Об’єднання громад і перспективний план: від моделювання до реалізації

Децентралізація влади передбачає побудову ефективної системи місцевого самоврядування, зокрема створення спроможних територіальних громад, обрання відповідальних місцевих рад, формування професійних виконавчих органів, а також наділення їх достатніми повноваженнями та ресурсами. Станом на 15 серпня цього року рішеннями обласних рад відповідно до ухвалених перспективних планів формування територій громад створено 78 об’єднаних територіальних громад. Про те, як це робиться на практиці, ведемо розмову з Оленою ТЕРТИШНОЮ, директором Офісу реформ у Дніпропетровській області, де першими в Україні ухвалили перспективний план формування територій громад.

– Олено Анатоліївно, завдяки чому Дніпропетровщина посідає чільне місце в процесі децентралізації?

– Наш регіон справді вирізнявся серед інших областей активною організацією прийняття та впровадження перспективного плану формування територій громад. Ми перші розробили проект цього плану й ухвалили його на сесії. Відповідальне ставлення до проблем реформування органів місцевого самоврядування в нашому регіоні – це вже не лише позиція окремої групи прогресивних керівників, а норма професійної діяльності більшості посадовців.

Дніпропетровщина перша в Україні (27 травня цього року) затвердила перспективний план, згідно з яким у 22 районах області замість 348 планується створення 89 нових об’єднаних громад, що самостійно керуватимуть своїми фінансами та ресурсами. Крім того, за конкурсом обрано пілотні території, де найперше розпочали процес децентралізації.

Ми методологічно формували основу проекту плану й забезпечили його обговорення на місцях. Найбільше уваги приділили тим територіям, де виникало найбільше дискусій. Це дало змогу не припускатися помилок, які могли завадити створенню конкретної об’єднаної громади.

– У чому полягала така увага?

– Ми зосередилися на аспектах реформи, що потребували глибокого роз’яснення. Водночас сформували потужний просвітницький ресурс. За сприяння швейцарсько­українського проекту DESPRO «Підтримка децентралізації в Україні» організували навчання в он­лайн режимі для більш як тисячі активістів на е­курсі «Реформування місцевого самоврядування та децентралізація влади» з питань формування спроможних територіальних громад, який, до речі, розробили фахівці Дніпропетровського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України.

Саме цей дистанційний курс, участь у якому брали представники всіх районів області, дав змогу не лише масштабно обговорити перспективний план, а й змоделювати роботу щодо формування спроможних територіальних громад.

Тільки­но обласна рада прийняла перспективний план, одразу документ почали активно обговорювати учасники курсу в дослідних кімнатах. Виявилася дуже цікава тенденція: в проекті пропонувалося об’єднання територій навколо міст обласного значення й районних центрів. Ця модель легко накладалася на карту. Але сільські мешканці, побачивши в методиці, запропонованій Кабміном, шанс економічного зростання їхніх територій, запропонували своє бачення. Врешті до плану внесли ще 38 громад. Таким чином він був затверджений уже в кількості 89 громад, об’єднаних із 348 органів місцевого самоврядування, які наразі функціонують в області. Фактично, якщо взяти середній показник, із п’яти сільських та селищних рад сформована одна спроможна громада.

– Отже, перспективний план, ухвалений в області, вже діє...

– Так, і насамперед завдяки лідерам реформи місцевого самоврядування в громадах.

14 серпня Дніпропетровська обласна рада прийняла рішення про створення 10 об’єднаних територіальних громад та призначила в них перші вибори. Відповідними рішеннями обласної ради в Дніпропетровській області створено 10 сільських об’єднаних територіальних громад, які об’єднали населені пункти 29 сільських рад: Ювілейна (Ювілейна та Степнянська сільські ради), Ляшківська (Ляшківська та Зелеївська сільради), Богданівська (Богданівська, Новодачинська, Новоруська сільради), Вербківська (Кочережківська, В’язівоцька, Вербківська, Поперечненська сільради), Солонянська (Солонянська, Василівська, Малозахаринська, Широчанська сільради), Сурсько­Литовська (Сурсько­Литовська та Новомиколаївська сільради), Новоолександрівська (Новоолександрівська та Волоська сільради), Новопокровська (Новопокровська, Павлівська, Мопрівська сільради), Єлізарівська (Єлізарівська, Наталівська, Новомар’ївська, Промінська сільради), Жовтнева (Жовтнева, Новоолексіївська, Нововасилівська сільради). У цих громадах перші вибори на новій територіальній основі призначено на 25 жовтня 2015 року.

Незважаючи на різні політичні погляди, депутатський корпус Дніпропетровщини підтримав реформу місцевого самоврядування та децентралізацію влади в регіоні. Попереду велика робота. Громади готові до неї.

– А що можете сказати про решту громад?

– Моніторинг упровадження перспективного плану, який проводить наш Офіс реформ, свідчить, що тенденція до об’єднання громад входить в активну фазу. Так, 132 ради області різних рівнів уже ініціювали добровільне об’єднання, 54 ради – а це 16 майбутніх громад – вже дали згоду на об’єднання, ухваливши проекти рішень, підготовлених робочими групами, у тому числі й з урахуванням змін до перспективного плану.

