Децентралізація влади як чинник забезпечення стабільності конституційного ладу: теорія й практика

Розглянуто теоретичні й практичні питання децентралізації влади. Акцентовано на тому, що закладена в нормах Конституції і законодавства України правова основа механізмів здійснення децентралізації не повною мірою відповідає філософії Європейської хартії місцевого самоврядування.
Зроблено висновок, що проведенню децентралізації з реальною передачею повноважень для справжньої самодостатності місцевого самоврядування нині перешкоджає низка об’єктивних і суб’єктивних небезпек розвитку небажаних політичних наслідків. Та, як стверджує автор, альтернативи децентралізації немає. Бо саме здійснення успішної децентралізації влади є запорукою ефективного територіального розвитку та забезпечення справжнього народовладдя в Україні.
Ключові слова: децентралізація влади, органи місцевого самоврядування, передача повноважень, справжнє народовладдя.

Проблема децентралізації влади в теорії конституційного права та практиці українського державотворення завжди посідала вагоме місце. За роки незалежності в Україні були зроблені перші кроки на шляху подолання радянської спадщини в управлінні, а також інституюванні демократичної децентралізації щодо створення правової основи для її здійснення. Ухвалено закони «Про місцеві Ради народних депутатів і місцеве самоврядування» (1990), «Про Представника Президента України», «Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування» (1992), котрі визначили межі функціонування органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Чинна Конституція закріпила систему організації влади на місцевому рівні, закладеному ще 1992­го.

Наступний крок у створенні правової основи для децентралізації влади – закони «Про місцеві державні адміністрації» (1997) та «Про місцеві адміністрації» (1999). Етапом на цьому шляху стала Концепція реформи місцевого самоврядування, спрямована на децентралізацію влади. Реальний крок до конституційної матеріалізації положень децентралізації – пропозиції щодо внесення змін до Конституції України, які були підготовлені та ґрунтувалися на положеннях Європейської хартії місцевого самоврядування.

Потреба здійснення децентралізації в Україні протягом усіх років незалежності неодноразово декларувалася, однак кардинальних змін у цій сфері практично так і не відбулося. І на те було багато об’єктивних і суб’єктивних причин, а саме:

1) непослідовність, а часто й небажання центру змінювати наявну модель державного управління й місцевого самоврядування;

2) недостатня спроможність органів влади забезпечити адекватну участь народу в управлінні суспільно­політичними й суспільно­економічними процесами в державі;

3) слабкий розвиток інститутів місцевого самоврядування, їхня неефективна діяльність та неспроможність пов­ноцінно здійснювати самоврядні функції на рівні громади, району, регіону;

4) неефективна система служби в органах місцевого самоврядування та низький рівень оплати праці службовців місцевого самоврядування;

5) низький загальний рівень компетентності службовців місцевого самоврядування (так, частка службовців місцевого самоврядування, котрі мають вищу освіту, традиційно становить близько двох третин, а в аграрних областях – менш як половину);

6) наявність значних диспропорцій у економічній та інших галузях розвитку територій між промисловими Півднем і Сходом та аграрним Заходом України;

7) низьке бюджетне фінансування, недосконалість механізму трансфертів фінансових ресурсів держави на рівень територіальної громади, відставання економічної основи здійснення децентралізації від правової тощо.

Проблема децентралізації актуалізувалася 2014­го як реакція на фактичне існування протягом 2010–2013 років усупереч Конституції України суперпрезидентської республіки, за якої була встановлена жорстка централізація пов­новажень та ресурсів органів виконавчої влади. За цих умов значно обмежувалася роль Кабінету Міністрів як найвищого органу в системі виконавчої влади, постала загроза існуванню парламентаризму в Україні. Фактично було знівельовано місцеве самоврядування, знищено фінансову самостійність територіальних громад, небачених масштабів сягнула корупція.

Постмайданівський політичний розвиток держави, прояви сепаратизму на Сході та зовнішні чинники впливу на Україну загострили питання децентралізації влади (тобто передачу повноважень та ресурсів на нижчі рівні управління).

Децентралізація є однією з форм розвитку демократії, що дає змогу за збереження єдності держави та її інститутів розширити місцеве самоврядування, активізувати населення для забезпечення власних потреб та інтересів, звузити сферу впливу держави на суспільство, замінюючи цей вплив механізмами саморегуляції, виробленими самим суспільством, зменшити витрати держави й платників податків на утримання держапарату.

Одним із головних завдань сучасного конституційного процесу та Конституційної комісії є напрацювання положень щодо проведення конституційної реформи, включаючи положення про децентралізацію управління й влади. Прогнозується, що внесені зміни до Основного Закону передбачать здійснення децентралізації державної влади, розвиток повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, забезпечення сталого розвитку адміністративно­територіальних одиниць; удосконалення системи адміністративно­територіального устрою з широким самоврядуванням, розподілом повноважень між органами місцевого самоврядування за принципом субсидіарності і наділення громад максимально широким колом повноважень; фінансове забезпечення повноважень органів місцевого самоврядування та багато інших питань, що стосуються розвитку місцевого та регіонального рівнів, тощо.

Внесення відповідних змін до Конституції має створити правову основу для ухвалення низки законодавчих актів, спрямованих на реалізацію реформи місцевого самоврядування.

В умовах нинішньої політичної нестабільності, економічної та соціальної кризи, зовнішньої агресії децентралізація може призвести до поглиблення наявних та появи нових негативних тенденцій у розвитку держави й суспільства. Це слід передбачити й бути готовими до таких викликів:

– поглиблення регіональних ідентичностей серед населення, сепаратистських настроїв у окремих регіонах;

– посилення сваволі чиновників та місцевих еліт і зростання незадоволення населення регіонів владою, включаючи центральну, яка демонструватиме неспроможність захистити інтереси та права регіональних громад;

– небезпека відцентрових тенденцій через украй низький рівень відповідальності держави перед адміністративно­територіальними суб’єктами.

Зарубіжний досвід доводить, що навіть у таких політично, економічно, соціально успішних країнах, як Франція, Велика Британія, Італія, Польща, були значні труднощі під час здійснення децентралізації влади. На це слід зважати і докладати максимальних зусиль для запобігання розвитку негативних тенденцій.

Нині немає альтернативи децентралізації. Тому слід забезпечити послідовність у здійсненні цього процесу. Зокрема, органи влади зобов’язані забезпечити участь народу в управлінні суспільно­політичними та суспільно­економічними процесами в державі. Країна має сприяти зміцненню інститутів місцевого самоврядування задля здійснення ними самоврядних функцій на рівні району та регіону, забезпечити ефективність системи служби в органах місцевого самоврядування, підвищити рівень оплати праці службовців місцевого самоврядування, їхній освітній рівень, здійснювати ефективну політику, спрямовану на подолання диспропорцій в економічній та інших сферах розвитку територій, збільшити обсяг бюджетного фінансування та вдосконалити механізм трансфертів фінансових ресурсів держави на рівень територіальних громад, ліквідувати диспропорції в розвитку економічної та правової основ під час здійснення децентралізації тощо. Успішна децентралізація – запорука ефективного територіального розвитку, шлях до демократизації й справжнього народовладдя.

Автор: Олександр СКРИПНЮК