Про деякі політичні та соціально-економічні механізми політики децентралізації

Аналізуються механізми політики децентралізації, зокрема її вельми важливий аспект, що стосується сільських територій. Автор формулює висновки за підсумками поїздки представників регіонального офісу реформ Полтавської області до одного з районів з метою стимулювання процесів об’єднання територіальних громад. Він розглядає цілі ініціаторів політики об’єднання громад, розмірковує про неузгодженість символічних смислів цієї політики, можливі небажані наслідки та способи запобігання.
Ключові слова: механізми децентралізації, об’єднання громад, сільські території, агітація за об’єднання.

Один із найважливіших аспектів сучасної політики децентралізації в Україні стосується сільських територій. Це пояснюється значною питомою вагою сільського населення. Близько третини громадян України мешкають у селах, а є ще й багато містечок, де основним заняттям населення є сільське господарство. Це значно більше, ніж у Європі, де середній показник становить 1–3%, і лише у Франції він сягає 6–8%.

В Україні майже 12 тисяч територіальних громад. З­поміж них понад 6 тисяч має до 3 тисяч осіб, близько 5 тисяч – до тисячі осіб, приблизно тисяча громад налічує до 500 осіб. У більшості з них немає виконавчих органів сільрад, бюджетних установ, комунальних підприємств. Органи місцевого самоврядування таких громад практично не можуть здійснювати надані їм законом повноваження. Дотаційність 5419 бюджетів місцевого самоврядування становить понад 70%, 483 громади утримуються за рахунок держбюджету на 90%.

Коріння цих явищ – насамперед у соціально­економічній сфері. Низька продуктивність сільського господарства за наявності значних площ орних земель стримує розвиток не лише сільського господарства, а й інших сфер, погіршує екологічну ситуацію. Водночас істотно збільшити продуктивність дрібнотоварного, а інколи натурального господарства, що прийшло на зміну розваленим колгоспам, неможливо. Тому перспективи розвитку України пов’язані з укрупненням господарських структур. У цьому полягає інтерес не лише суспільства загалом, а й певних соціальних груп, які утворилися останніми роками. Це насамперед агрохолдинги, а також несільськогосподарські структури, які прагнуть використовувати частину сільськогосподарських угідь в інших сферах суспільної життєдіяльності (промисловість, житлове будівництво, рекреація). Вони намагаються активно впливати на державну політику, формують своїх політичних агентів у парламенті та органах виконавчої влади, з чим, зокрема, пов’язана інтенсифікація політики децентралізації.

Про важливість процесу об’єднання громад свідчить і перебіг реформування, і створення організаційних структур (регіональних офісів реформ), зокрема із залученням громадських організацій, мета яких – агітація за об’єднання громад. Основні тези статті сформульовані за підсумками поїздки представників регіонального офісу реформ Полтавської області до одного з районів з метою стимулювання процесів об’єднання громад.

Перша теза: процес об’єднання територіальних громад насправді не є добровільним. Декларуючи добровільність як ключовий принцип об’єднання, Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад» та нормативні акти, ухвалені на його реалізацію, передбачають процедуру, згідно з якою ініціатива об’єднання виходить від громад і надалі проходить ступені затвердження (район–область–уряд). Та фактично плани об’єднання йдуть «згори». Громади можуть не погодитися із пропонованими планами, але їх попереджають, що в цьому разі вони не матимуть фінансування на наступний рік [1].

Деякі країни також ішли шляхом примусового об’єднання. Так, якщо у Франції політика примусового об’єднання комун не була вдалою, то в Грузії її реалізували. Однак в Україні розроблення «згори» схем об’єднання часто призводить до управлінського хаосу. Плани об’єднання від обласних держадміністрацій та регіональних офісів реформ центральна влада іноді відкидає, бо має свої думки з приводу доцільності тієї чи іншої схеми об’єднання.

Наступні тези стосуються такого аспекту, як соціально­політична підтримка реформ. Прогнозовано проти об’єднання виступають керівники тих громад, які планується приєднати до економічно потужніших населених пунктів. У відповідь на побоювання цих керівників ініціатори об’єднання запевняють, що ті увійдуть до рад новоутворених об’єднань як старости, вибори яких передбачені законом про об’єднання територіальних громад. Але, з одного боку, рішення про вибори старост ухвалює рада об’єднаної громади, а воно може бути й негативним. Крім того, нині питання про механізм виборів старост законодавчо не врегульоване. З другого боку, навіть це не усуває ризиків, адже керівники менш потужних сіл (які не можуть претендувати на роль центрів об’єднаних громад) виправдано побоюються, що фінансові дивіденди від об’єднання отримають центри об’єднаних громад. Однак у керівників економічно слабших громад немає альтернативи, оскільки в разі відмови від об’єднання вони все одно не фінансуватимуться.