– Тобто перспективний план ще можна змінювати?

– Звісно, адже він не догма, а модель економічного розвитку території. Жодну територіальну громаду не можна створити, не дотримуючись принципу добровільної згоди людей, котрі на ній проживають. Це головний чинник, який ми завжди враховуємо.

Кількість рад, що долучаються до процесу об’єднання територіальних громад Дніпропетровської області, зростає. І це не лише приклад перших 10 об’єднаних громад, які вже візьмуть участь у наступних місцевих виборах. Передусім це свідома позиція більшості людей, котрі розуміють необхідність змін і те, що ключовим завданням реформи є посилення спроможності місцевого самоврядування. Тим паче впровадження перспективного плану передбачає постійний процес консультацій із населенням, органами місцевого самоврядування щодо доцільності та ефективності тієї чи тієї моделі об’єднання територіальних громад.

Офіс реформ у Дніпропетровській області організував проведення циклу теле­ та радіопередач, присвячених питанням реформування місцевого самоврядування та децентралізації влади, гостями яких були лідери реформи в регіоні, активні представники громадськості, керівники органів місцевого самоврядування, котрі не бояться змін і розуміють, що спроможна громада – це майбутнє розвитку й маленького села, й великого міста.

– А що буде з тими, хто не захоче об’єднуватися за перспективним планом?

– Житимуть і працюватимуть у тих межах своїх рад, в яких наразі перебувають. А життя все одно виявить прихильників і активістів децентралізації. Адже громади, які пішли на об’єднання, гарантовано матимуть від держави й області економічну підтримку – на дороги, соціальні заклади, транспортне сполучення. Де людина хоче жити? Не там, де немає ні світла, ні води, все зруйновано, а в заможному селі. Однозначно! Бо переваги спроможної громади очевидні: громада прозоро планує власний розвиток, ставить та виконує стратегічні завдання; самостійно залучає інвестиції, розвиває економіку, сприяє місцевому підприємництву; люди швидко та без бюрократичної тяганини можуть отримати адміністративні та соціальні послуги – зареєструвати бізнес та майно, отримати дозволи чи ліцензії, довідки, паспорт, одержати субсидії, соціальну допомогу тощо. Також громада матиме сучасно обладнані дитячі садки та школу, фельдшерсько­акушерські пункти з кваліфікованими працівниками, якісні та доступні кожному дороги, транспорт, водопостачання, водовідведення, газ, освітлення, зв’язок... Для громадян стають доступними заклади культури, дитячі майданчики, спортивні заклади, бібліотеки, кафе, перукарні, громадські сквери, пляжі та інші місця відпочинку й дозвілля. І головне – об’єднані громади переходять на прямі міжбюджетні відносини з Державним бюджетом (нині такі прямі відносини мають лише області, райони, міста обласного значення). Тобто ми можемо бути впевнені: реформа спонукає громади стати господарями на своїй території не на словах, а на ділі.

– Переваги істотні, та чи вистачить для їх забезпечення коштів?

– У спроможних громад з’являються нові можливості для наповнення бюджету. Основними податками та зборами, які формуватимуть дохідну частину місцевих бюджетів об’єднаних громад, будуть:

• 60% податку на доходи фізичних осіб на власні повноваження (нині – нуль);

• 25% екологічного податку;

• 100% єдиного податку;

• 100% державного мита;

• 100% податку на прибуток підприємств комунальної власності;

• 100% податку на майно (нерухомість, земля, транспорт);

• 100% від 5% акцизного податку;

• державні субвенції на освіту та медицину.

Під час формування перспективного плану нашим регіональним ноу­хау була обов’язкова вимога не лише підготовки паспорта громади, а й обґрунтування того, що виграють люди за такого об’єднання. І в кожному випадку ми отримували досить цікаві розрахунки. В цих обґрунтуваннях представлені не лише економічні, а й етнографічні, історичні, культурні чинники. Насамперед здатність органів місцевого самоврядування вирішувати суспільні питання, які належать до їхньої компетенції, для задоволення потреб населення відповідних адміністративно­територіальних одиниць. Тому наші фахівці враховували обсяги доходів (розрахункові) спроможної територіальної громади, зокрема сформованих відповідно до статті 64 Бюджетного кодексу України бюджету розвитку, базової та реверсної дотацій; наявність закладів бюджетної сфери, необхідної для здійснення самоврядних функцій на базовому рівні. Головне, що мають нині зрозуміти жителі рад, котрі формують спроможну територіальну громаду: за об’єднання послуги, які надаються населенню, не погіршуються. Навпаки, мають зрости їхні якість і кількість.

Візьмімо, наприклад, Петриківську громаду, народне мистецтво якої внесено до списку ЮНЕСКО як світова нематеріальна культурна спадщина. Це український бренд, туристична Мекка Дніпропетровщини. Її головним обґрунтуванням є збереження свого бренду й об’єднання тих сіл, які беруть участь у створенні цього народного мистецтва. Модель Петриківської громади – творча майстерня. Коли отримали приблизний бюджет громад, ми за цими цифрами побачили величезну любов до рідної землі й бажання розвивати цю територію, побачили нетлінну історичну пам’ять і впевненість, що жоден із населених пунктів не втратить самобутності, що мале не загубиться у великому.

