Удосконалення виборчого законодавства: проблема конституційності

У полі зору – особливості нинішньої ситуації стосовно оновлення виборчого законодавства. Підкреслюється роль Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в державі, якому належить виключне право вирішення питань про відповідність законів та інших правових актів Конституції України. Автор зауважує, що при вдосконаленні виборчого законодавства в умовах внесення конституційних змін варто дотримуватися такої логіки дій: спочатку мають бути внесені зміни до Конституції України, потім – до виборчого законодавства. Також наголошує на небажаності штучно створених прогалин у виборчому законодавстві, особливо напередодні виборів.
Ключові слова: національне виборче законодавство, Конституційний Суд України, Конституція України, об’єднання територіальних громад, конституційна реформа.

Однією з так званих неофіційних ознак наближення виборів в Україні є активізація дискусій навколо питання внесення змін до того чи того сегмента національного виборчого законодавства та намагання змінити його з огляду на обставини політичного характеру. І хоч останнє здебільшого подається як намагання насамперед удосконалити виборче законодавство, поліпшити механізми реалізації громадянами своїх виборчих прав, розвинути демократію тощо, однак зарахувати це до суто позитивних явищ було би перебільшенням. Адже в науково­експертному середовищі України та за її межами неодноразово звертали увагу на небажаність змін виборчого законодавства щонайменше протягом року, який передує виборам.

Однак, як з’ясувалося, відійти від цієї новітньої політичної традиції є справою доволі непростою. Та в попередні роки дискусії навколо національного виборчого законодавства активізувалися напередодні парламентських виборів (рідше – перед президентськими). Нині ж маємо ситуацію, коли виборче законодавство зазнає змін безпосередньо напередодні місцевих виборів.

Та це не єдина особливість. Другою важливою обставиною є те, що оновлення виборчого законодавства пропонують провести в умовах фактичного внесення змін до самої Конституції України. Тож питання конституційності оновленого виборчого законодавства опиняється в дещо нестандартній ситуації.

Відповідно до чинного законодавства єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд. Саме йому належить виключне право вирішення питань про відповідність законів та інших правових актів Конституції України. Закони та інші правові акти визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо: а) вони не відповідають Конституції України; б) була порушена встановлена Конституцією процедура їхнього розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

З огляду на політичну ситуацію в Україні та на те, що питання про конституційність законів чи їхніх окремих положень вирішується Конституційним Судом, зокрема й за зверненням групи народних депутатів (не менш як сорока п'яти осіб), можна передбачити реальність такої процедури відразу після прийняття нового виборчого законодавства чи його оновлення.

Очевидно, що оновлення виборчого законодавства відбувається не тільки через його, так би мовити, певне «відставання у часі», а його збіг з конституційними змінами в державі аж ніяк не випадковий. Це відбувається насамперед тому, що на загальнодержавному рівні проголошено напрям на удосконалення самої конституційної моделі організації публічного життя на місцях, проведення децентралізації влади, на максимальне врахування державою нагальних потреб територіальних громад, зрештою – на активізацію, поліпшення процесу утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Тож логічно, що в оновленому виборчому законодавстві теоретично можуть бути новели, які вже не так гармонізуватимуть з Основним Законом, як з тими суспільними напрямами (векторами), котрими має піти конституційна реформа в частині організації місцевого самоврядування.

Тому для досягнення максимального ефекту від проведення цих реформ надзвичайно важливо дотримуватися черговості певних дій: спочатку конституційні зміни (зміни і доповнення до Основного Закону), наступний чи паралельний крок – оновлення виборчого законодавства. Якщо цього не дотриматися, може скластися ситуація, коли в Конституційного Суду не буде іншого виходу, як визнати неконституційними ті чи ті новели виборчого законодавства, навіть і перспективні з огляду на подальший розвиток системи місцевого самоврядування в Україні.

Так, Верховною Радою в першому читанні прийнято проект Закону України «Про місцеві вибори», де, зок­рема, передбачено, що «вибори старости проводяться за мажоритарною системою відносної більшості в єдиному одномандатному виборчому окрузі, до якого входить територія відповідного населеного пункту (села чи селища) у складі об’єднаної територіальної громади». Навіть попри Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», прийнятий Верхов­ною Радою 5 лютого 2015 року, яким фактично й запроваджено інститут старост як такий, відсутність відповідних положень в Основному Законі потенційно закладає основу для «діяльності» єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні саме в цьому сегменті виборчого законодавства. Окремої уваги заслуговує і проблема виконання єдиним органом конституційної юрисдикції функцій так званого негативного законодавця, а також настання можливих негативних наслідків останнього та шляхів їхнього подолання.

Формальною основою для такої ситуації є конституційне положення частини першої статті 152 Основного Закону, відповідно до якого закони, інші правові акти чи окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність від дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їхню неконституційність. Очевидно, що тут насамперед ідеться про серйозний «інструмент» у процесі можливого поліпшення виборчого законодавства як такого. Оскільки норма/законодавче положення, яке не відповідатиме Конституції, може бути визнане Конституційним Судом неконституційним і, відповідно, втратить чинність.

