Дорога додому

Реформа самоврядування – основний елемент «повернення до Європи»

Понад тисячу гостей з усієї Європи взяли участь у роботі Європейського конгресу місцевих урядів, у дебатах засідань і нарад, присвячених польським і європейським здобуткам і проблемам місцевого самоврядування. Мабуть, найчисленнішою та найактивнішою з усіх делегацій у Кракові була наша, українська. Представники органів місцевого самоврядування обговорювали практично весь спектр тем, заряджаючи європейських партнерів оптимізмом щодо успішного проведення децентралізації в нашій країні. У відповідь сусіди ділилися своїм чвертьвіковим досвідом, підказували, як максимально ефективно застосувати його в українських реаліях.

Школа демократії

На думку переважної більшості експертів, однією з найуспішніших польських реформ є саме реформа самоврядування. Її суттю стала децентралізація держави. Децентралізація влади та засобів. Децентралізація відповідальності. Мешканці на місцях дістали можливість самі визначати пріоритети свого розвитку, розв’язувати проблеми, з якими можуть упоратися, не звіряючи свій «годинник» із Варшавою. У результаті жителі регіонів самостійно впливають на події в житті своїх сіл, селищ, міст.

Сьогодні в Польщі основні послуги, які забезпечують життя людини, надають органи місцевого самоврядування. Їм належить більшість майна, що раніше належала державі. Польське самоврядування, в якому навіть через 25 років залишається чимало проблем, називають школою демократії для державних еліт і громадянського суспільства. Воно стало свого роду поштовхом економічного й соціального розвитку.

Як пояснив в інтерв’ю журналу «Віче» маршал Малопольського воєводства Марек Сова, 1990 року в Польщі було створено базовий рівень місцевого самоврядування – гміни, 1998­го – повіти й воєводства. Головний механізм поділу компетенцій – принцип субсидіарності, згідно з яким завдання мають виконуватися на рівні, найбільш наближеному до конкретного споживача послуг, і передаватися на вищі рівні влади лише в разі, коли нижчі не можуть впоратися. Він підкреслив: дуже важливо, що різні рівні – гміна, повіт, воєводство – не перебувають у відносинах підпорядкування або залежності один від одного. Їхні повноваження розділені й визначені законом. І само собою, ця система є незалежною від держави. «Контролюється лише відповідність рішень органів місцевої влади чинному законодавству. Фінансовий контроль здійснюють регіональні розрахункові палати, які також не залежать від держави».

– Коли уряд Тадеуша Мазовецького (перший посткомуністичний прем’єр) прийшов до управління країною, багато хто вважав, що вони проваляться через відсутність господарського досвіду й жорстку протидію системи старої бюрократії. Цього не сталося, хоча кабінет Мазовецького протримався трохи більше року. Однак за такий короткий термін уряд так далеко просунувся на шляху реформ, що реванш виявився неможливим. Його діяльність дала Польщі змогу стати на європейський шлях розвитку, який зрештою привів до інтеграції з ЄС. Вони тоді не тільки боролися з наслідками розвалу економіки, а й мали безліч сміливих ідей щодо проведення глобальної реформи місцевого самоврядування, – розповів маршал Малопольського воєводства. І запевнив, що вірить у те, що й в Україні все вийде.

Громади змінили польську дійсність

Відкриваючи Європейський конгрес органів місцевого самоврядування, мер Кракова Яцек Майхровський зауважив, що в цьому місті з XIV століття збираються люди, щоб обговорити майбутнє Європи. І звернув особливу увагу гостей: «Ми зустрічаємося в особ­ливий момент – 25­річчя реформи місцевого самоврядування. Це надихає на подальші обговорення функціонування місцевого самоврядування». Адже поляки не приховують: далеко не всі проблеми розв’язано. Вони кажуть про це відверто, й така розмова сприяє доланню труднощів.