Іще приклад. Село Дніпрова Кам’янка Верхньодніпровського району розташоване на кордоні з Полтавською областю, обабіч траси. До райцентру треба подолати близько 50 кілометрів. А якщо створити Ганівську громаду, то до центру буде втричі ближче. А основні послуги, які надавалися в сільраді, – соцзахист, субсидії, охорона здоров’я, нікуди не зникають, так і залишаться. Єдине – треба ще створити свій медичний заклад.

– І все ж таки, самостійно заробити на масштабні проекти можуть далеко не всі…

– Фінансова підтримка державою добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст передбачається згідно зі статтею 10 Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Так, об’єднаній територіальній громаді передбачається надання коштів у вигляді субвенцій на формування відповідної інфраструктури згідно з планом соціально­економічного розвитку такої територіальної громади.

Об’єднані громади Дніпропетровщини вже цьогоріч отримають кошти на інфраструктуру, дороги, заклади освіти та медицини. Таке рішення 15 липня прийняли депутати Дніпропетровської обласної ради на тридцять другій сесії. Відповідні зміни внесено до бюджету на 2015 рік. А це майже 48 мільйонів гривень на інфраструктуру, дороги, медицину та освіту. Конкретні статті громади зможуть визначати самі. Адже людям на місцях видніше, які проблеми потребують термінового розв’язання. Нині громади створюють плани свого розвитку, де відображають власне бачення тобто, якими вони будуть у майбутньому та що для цього треба зробити. На ці проекти й спрямовуватимуться кошти. Це стане наочним прикладом для тих громад, які ще й досі зволікають.

– Як ви спонукаєте громади брати активну участь у впровадженні реформ?

– Офіс реформ у Дніпропетровській області постійно перебуває «в полях». Ми активно проводимо різноманітні консультації на місцях, семінари, тренінги, зустрічі з населенням.

Експерти Офісу реформ у Дніпропетровській області також надають активну методичну підтримку добровільному об’єднанню територіальних громад (ОТГ), нами започатковано «Бібліотечку реформування місцевого самоврядування», перші три випуски якої у вигляді практичних рекомендацій щодо процедури формування спроможних територіальних громад розповсюджені серед органів місцевого самоврядування області. У випусках є докладні рекомендації для громад щодо плану організаційних заходів для добровільного ОТГ, методики проведення громадських обговорень у процесі добровільного ОТГ, методології проведення загальних зборів громадян (у запитаннях та відповідях), методичні рекомендації щодо інформаційно­просвітницького супроводу ОТГ, положення про Робочу групу, методичні рекомендації щодо залучення інвестицій для розвитку ОТГ, інфографічні матеріали на допомогу громадам. Ознайомитися зі змістом перших випусків «Бібліотечки...» можна на веб­сайтах обласної державної адміністрації та обласної ради (банер Офісу реформ у Дніпропетровській області).

– Децентралізуватися Україні допомагають інші країни, зокрема Польща. Як враховуєте місцеву специфіку, застосовуючи польський досвід?

– Ми не калькуємо зарубіжний досвід, ми його вивчаємо. Тим паче в середньому кількість мешканців польської ґміни становить близько 3 тисяч осіб, а у нас середня об’єднана громада – від 5 до 10 тисяч. І території маємо більші. Водночас польський досвід реформ досить показовий для України. Його головний урок: затягування реформ надзвичайно небезпечне, бо можливість для їх впровадження зазвичай досить нетривала. Польські реформи вдалося впровадити послідовно та швидко. Їхня суть полягає в тому, що повноваження передаються на найнижчий рівень, де це може бути ефективним. Історія польських реформ показує, що для успішного їх впровадження необхідна комбінація трьох основних чинників: політичної волі істеблішменту, готових експертних розробок та підтримки суспільства. Це і є головним уроком для України. Історичне вікно можливостей ніколи не буває довго відчиненим.

– Якою ви уявляєте оптимальну модель місцевого самоврядування в Україні?

– Має відбутися децентралізація влади, унаслідок якої всі інституції публічної адміністрації виконуватимуть належні функції. Проведення ж реформи місцевого самоврядування підвищить ефективність використання бюджетних коштів, якість та доступність публічних послуг для населення, створить основу регіонального розвитку, розв’яже низку інфраструктурних проблем (транспортне сполучення, вивезення та утилізація сміття, водопостачання, утримання та ремонт доріг), зупинить тенденцію до появи депресивних територій, забезпечить стабільність, прозорість та інші умови для ведення бізнесу, притоку інвестицій та розвитку економіки. Без визначення територіальної основи для створення та діяльності системи органів публічної влади, без чіткого поділу повноважень між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, без встановлення належної фінансової бази для діяльності органів місцевого самоврядування, без регіонального самоврядування децентралізація влади є неможливою.　

Розмову вів Олександр МАЛІЄНКО.