Водночас теоретично може статися й так, що певну норму, визнану неконституційною, фактично вилучать із системи правового регулювання виборчих відносин, а парламент (як єдиний орган законодавчої влади) не зможе (приміром, через брак часу чи з інших причин) заповнити цю прогалину в нормативному регулюванні. Наслідки такої (умовно змодельованої) ситуації можуть бути не найкращими передовсім для реалізації громадянами конституційного права вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та місцевого самоврядування.

Майже «класичний приклад» змодельованої вище ситуації – рішення Конституційного Суду в справі за конституційним поданням 59 народних депутатів щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень частини другої статті 22 Закону «Про вибори народних депутатів України» стосовно рівномірного віднесення закордонних виборчих дільниць до всіх одномандатних виборчих округів, які утворюються на території столиці України – міста Києва (рішення Конституційного Суду України № 7­рп від 4 квітня 2012 року). Адже фактично напередодні проведення чергових парламентських виборів 2012 року Конституційний Суд визнав означене положення таким, що не відповідає Конституції (є неконституційним). Тобто Конституційний Суд України своїм актом вилучив із законодавчого поля нормативну підставу, за якою громадяни України (які на день виборів перебували за межами України) мали право голосувати, зокрема, й за «мажоритарною складовою» тогочасних парламентських виборів. Їм залишилася тільки «пропорційна складова».

Натомість Верховна Рада України (більшість в якій тоді становили представники тих самих фракцій, депутати яких і звернулися зі згаданим конституційним поданням до Конституційного Суду) «не змогла» нічого зробити для подолання такої прогалини у правовому регулюванні саме цього сегмента виборчих відносин. Як наслідок, за кілька тижнів до парламентських виборів 2012 року майже півмільйона українських громадян, які на законних підставах перебували за межами України та в передбачений законом спосіб виявили бажання брати участь у парламентських виборах, фактично були позбавлені повноцінного права обирати народних депутатів України.

Особливістю нинішнього процесу оновлення виборчого законодавства є те, що воно відбувається паралельно з оновленням Основного Закону. Чи зачеплять майбутні конституційні зміни розділ ІІІ Конституції «Вибори. Референдум», наразі невідомо. Найпевніше, ні, бо внесення змін та доповнень до цього розділу передбачає їхнє кінцеве затвердження на всеукраїнському референдумі. Однак якщо навіть тільки говорити про вже офіційно анонсовані зміни до розділів Основного Закону, котрі пов’язані з організацією публічного життя на місцях, зок­рема щодо процесів децентралізації влади, то вони також (хоча й опосередковано) стосуватимуться майбутнього виборчого законодавства в частині організації та проведення місцевих виборів.

У такій ситуації Конституційному Суду обов’язково доведеться надавати висновок щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції вимогам статей 157 і 158 Основного Закону. За майже двадцятирічний період своєї діяльності такі висновки єдиний орган конституційної юрисдикції давав неодноразово. Приміром, у справі щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції стосовно недоторканності народних депутатів України та суддів вимогам статей 157 і 158 Основного Закону від 16 червня 2015 року.

Надаючи такі висновки, Конституційний Суд України має, зокрема, врахувати: Конституція України не може бути змінена, якщо зміни: а) передбачають скасування прав і свобод людини і громадянина; б) передбачають обмеження прав і свобод людини і громадянина; в) спрямовані на порушення територіальної цілісності України; г) спрямовані на ліквідацію незалежності України. Однак якщо три перші приписи можуть мати, умовно кажучи, більш­менш конкретизований характер (зрештою їх можна навіть візуально оцінити), то з четвертою вимогою ситуація є значно складнішою.

Водночас, як доводить практика останніх двох років, застереження щодо можливої ліквідації незалежності України вже не є суто абстрактним.

Тож треба дещо ширше подивитися на цей конституційний припис; дотримуючись його, маємо вдатися до комплексних підходів, зокрема й з огляду на можливі наслідки тих чи тих конституційних змін та допов­нень. Увагу мали б також привернути й потенційні загрози внаслідок змін, що спершу можуть мати вигляд згортання чи переформатування засадничих положень конституційного ладу держави. Але саме такі процеси за певних умов можуть призвести не тільки до небажаних наслідків, а й створити реальні загрози незалежності України.

Отже, вдосконалюючи виборче законодавство в умовах внесення конституційних змін, варто максимально дотримуватися таких дій: спочатку внесення змін та доповнень до Конституції, потім — до виборчого законодавства; застосовуючи інструмент так званого очищення виборчого законодавства від положень, які не відповідають Основному Закону, варто не допускати у виборчому законодавстві штучно створених прогалин, особливо напередодні проведення виборів; процес надання Конституційним Судом висновків щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції вимогам статей 157 і 158 Основного Закону потребує розширеного офіційного тлумачення положення про те, що Конституція не може бути змінена, якщо зміни спрямовані на ліквідацію незалежності України.

Автор: Петро СТЕЦЮК