У свою чергу, держсекретар канцелярії Президента Республіки Польща Ольгерд Дзеконський нагадав, що немає свободи без місцевого самоврядування, але немає також доброго місцевого самоврядування без фінансової та юридичної незалежності. «Амбітні цілі Євросоюзу не можуть бути досягнуті без участі органів місцевого самоврядування, які найближчі до громадян», – підкреслив він, зауважуючи, що хороша місцева влада – це основа економічного розвитку, бо місцеве самоврядування є партнером для малого та середнього бізнесу, які мають життєво важливе значення для економіки ЄС.

Привітав учасників конгресу й Президент Польщі Броніслав Коморовський. «Я радий, що європейські місцеві органи влади обрали конгрес місцем дебатів між лідерами місцевого самоврядування, регіональних еліт, включаючи представників державної адміністрації, неурядових організацій та бізнесу», – сказано в його зверненні до делегатів, зачитаному під час відкриття заходу.

«Немає свободи без солідарності. І немає ніякої послідовної успішної модернізації без самоврядування. Відродження місцевої демократії стало джерелом великих успіхів вільної Польщі. Реформа місцевого самоврядування випустила приховану енергію суспільства. Вона стала одним із елементів «повернення до Європи». Місцеві громади, самостійно вирішуючи свої питання й спільно розбудовуючи «малу батьківщину», змінили польську дійсність. У 25­річчя самоврядування, велике свято громадянського суспільства, я хочу подякувати всім творцям цих досягнень», – наголосив Президент Польщі.

Європа регіонів – новий розвиток

Європа потребує нового імпульсу розвитку. І нова фінансова перспектива Євросоюзу становить значну проблему для органів місцевого самоврядування унаслідок переказу коштів із національних програм у регіональні. Важливо визнати це й добре використовувати можливості розвитку для місцевих громад, наголошували учасники конгресу.

Згідно з Лісабонським договором Єврокомісія нині зобов’язана консультуватися з місцевими та регіональними органами влади країн ЄС та їхніми об’єднаннями вже під час попередніх законодавчих процесів. Це означає, що регіональний вимір європейської інтеграції є найважливішим.

Президент Палати регіонів у Конгресі місцевих і регіональних влад Ради Європи Гудрун Мослер­Tорстром в інтерв’ю журналу «Віче» заявила, що основою розвитку місцевого самоврядування мають бути демократія, повага до закону та громадянських свобод. На її думку, регіоналізація – це відповідь на кризи, яких Європа зазнала в минулому, а Україна відчуває нині. «Завдяки самостійності регіонів Європа отримала цілковито новий вимір. Це рівень, де приймаються рішення, що стосуються найважливіших сфер – освіти, охорони здоров’я або зайнятості», – підкреслила співрозмовниця.

Останній шанс

Що корисного для себе дізналися в Кракові члени української делегації, як сприймають децентралізацію на місцях і чи бачать перспективу проведення виборів до місцевих органів влади за новими правилами, журнал «Віче» запитав у представників місцевого самоврядування з різних регіонів України.

– Поляки – мери та бургомістри – казали нам, що четвертого шансу в України не буде, – розповів «Вічу» заступник голови Чернівецької облради Ярослав Курко. Перший шанс був 1991 року, другий – після Помаранчевої революції в 2004–2005­му. Нині третій... «У Польщі вже 25 років минуло відтоді, як відбулися вибори до місцевих органів влади на підставі нового закону. Щоб провести ці вибори, вони їх навіть на півроку відклали! У нас на сьогодні законодавства під вибори немає. У старі міхи вливати молоде вино, з моєї точки зору, не варто», – вважає представник Буковини.

За його словами, в Чернівецькій області розуміють зміст реформи. А всі проблеми вбачають у столичній політичній еліті.

– Поляки кажуть: погано, що українську децентралізацію почали робити політики, а не експерти. І в мене таке враження, що політики хочуть ламати на місцях через коліно. Тобто повторювати старі помилки. Наша невелика область має бажання об’єднуватися. Наприклад, є 30 сіл, де є 30 рад. А пропонується, щоб було від семи до восьми великих рад. Але нам кажуть: дві ради на весь район або одну! Не думають, що всіх послуг їм не надати. Це викликає спротив.

