Розукрупнення районів як альтернатива об’єднанню територіальних громад під час адміністративно-територіальної реформи

Проаналізовано три варіанти формування дієздатних громад під час адміністративно-територіальної реформи в Україні. Показано переваги розукрупнення районів порівняно з варіантами визначення адміністративно-територіальної одиниці базового рівня в межах нинішніх районів або добровільного об’єднання територіальних громад. Ці переваги полягають в можливості провести реформу швидко і з незначними фінансовими витратами, а також у тому, що послуги не віддаляються від мешканців, а наближаються до них, що сприятиме позитивному ставленню громадян до такої реформи.
Ключові слова: розукрупнення районів, територіальна громада, добровільне об’єднання громад, місцеве самоврядування, округ, реформа.

На нашу думку, нині в Україні можна виокремити три варіанти формування дієздатних громад. Перший передбачає визначення існуючого району як адміністративно­територіальної одиниці базового рівня, як це відбувалося в Литві. Тоді налічуватиметься 490 територіальних громад. У цьому разі залишаються без змін наявна соціальна мережа (школи, лікарні, заклади соціального захисту), центри надання адміністративних послуг, мережа державних органів (пенсійний фонд, податкова адміністрація, казначейство тощо). А зміни в місцевих органах публічної влади будуть незначними: службовці з районної державної адміністрації перейдуть до органу місцевого самоврядування базового рівня. При цьому зменшиться кількість працівників органів місцевого самоврядування за рахунок скорочення посадових осіб сільських, селищних рад, а зекономлені кошти можна спрямувати на підвищення заробітної плати тим працівникам, які залишилися. Оскільки центри новостворених територіальних громад функціонуватимуть на базі райо­нних центрів, то інфраструктура соціальної сфери та органів державної влади, а також видатки на її утримання збережуться на тому самому рівні. Переваги такого варіанта – швидкість і низька вартість реформування, а негативні наслідки – збереження диспропорцій (райони дуже відрізняються один від одного кількістю населення), втрата низки сіл, котрі були потенційними центрами розвитку окремих територій.

Другий варіант передбачає радикальну зміну адміністративно­територіального устрою, в основу якого покладено принцип добровільного об’єднання територіальних громад. Очікується, що в результаті буде створено 1300–1400 територіальних громад, із яких 177 – на базі міст обласного значення. У таких містах мережа закладів та кількість службовців органів місцевого значення не зміниться. В інших 1203 територіальних громадах потрібно буде створити нову інфраструктуру соціальної сфери, державних органів (пенсійний фонд, податкова адміністрація, казначейство тощо) та сформувати нові адміністративно­управлінські апарати органів місцевого самоврядування й органів державної влади. Орієнтовні витрати на формування додаткової мережі таких закладів становитимуть майже 12,8 мільярда гривень. Очевидно, що ця ціна є зависокою за економічної кризи та бойових дій на Сході країни й не всі територіальні громади погодяться на таке добровільне об’єднання.

Після прийняття Закону України «Про добровільне об’єднання громад» цей процес відбувається лише там, де є авторитетні та далекоглядні керівники органів місцевого самоврядування. Їхній авторитет поряд з очікуваннями мешканців, що процес об’єднання надасть їм якісніші послуги й нові можливості, є одним із чинників активізації такого процесу. Одним зі стимулів є також обіцянка держави надати певні фінансові кошти новоутвореним громадам, хоча насправді суми будуть скромними, оскільки за нинішніх умов виділення значних коштів на процес укрупнення малоймовірне. Тож можна спрогнозувати, що протягом перших кількох років через недостатнє фінансування й брак людських ресурсів зростатиме невдоволення серед територіальних громад, які об’єдналися, і це слугуватиме негативним прикладом для інших та загальмує процес консолідації системи місцевого самоврядування в Україні. Мало того, навіть за умови окремих випадків успішного злиття громад неоднорідність серед органів місцевого самоврядування поглибиться, оскільки поява самостійних і дієздатних муніципалітетів збільшить прірву між ними й найвідсталішими. Тобто ми стикнемося не лише з консервацією нинішніх недоліків у системі органів місцевого самоврядування, а й з поглибленням диспропорцій між її складовими.

Варто взяти до уваги загальну тенденцію до погіршення демографічної ситуації та активізацію урбанізаційних процесів у країні. З огляду на низку критеріїв, що розглядалися під час обговорення адміністративно­територіальної реформи та об’єднання територіальних громад, зокрема таких, як можливість за 30 хвилин дістатися адміністративного центру, орієнтовна кількість нової громади має бути на рівні 5–6 тисяч осіб. Через негативні демографічні показники вже за кілька років вона налічуватиме лише 2–3 тисячі осіб і буде неспроможною виконувати покладені на неї завдання. Понад те, дуже швидко знову постане потреба в укрупненні об’єднаних громад.

Не слід виключати об’єднання територіальних громад сусідніх районів. Згідно із законодавством це потребує ухвалення відповідного нормативно­правового акта Верховною Радою України, що спричинює додаткові бюрократичні перепони для процесу укрупнення та призводить до негативної реакції керівництва цих районів.

Що ж до можливих негативних моментів об’єднання громад, то основний ризик виникає тоді, коли учасники цього процесу значно відрізняються один від одного. Приміром, якщо кілька дрібних громад об’єднаються навколо великої, то остання домінуватиме і процес прий­няття рішень призведе до ігнорування інтересів інших учасників, стане потенційним джерелом конфліктів у майбутньому.