Менш очікуваними є випадки, коли проти об’єднання виступають економічно потужніші населені пункти, зокрема майбутні центри об’єднаних громад. Вони часто не згодні об’єднуватись із селами, які економічно слабші, але мають розвинуту соціальну інфраструктуру, оскільки побоюються, що не отримають коштів на її подальший розвиток. Оприлюднений проект змін до Конституції передбачає, що передача місцевим громадам повноважень супроводжується наданням відповідних ресурсів [2]. Але, з одного боку, реформи охорони здоров’я, освіти, які нині здійснює центр, загрожують таким перерозподілом функцій між рівнями адміністративно­територіального устрою, що фінансування вказаних закладів зменшиться радикально або його взагалі не буде, з другого – обсяг ресурсів центр вираховуватиме за методиками, які сам і ухвалюватиме, тож він, очевидно, зменшиться. Такі висновки підтверджує й реакція агітаторів – представників регіональних офісів реформ, які, за свідченням очевидців, на запитання про гарантії (не лише надання повноважень, а й щодо їхнього фінансування) відповідають невпевнено.

За таких умов імовірним наслідком об’єднання буде ліквідація створеної в радянські часи соціальної інфраструктури значної частини населених пунктів. Це призведе до зникнення багатьох сіл. Адже село без сільради, школи, лікарні (амбулаторного пункту) тощо перестає бути селом. Його полишають мешканці. Вочевидь, такі наслідки об’єднання допоможуть центральній владі пережити кілька складних у бюджетному сенсі років, а з огляду на стратегічну перспективу державотворення це скоротить питому вагу сільського населення.

Однак лише міркувань бюджетної економії недостатньо для обґрунтування політики об’єднання громад. Потрібен істотніший мотив. Таким, на нашу думку, є перспектива перерозподілу земель за межами населених пунктів. За президентства В. Януковича суб’єктом перерозподілу держава бачила власне себе. Було ухвалено зміни до Земельного кодексу, згідно з якими землі поза межами населених пунктів автоматично визнавалися такими, що перебувають у державній власності, а право розпоряджатися ними переходило до місцевих держадміністрацій. Політичні сили, які прийшли до влади 2014­го,­ декларують інший підхід. Влада має намір передати ці землі у комунальну власність, а саме – об’єднаним громадам, які й розпоряджатимуться ними та визначатимуть, кому надавати [3]. У цьому й полягає інтерес агрохолдингів та інших економічних структур, котрі мають вплив на формування державної політики. Адже укрупнення громад відсіче від процесу перерозподілу землі дрібних фермерів, із якими пов’язані сільради частини нинішніх необ’єднаних громад, і збільшить шанси центральних структур.

Проте укрупнення цього не гарантуватиме. Треба ще здобути владу в укрупнених громадах. За цих умов ключовою буде система виборів місцевих рад. Наразі на розгляді у Верховній Раді України перебувають деякі проекти, які передбачають збереження вертикалі виборчих комісій, мажоритарної системи відносної більшості на рівні об’єднаних громад та висування кандидатів місцевими організаціями політичних партій або шляхом самовисування. У такий спосіб створюється можливість проведення центральними елітами своїх представників на місцевому рівні. Однак, на думку низки спостерігачів, до чергових місцевих виборів новий виборчий закон можуть не ухвалити. А змін із розрахунком на наступні вибори слід очікувати тоді, коли проект об’єднання громад буде, як сподівається влада, реалізовано. Та в будь­якому разі вибори в об’єднаних громадах потребуватимуть більших ресурсів, відтак найкращі шанси матимуть загальноукраїнські структури.

Тож суб’єктивні цілі ініціаторів політики об’єднання територіальних громад спрямовані не так на підвищення ефективності економічних структур (таке може бути наслідком цього, а може й не бути), як на скорочення соціальної інфраструктури – фінансового тягаря. Вони також спрямовані на захоплення сільськогосподарських угідь економічними та іншими (олігархічними) структурами.

Фактично маємо справу з неузгодженістю символічних смислів політики об’єднання громад, а отже, й політики децентралізації для різних соціальних груп. І агітація за об’єднання не знімає ці неузгодженості, про що свідчать і труднощі агітаторів під час відповідей на запитання місцевих мешканців та посадових осіб місцевих рад. Але ситуація, коли «декларації та заявлені цінності... не узгоджені з реальними намірами тих, хто їх проголошує та реалізує в нормативно­правових актах, не може довго залишатися нейтральною щодо збереження певного соціального порядку» [4]. Отже, неузгодженість символічних смислів політики об’єднання громад є небезпечною з огляду не лише на перспективи країни загалом, а й власне політику об’єднання. Зростатиме недовіра до влади з боку громадян. Натомість на нинішньому етапі децентралізаційної реформи в Україні Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи надає першочергового значення саме довірі громадян до реформи та влади, яка її просуває [5]. Зростання недовіри може створити спокусу насильницької реалізації планів влади, призвести до ігнорування думки регіонів та громадян. Це, у свою чергу, поглибить соціальні суперечності, соціальне напруження. Тоді як збереження регіональних розбіжностей, посилення етнократизму, як вважає, зокрема, Л. Нагорна, здатні трансформувати соціальне напруження в посилення сепаратизму [6].