На думку Ярослава Курка, якщо не встигнуть підготувати законодавство до осені, то вибори проводити немає сенсу, «бо нічого не зміниться».

А ось голова Київської обласної ради Микола Бабенко вважає: незважаючи на те, що польська модель децентралізації взята за основу, крізь призму польського досвіду важко говорити про українську реформу. У Польщі реформа місцевого самоврядування проходила протягом трьох–п’яти років, а ми свою маємо завершити в найближчі півроку.

– Я не даватиму жодних прогнозів. Знаю, що є офіційна лінія держави. Є офіційна лінія Президента України, Кабінету Міністрів. Рішення прийнято, будемо виконувати, – заявив представник Київщини в інтерв’ю «Вічу», відповідаючи на запитання, чи проводитимуться вибори за новим законодавством.

– Ми ведемо роз’яснювальну роботу на місцях. Частина громад розуміє. Частина – не розуміє. Тому треба ще більше займатися інформаційною роботою. Пояснювати людям, чому й для чого це робиться. Ми цим займаємося активно. Не завжди вистачає часу, ресурсів, але мусимо діяти в тих умовах, у яких живемо, – констатував Микола Бабенко.

Добровільно влада не передавала ні владу, ні ресурси

Польща – країна, яка провела одну з найефективніших у Європі реформ місцевого самоврядування, визнає народний депутат України IV скликання, голова єврорегіону «Дністер» та Асоціації органів місцевого самоврядування, екс­голова Вінницької облради Сергій Татусяк. За його словами, модель влади в Польщі настільки збалансована й так ефективно працює на користь людей, соціальних гарантій, добробуту, що не потрібно вигадувати велосипед. Треба просто брати й робити за цим добрим зразком. Головне, вважає співрозмовник, що в поляків чітко прописані всі функції органів місцевого самоврядування й левова частка повноважень і ресурсів залишається на місцях. Тож люди є повноправними господарями територіальних громад.

– Немає жорсткої вертикалі влади, яка, на жаль, спостерігається в нас. Водночас є контроль. Воєвода має такі повноваження, що коли є порушення органів місцевого самоврядування у фінансових питаннях або ухваленні інших рішень, то може накласти вето. Контроль з боку держави і збалансованість дають сьогодні ефективність розвитку територій. Бачимо, наскільки президент Польщі переймається розвитком місцевого самоврядування, скільки уваги уряд приділяє місцевому самоврядуванню. Вони все роблять, щоб місцева влада була повноправним господарем. Для того, щоб у нас сталося так само, потрібна політична воля. Ніколи влада добровільно не передавала ні владу, ні ресурси. І поки що в нас усе зводиться лише до програмних заяв про необхідність проведення реформи, проведення децентралізації, – каже Сергій Татусяк.

На його думку, навіть у питанні об’єднання територіальних громад є чимало суперечностей і загроз щодо дисбалансу великих міст, великих територій і малих територіальних громад.

– Тому що в нас не прописані повноваження на рівні села, територіальної громади, району, області. Це головне питання. Нам необхідно ухвалити закон про місцеве самоврядування, а потім розпочати реформу місцевого самоврядування. Ми повинні в парламенті попрацювати, щоб удосконалити законодавчу базу. Не потрібно нічого моделювати. Усі заявили, що кращої моделі, як у Польщі, нема. Але, на жаль, на сьогодні ефективних кроків у цьому плані немає. Якщо ще затягнемо, то до виборів не встигнемо, – застеріг Сергій Татусяк. І продовжив:

– Представники старої Європи на цьому форумі насторожено ставляться до нас. Найбільше розпитують про корупцію, про те, чому не ведеться боротьба з нею. Чому в нас активно не діють громадський і громадянський інститути. І тому немає логічних пояснень. Усі розуміють, що події на Сході України гальмують процеси реформування, але реформи під час війни можливі! Світовим досвідом доведено, що за найважчих часів у багатьох країнах проводили реформи, які дали перспективу для подальшого розвитку.

