Методологічні проблеми дослідження функцій місцевого самоврядування

Зроблено огляд досліджень функціональної складової місцевого самоврядування, виконаних вітчизняними вченими. Увагу акцентовано на пошуку балансу між повноваженнями органів місцевого самоврядування та органів державної влади і шляхів їх матеріально-технічного, інформаційного та організаційно-правового забезпечення. Доведено, що від оптимально визначених меж повноважень місцевого самоврядування залежить як ефективний розвиток громад, так і мінімізація соціально-економічних, демографічних і політичних ризиків для держави.
Ключові слова: адміністративна реформа, розвиток територій, самоврядування, міждисциплінарний підхід.

Актуалізація теоретико­методологічних досліджень в аспекті наукового обґрунтування засад функціонування місцевого самоврядування в Україні останнім часом відбувається на тлі задекларованої владою готовності до адміністративної реформи на засадах децентралізації та імплементації європейського досвіду в цій сфері. Саме тому перед наукою конституційного права постала потреба пошуку найоптимальнішої для соціально­економічних і публічно­політичних умов України моделі організації місцевого самоврядування.

Вагомий внесок у дослідження функціональної складової місцевого самоврядування зробили такі вітчизняні вчені, як М. Баймуратов, О. Батанов, Х. Приходько, В. Погорілко та ін. У своїх оцінках і висновках вони керувалися критеріями достатності та необхідності функціонального навантаження на органи місцевого самоврядування для забезпечення соціально­економічних потреб громади.

Особливе значення в цьому контексті має пошук балансу між повноваженнями органів місцевого самоврядування та органів державної влади й шляхів їх матеріально­технічного, інформаційного та організаційно­правового забезпечення. Тому функціональна складова місцевого самоврядування потребує певного наукового переосмислення, аби надалі отримати належне практичне забезпечення через уособлення в нормативно­правових актах.

У площині дослідження місцевого самоврядування конституційно­правова наука використовує широкий спектр методів – як загальнонаукових (діалектичний, системного аналізу, соціологічний тощо), так і спеціально наукових (порівняльного правознавства, нормативно­логічний, структурно­функціональний, історико­юридичний, метод переходу від абстрактного до конкретного тощо) [3; 6].

Як зазначає К. Шумовська, розгляд місцевого самоврядування як багатоелементної системи з широкою функціональною спрямованістю управлінського механізму забезпечення економічного та соціального розвитку має міждисциплінарний характер, бо цей феномен є предметом дослідження різних наук: конституційного права, економічної теорії, регіональної економіки, загальної теорії управління, теорії державного управління та місцевого самоврядування. Міждисциплінарний підхід у поєднанні із системним створює можливість оперування всією сукупністю загальнонаукових та спеціальних методів дослідження в процесі вивчення управління економічним і соціальним розвитком муніципального утворення [5, с. 41; 7].

Слід зазначити, що синтез міждисциплінарного та системного підходу дає можливість для ширшого сприйняття самого феномену місцевого самоврядування, передбачаючи застосування найкращих надбань закордонного досвіду в сфері організації регіонального управління та управління розвитком окремих територій, зокрема через делегування широкого спектра повноважень місцевим представницьким органам. Попри це існує низка проблем, які найгостріше проявляються саме у функціональному забезпеченні.

Ці проблеми переважно пов’язані із суб’єктною невизначеністю. Так, у ст. 140 Конституції України зазначається, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади – жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України [1].

З цього погляду місцеве самоврядування фактично є набором можливостей та диспозитивних моделей поведінки територіальної громади в процесі власної життєдіяльності й управління розвитку території. Тому функціональний аспект можливий лише в контексті транспонування цього права громади на конкретний суб’єкт його реалізації. Вітчизняна практика державотворення та конституційно­правові традиції України таким суб’єктом визначили представницькі органи місцевого самоврядування, які, у свою чергу, також частину завдань з розвитку територій та управління життєдіяльністю громади реалізують через спеціально створені органи, зокрема виконавчі. Тому, досліджуючи «функції місцевого самоврядування», ми неодмінно пов’язуємо їх із конкретним суб’єктом владних повноважень. Більше того, ці функції належать до компетенційної складової його правового статусу, закріпленого на законодавчому рівні.

З цього приводу М. Баймуратов та В. Погорілко у своїх роботах паралельно доходять висновку, що діалектична методологія дослідження проблем місцевого самоврядування в Україні, зокрема в контексті розподілу повноважень між державою та регіонами, потребує підходити до цього явища як до системи. Тому важливе значення має метод системного аналізу, котрий дає змогу розглядати муніципально­правові проблеми в сукупності соціальних зв'язків, виявлення цілого та його частин, вивчення окремих інститутів місцевого самоврядування в цілісній системі організації публічної влади. У такий спосіб розкриваються не лише правова природа та законодавче забезпечення місцевого самоврядування, а і його соціально­економічне призначення та публічно­політична цінність. Специфіка методу системного аналізу полягає в тому, що логічним центром дослідження стають закономірності розвитку місцевого самоврядування як цілісного організму [2; 6].

