрібно викорінювати», – зауважив він. І дуже важливо, що громада має стати фінансово незалежною. «Фінансування певної територіальної одиниці повинно залежати від закону, а не від волі урядовців відповідного рівня», – наголосив Президент. Прекрасні слова, які вселяють віру в кожного з нас. Проте реальних дій, спрямованих на реалізацію цих ідей, ми так і не побачили. Діяльність створеної на той час указом Президента Національної ради з питань місцевого і регіонального розвитку залишилася непоміченою. Конгрес місцевих і регіональних влад України, створений у 2002 році, схвалив на своїх сесіях найважливіші рекомендації і пропозиції щодо впровадження європейських стандартів місцевого і регіонального самоврядування в Україні, та після президентських виборів, через політичні амбіції окремих його лідерів, припинив свою діяльність.

Нині дехто  вже закликає до скасування політичної реформи, невід'ємною складовою якої є зміна ролі й місця місцевого самоврядування в системі політичних інститутів. «Викорінювати централізм», тобто передавати частину повноважень територіальним громадам, районам і областям, уже невигідно. Однак найголовніше те, що дуже важко втрачати можливість розподіляти з центру ресурси, необхідні територіальним громадам. Бо окремим урядовцям це дає змогу тримати під контролем всю діяльність органів місцевого самоврядування й спрямовувати її в потрібне їм русло. Тим самим місцеве самоврядування позбавляють однієї з його головних ознак – фінансової самостійності.

Тому децентралізація фінансової системи України й міжбюджетних відносин, основою якої є формування бюджетної системи з низу до гори, – найголовніший напрям муніципальної реформи. Ідею децентралізації фінансів і міжбюджетних відносин підтримують представники муніципальної влади всіх регіонів, незалежно від їхніх політичних поглядів. Але її реалізація залежить від політичної волі насамперед народних депутатів України, які й повинні створити відповідну законодавчу базу.

Принцип субсидіарності,
а не підкорення

Не менш важливою проблемою розвитку місцевого самоврядування в Україні є чітке розділення і перерозподіл повноважень органів державної влади та місцевого самоврядування. Необхідно припинити ганебну практику, коли органи держави управляють там, де це цілком можуть робити територіальна громада й створені нею владні структури. При цьому слід керуватися правилом, згідно з яким встановлення функцій і повноважень адміністративно-територіальних одиниць, їх перерозподіл між рівнями територіальної організації держави треба починати з громад. Функції і повноваження, що їх об'єктивно не можуть виконувати громади, передаються на рівень районів, ті, у свою чергу, – на рівень областей, а від них – державі загалом. У цьому й полягає суть принципу субсидіарності, закріпленого в Європейській хартії місцевого самоврядування, яким і керуються демократичні держави.

Формування самодостатніх громад – найважливіше завдання реформи місцевого самоврядування. Його рішення багато в чому залежить від визначення правового статусу відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Нечіткість конституційного визначення адміністративно-територіальної одиниці первинного рівня, а, по суті, ототожнення її з населеним пунктом зумовили реальне існування таких територіальних утворень, як «селище міського типу», селища і міста в місті, міста в районі міста. Іноді навіть в офіційних документах трапляється тлумачення «сільської ради» як адміністративно-територіальної одиниці. Далі. Територія громад у нас здебільшого обмежена рамками населених пунктів. Залишається багато територій, на які не поширюється компетенція жодної територіальної громади. На потребі розв'язання цієї проблеми як пріоритетної не раз наголошувалося нашими політиками, представниками місцевого самоврядування, в рішеннях Конгресу місцевих і регіональних влад України. У результаті дискусій панівною стала ідея закріплення в Конституції України саме громади (сільської, селищної, міської) як базової (первинної) адміністративно-територіальної одиниці, що знайшло відображення в законопроекті 3207-1. На наш погляд, це правильне рішення, принаймні в сучасних умовах розвитку держави. По-перше, це сприятиме створенню стрункої системи адміністративно-територіального устрою, яка не допускає включення територіальних одиниць одного територіального рівня до складу територіальних одиниць цього ж рівня. По-друге, обумовлює специфіку організації державної влади і самоврядування на кожному рівні територіальної організації держави. По-третє, в одній адміністративно-територіальній одиниці буде один первинний суб'єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень. Проте заперечення викликає підхід до розв'язання проблеми формування самодостатніх громад шляхом їх укрупнення за таким критерієм, як кількість населення.

Передовсім необхідно уникнути старих помилок і законодавчо визначити:

– статус громад як адміністративно-територіальних одиниць базового (первинного) рівня, порядок вирішення питань у сфері адміністративно-територіального устрою;

– чіткі критерії їх класифікації, а також критерії віднесення населених пунктів до категорій сіл, селищ і міст;

– порядок утворення громад, що включають декілька населених пунктів, їх державної реєстрації;

– статус населених пунктів, що входять до складної громади, можливість створення в них самоуправлінських структур, рівність у наданні соціально-культурних і адміністративних послуг у складових частинах громади, у створенні матеріально-фінансової бази їх розвитку;

– правовий статус областей і районів.

Якщо громади є територіальною базою місцевого самоврядування, то регіональні адміністративно-територіальні одиниці (області й райони) повинні стати територіальними утвореннями, які реально гармонізуватимуть загальнодержавні та місцеві інтереси. І це буде запорукою формування в Україні реального місцевого й регіонального самоврядування європейського зразка, а також ефективної державної влади.

Цілком очевидно, що держава й самоврядування разом виконують одне основне спільне завдання – реалізують суспільний інтерес. Та якщо самоврядування забезпечує реалізацію інтересів переважно певної однієї територіальної спільності, то держава зобов'язана враховувати потреби всіх територіальних одиниць. В цьому разі природа самоврядування визначається так, як його розуміють держави парламентарного типу, де «не існує централізованої системи підпорядкування нижчих представницьких органів вищим. До того ж і самого поняття «вищі й нижчі» в суворому його значенні немає. Звідси головний принцип – самостійність територіальних утворень і їх владних структур, обмежувана не вищим органом, а тільки законом». Певна автономність, самостійність і відсутність ієрархічного підпорядкування органів самоврядування під час вирішення питань, що перебувають у їхньому віданні, є згідно зі статтею 3 Всесвітньої декларації місцевого самоврядування (23–26 вересня 1985 року, м. Ріо-де-Жанейро) «невід'ємною ознакою існування самоврядування як такого, відповідальної місцевої влади».

Демократизація влади – це не данина моді, не політична кон'юнктура, а необхідність для підвищення її ефективності, одним із способів якого є децентралізація. Демократизація влади має проводитися, по-перше, в напрямі перерозподілу повноважень і ресурсів між центром і органами місцевого самоврядування на користь територіальних громад. Нині ж центральна влада переобтяжена владними повноваженнями, тоді як на місцях реальної влади дуже мало. По-друге, територіальні громади повинні мати нагоду довести свою здатність узяти на себе додаткові повноваження і, звісно, додаткове навантаження та відповідальність. Це реальний потенціал для ініціативи територіальних громад та їхніх лідерів, один із основних шляхів розвитку нашої країни й підвищення добробуту кожної людини. За такої організації влади, коли місцеве самоврядування не придаток держави, а його основний і рівноправний партнер, людина, її права і свободи, здоров'я, честь і гідність справді є найвищою цінністю і змістом діяльності всіх владних структур.

Автор: Віктор ГНИЛОРИБОВ