Третій варіант передбачає розукрупнення районів, у яких має проживати не менш як 10 тисяч осіб, і створення на їхній базі кількох додаткових одиниць. Рішення у кожному випадку прийматиметься з огляду на площу, кількість населення та інфраструктурну систему конкретного об’єкта. Нова територіальна громада, створена на основі населеного пункту, що не є районним центром, може утворитися лише за наявності на її території належної інфраструктури й фінансових ресурсів у її бюджеті для утримання. Таких громад може бути приблизно 900.

До переваг цієї моделі слід віднести те, що послуги не віддаляються від мешканців, як це фактично відбувається під час об’єднання громад, а наближаються до них, що сприятиме позитивному ставленню громадян до такої реформи. Схожа схема адміністративно­територіального устрою функціонувала у 1930–1950­х роках, тому це не є чимось принципово новим, на відміну від великих громад, а лише поверненням до історичної спадщини, приміром, як відродження ґмін у нинішній Польщі. Під час такої реформи ми не вживаємо терміна «ліквідація», оскільки йдеться про появу нових додаткових районів, а не про фактичне розчинення однієї громади в іншій, чому сприяє процес укрупнення муніципалітетів. Тож така реформа матиме значно менше негативної реакції мешканців, ніж ліквідація низки територіальних громад за їхнього об’єднання.

Розукрупнення районів спроможне подолати спротив реформуванню розташованих навколо великих міст сільських громад. Нині такі громади мають значні податкові надходження за рахунок того, що багато забезпечених громадян мешкають у передмісті (хоча й працюють у місті). Тому приміські територіальні громади можуть розраховувати на значні надходження від оподаткування їхнього майна, від продажу підакцизних товарів (бензину на заправках, тютюнових і алкогольних товарів у торговельних мережах тощо). У разі об’єднання з містом вони втратять можливість розпоряджатися на власний розсуд значними фінансовими ресурсами і перетворяться на додаток до більшої міської громади.

Безумовною перевагою такої моделі є швидкі темпи її реалізації. Якщо об’єднання громад може тривати місяцями, то рішення про утворення нових районів на своєму засіданні ухвалює Верховна Рада України, і чергові вибори до органів місцевого самоврядування 25 жовтня 2015 року можна провести відповідно до нової системи адміністративно­територіального устрою. Такий крок потребуватиме внесення змін лише до окремих пунктів Конституції України, а не перегляду цілих розділів Основ­ного Закону.

Серед позитивних моментів цього варіанта слід згадати й про значно менші фінансові витрати, ніж у разі добровільного об’єднання територіальних громад, оскільки:

– кількість новоутворених районів буде меншою, ніж укрупнених територіальних громад;

– не потрібно виплачувати компенсації звільненим внаслідок об’єднання громад службовцям органів місцевого самоврядування, бо зі створенням нових районів вони не втратять роботи.

Понад те, робота в районних органах місцевого самоврядування є привабливішою, ніж на рівні територіальних громад. Тому посилення конкуренції за робочі місця у новостворених районах сприятиме підвищенню рівня кваліфікації чиновників.

Крім того, цей варіант не потребує додаткових ресурсів для формування інфраструктури, як під час реалізації попередньої моделі, до того ж мета – максимальне наближення публічних послуг до споживачів – також буде досягнута.

Після реалізації реформи в сільських населених пунктах мешканці можуть обрати старосту та раду, але суто як органи самоорганізації населення, спосіб формування і повноваження яких будуть визначені в новій редакції Закону України «Про органи самоорганізації населення». Таким інститутам у населених пунктах можна було б, окрім власних повноважень, делегувати й певні повноваження органів місцевого самоврядування в межах розукрупненого району.

Пропонована нами модель дає можливість розв’язати проблему закріплення землі, оскільки район, що нині фактично розпоряджається землею, котра не належить територіальним громадам, стає базовим рівнем місцевого самоврядування, і таким чином вирішується питання повсюдності місцевого самоврядування.

Оскільки розукрупнений район не зможе надавати повний перелік послуг, то 10–15 таких одиниць буде об’єднано в округ, що забезпечуватиме надання освітніх, медичних, податкових, управлінських, суддівських, правоохоронних та інших послуг. Тобто такий округ, межі якого можуть збігатися з виборчим округом, буде лише адміністративною, а не територіальною одиницею. При цьому перелічені вище послуги надаватимуться не в одному з населених пунктів, а розпорошуватимуться по території округу, що сприятиме його рівномірному роз­витку й реалізації принципу справедливості щодо всіх його мешканців.

Завдяки реалізації реформи в Україні сформується дворівнева система адміністративно­територіального устрою, яка оптимізує структуру місцевого самоврядування:

І) район – базовий рівень територіальної організації держави (орієнтовна кількість – 900);

ІІ) область – другий рівень.

Передбачається також існування міст зі статусом райо­ну (100–800 тисяч осіб) та області (понад 800 тисяч осіб), це буде закріплено в Конституції та відповідних законах України. Тож великі міста – мегаполіси – виведуть зі складу області, що дасть змогу знівелювати диспропорції між нинішніми областями щодо кількості населення.

Зважаючи на тривалість та витратність процесу об’єднання територіальних громад, його неприйняття значною частиною керівництва органів місцевого самоврядування та мешканцями через брак просвітницької роботи, розукрупнення сучасних районів дасть змогу закласти основи нового адміністративно­територіального устрою, що сприятиме дієвості територіальних громад, спроможних надавати широкий перелік доступних і якісних послуг мешканцям, та розвитку місцевого самоврядування в Україні.

Автор: Анатолій МАТВІЄНКО