Безперечно, системність дослідження в сфері місцевого самоврядування розкриває не лише його структурні складові, а й закономірності побудови їхніх зв’язків, дає змогу зрозуміти оптимальність суб’єктного складу з акцентом на досягнення цілей місцевого самоврядування як права територіальної громади. Акцент на тому, що самоврядування є правом громади, окрім усього іншого, дає змогу визначити ефективність його застосування та розкрити недоліки організаційно­правового, ресурсного та будь­якого іншого забезпечення його реалізації з боку держави.

До речі, акцент на державу також необхідний у контексті методологічного дослідження функцій місцевого самоврядування, бо вони делегуються нею, а, крім того, вся сукупність функцій з управління територіальним розвитком ще й диференціюється між різними суб’єктами владних повноважень та різними рівнями державно­управлінського впливу. Тому відокремлювати функції місцевого самоврядування від загальнодержавних необхідно з урахуванням комплексного бачення можливостей та засобів ефективного досягнення цілей розвитку територіальних громад не лише за рахунок діяльності їхніх представницьких органів.

Слід також зазначити: хоча системний підхід розкриває найбільше можливостей для дослідження функцій місцевого самоврядування, не варто забувати й про його надзвичайну суспільну цінність. Тому широкого застосування в аналізованому нами контексті потребує й аксіологічний метод дослідження. Ціннісні орієнтири реалізації функцій місцевого самоврядування найчастіше зумовлюють і якість, і обсяги його здійснення. Більше того, з позицій аксіологічного виміру та ще й у контексті євроінтеграційних прагнень України дослідження функціонального навантаження на представницькі органи в системі місцевого самоврядування потребує нового бачення перспективних горизонтів його розвитку.

О. Батанов у своїх дослідженнях, згадуючи ціннісний метод, вказує на те, що цей метод змушує звернути увагу на цивілізаційно­історичний контекст розвитку місцевого самоврядування в країні. Для розуміння сучасної моделі організації муніципалітетів, обґрунтування причин уособлення в суспільстві місцевого самоврядування як самостійного виду публічної влади, розгляду розвитку тих чи інших форм залежності між політико­правовою моделлю місцевого самоврядування та соціально­економічними, духов­но­культурними, цивілізаційними чинниками, що її детермінують, використовується ціннісний метод [4].

Підсумовуючи, можна стверджувати: проблематика методологічного забезпечення дослідження функцій місцевого самоврядування виходить за межі суто конституційно­правової науки, однак саме її методологічний інструментарій є визначальним. Місцеве самоврядування –­ це елемент конституційного ладу держави, а тому його функціональне та організаційно­правове забезпечення відбувається в межах загальнодержавної системи реалізації владних повноважень та суверенітету, носієм яких є народ. Він є джерелом влади, а тому на місцевому рівні саме громади мають відігравати провідну роль в управлінні розвитком територій. Виходячи з цих позицій, методологічні пошуки необхідно спрямувати на визначення оптимального обсягу повноважень, що їх доцільно виконувати на місцевому рівні з урахуванням можливостей громади забезпечити їхню реалізацією належними ресурсами. Тому адміністративна реформа, яка отримала новий імпульс для розвитку, передбачає широкі ініціативи саме на рівні кожної громади стосовно можливостей забезпечити власний розвиток, але в загальнодержавному фарватері євроінтеграційної політики.

З цих позицій функції місцевого самоврядування є ключовим вихідним елементом для побудови загальнодержавної регіональної політики. Це пояснюється тим, що, розподіляючи державно­управлінські функції, центральна влада має чітко усвідомлювати межі того обсягу повноважень місцевого самоврядування, який дасть можливість максимально ефективно розвиватися тій чи іншій громаді, мінімізувавши соціально­економічні, демографічні та, нарешті, політичні ризики для держави загалом.

　

Джерела　

1. Конституція України від 28 червня 1996 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/254к/96­вр

2. Баймуратов М. О. Муніципальна реформа в Україні з позиції теорії сучасного муніципалізму: у пошуках доктринального оптимуму / М. О. Баймуратов, О. В. Батанов, Х. В. Приходько // Південноукраїнський правничий часопис. – 2014. – № 2. – С. 3–8.

3. Батанов О. В. Конституційно­правовий статус територіальних громад в Україні [Текст]: монографія / О. В. Батанов; За ред. В. Ф. Погорілка. – К.: Ін Юре, 2003. – 511 с.

4. Батанов О. В. Муніципальна влада в Україні: проблеми теорії і практики [Текст]: монографія / О. В. Батанов; відп. ред. М. О. Баймуратов; Нац. акад. наук України, Ін­т держави і права ім. В. М. Корецького. – К.: Юрид. думка, 2010. – 656 с.

5. Мельник А. Ф., Монастирський Г. Л. Управління розвитком муніципальних утворень: теорія, методологія, практика: монографія. – Тернопіль: Економічна думка, 2007. – 476 с.

6. Муніципальне право України: Підручник/ Кол. авт.; За ред. В. Ф. Погорілка, О. Ф. Фрицького. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 592 с.

7. Шумовська К. Е. Методологія дослідження місцевого самоврядування / К. Е. Шумовська // Державне управління: удосконалення та розвиток. – 2011. – № 12.

Автор: Ігор ХОРТ