Як влада планує реагувати на такі можливі наслідки? Відповідь на це дає комплексний аналіз планів реформування. Як відомо, найбільше повноважень планується передати саме на рівень територіальних громад. На рівні повітів та регіонів (районів та областей) передбачене скорочення повноважень органів влади. Ця модель полягає в наданні ресурсів повітовому та воєводському рівням ґмін (низовий рівень) за залишковим принципом, внаслідок чого останні відчуватимуть істотний дефіцит ресурсів [7].

Тож можна зробити висновок, що на місцевому рівні соціальне напруження поглинатиметься деградацією однієї частини сільських населених пунктів та інвестиціями в інші території. На рівні повітів та регіонів ресурси скоротяться, що зменшить загрозу сепаратизму, яка неминуче виникатиме за посилення соціального напруження.

На запобігання можливому зростанню соціального напруження спрямовані й положення проекту змін до Конституції, які надають представникам Президента повноваження зупиняти рішення місцевих рад [2]. Щоправда, передбачається, що водночас представник має звернутися до Конституційного Суду України (далі – КСУ). З одного боку, цілком імовірно, що при розгляді таких справ вплив на КСУ центральних еліт буде сильнішим, ніж вплив місцевих еліт, з другого – таких звернень може бути багато й КСУ просто не встигатиме їх розглядати. На думку членів Громадської ради при Мінрегіонбуді, ці положення проекту змін до Конституції можуть стати новими перепонами до самостійності жителів громад та джерелом конкуренції компетенцій між місцевим самоврядуванням та державною владою [8].

У питанні про те, які зміни в політиці могли б усунути ризики об’єднання територіальних громад, видається плідною ідея розрізнення територіальної та функціональної інтеграції. Так само, як у другій половині 1920­х років частина партійного керівництва пропонувала не захоплюватися створенням колгоспів, а приділити увагу простішим формам кооперації, нині деякі дослідники радять не форсувати об’єднання громад, а створювати мережі організацій міжкомунального співробітництва у формі публічно­правових установ, поклавши на них функції, що здійснюють чи мають здійснювати нинішні громади [9]. Це доводить і досвід Франції, яка за часів Ш. де Голля та Ж. Помпіду зазнала поразки з проектом об’єднання комун. І лише за президентства Ф. Міттерана, коли цей процес набув добровільності та реальної підтримки держави, він значно прискорився [10].　

Джерела　

1. Уманський І. У реформі міжбюджетних відносин виграють ті громади, які об'єднаються: повідомлення прес­служби Міністерства фінансів України від 20 лютого 2015 року [Електронний ресурс] . – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=247967032&cat_id=244277212

2. Порівняльна таблиця до проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України» [Електрон­ний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minregion.gov.ua/regional­dev/reformuvannya­miscevogo­samovryaduvannya­ta­teritorialnoyi­organizaciyi­vladi­v­ukrayini­643805/proekt­zakonu­pro­vnesennya­zmin­do­konstituciyi­ukrayini­764493/

3. Проект Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до плану заходів щодо реалізації Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні». Оприлюднено 29 грудня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу : http://www.minregion.gov.ua/discussion/proekt­rozporyadzhennya­kabinetu­ministriv­ukrayini­pro­vnesennya­zmin­do­planu­zahodiv­schodo­realizaciyi­koncepciyi­reformuvan­667202/

4. Молодцов О. В. До питання про ризики децентралізації: ідеологічний аспект / О. В. Молодцов // Організаційно­правові аспекти публічного управління в Україні: Матеріали ІІ Всеукраїнської науково­практичної інтернет­конференції, 22–23 квітня 2015 року. – Полтава: ПолтНТУ, 2015. – С. 74–75.

5. Конгрес місцевих та регіональних влад Ради Європи продовжує співробітництво з Україною у питаннях реформування місцевого самоврядування: повідомлення прес­служби Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово­комунального господарства від 20 травня 2015 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=248172591&cat_id=244277212

6. Нагорна Л. Феномен регіоналізму і національна ідентичність в Україні: історичні витоки / Л. Нагорна. // Регіональна історія України. – Вип. 1. – К.: Ін­т історії України НАН України, 2007. – С. 120.

7. Перегуда Є. В. Виконавча влада України: політико­правові аспекти модернізації / Є. В. Перегуда. – К.: Логос, 2013. – С. 76.

8. Панасюк С. Необхідно визначити ряд загальнодержавних функцій, а решту віддати самоврядуванню: повідомлення від 12 березня 2015 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.minregion.org.ua/index.php?option=com_k2&view=item&id=302:sergej­panasyuk­neobkhodimo­opredelit­ryad­obshchegosudarstvennykh­funktsij­a­vse­ostalnye­otdat­samoupravleniyu&Itemid=761&lang=uk

9. Лопушинський І. П. До питання законодавчої підтримки добровільного об’єднання територіальних громад / І. П. Лопушинський, Л. П. Оленковська // Організаційно­правові аспекти публічного управління в Україні: Матеріали ІІ Всеукраїнської науково­практичної інтернет­конференції, 22–23 квітня 2015 року. – Полтава: ПолтНТУ, 2015. – С. 161.

10. Нагребецька І. Політика реформ чи реформа без політики? / І. Нагребецька // Урядовий кур’єр. – 2006. – № 102 (2 червня). – С. 6.

Автор: Євген ПЕРЕГУДА