Голова Єврорегіону «Дністер» та Асоціації органів місцевого самоврядування розповів, що починаючи з 2000 року представники Вінницької області вивчали польський досвід, за допомогою польських колег провели сім міжнародних конференцій з питань місцевого самоврядування, збалансованого розвитку територіальних громад.

– На рівні області створили Асоціацію органів місцевого самоврядування, об’єднали чотири асоціації в одну й обстоюємо інтереси територіальних громад. І селищ, і малих міст, і міст, і районів. Ми перші, хто напрацював концепцію місцевого самоврядування. Пропонували її президентам і парламенту. Однак тенденція небажання віддати повноваження й ресурси триває. На жаль, за 23 роки центр довів свою неспроможність керувати країною. Якби ми раніше провели децентралізацію, нині не мали б такої ситуації в Донецьку. І відпали би питання про федералізацію. Тому що повноваження з життєдіяльності реалізовувалися б на рівні територіальних громад, – вважає Сергій Татусяк.

Попереду ще півроку

Депутат Івано­Франківської облради Дмитро Дзвінчук солідарний із колегами: якщо місцеві вибори не відбудуться на новій основі, то вони втрачають сенс. «Вони вкотре мають шанс провалитися. Усе залежить від узгодженості дій політичних еліт в Україні. Якщо не зрозуміють незворотності змін, то нічого не вдасться. Але я оптиміст і сподіваюся на краще», – заявив представник Прикарпаття.

На запитання «Віча», чи розуміють суть реформи в Галичині, депутат облради відповів: будь­які зміни зустрічають опір. Від нерозуміння, від того, що люди побоюються, що щось зміниться й це створить певні незручності на початковому етапі. Відчувається опір старих управлінців, регіональних еліт на місцях. Але для того, щоб цьому перешкоджати, треба вести широку роз’яснювальну інформаційну роботу, вважає депутат.

– Мене це дивує, – каже співрозмовник «Віча», – уже більш як рік, відколи прийнято концепцію місцевого самоврядування, та тільки останніми тижнями почалася інтенсивна робота. Області до 1 червня мають представити перспективний план формування нових територіальних громад. Це дуже короткий термін. І на місцях, на жаль, немає розуміння, що громади мають бути такими великими, як виписано методикою, запропонованою Кабінетом Міністрів. Це радіус не менш як 20 км і кількість населення понад 10 тисяч. У нас дуже різні області. У нас дуже різна кількість населення в областях. Є райони, де 6–10 ти­сяч, і це буде одна територіальна громада. Я маю на увазі Центральну Україну. У нас висока щільність населення. Є райони, де мешкають 100–120 тисяч осіб. Це великі райони, і там теж треба думати. Щоб територіальні громади не були в межах одного району, інакше втрачається сенс.

Голова Дніпропетровської облради Євген Удод в інтерв’ю «Вічу» заявив, що в Дніпропетровській області добре розуміють, що терміни, відведені на децентралізацію, вкрай стислі.

– Нині м’яч на боці місцевого самоврядування. Візьмімо, зокрема, закон про добровільне об’єднання громад. Можна встигнути до виборів до місцевих рад, до 25 жовтня, але навряд чи ми зможемо провести об’єднання в усіх районах. Ми в нашій області вважаємо, що краще зробити менше, але якісно. Є домовленість між Дніпропетровською облрадою та польським фондом «Солідарність» про реалізацію пілотажного проекту з об’єднання громад у декількох районах нашої області. Це Верхньодніпровський, Дніпропетровський і Апостолівський райони. Можливо, буде й четвертий. Ми хочемо до
10 жовтня в рамках цього пілотажу об’єднати 12 громад. Пропонуємо це зробити за результатами дискусії, з урахуванням думки самих мешканців громад. На сесії облради ухвалили проект перспективного плану об’єднання й передали його громадам, чекаємо від них зворотного зв’язку, їхнього бачення того, як це має відбуватися, – розповів Євген Удод.

Що стосується ставлення людей до реформи, то, за словами голови облради, Дніпропетровщина поділилася на три частини. Третина каже: «Ми готові, ми розуміємо, як». Це переважно ті райони, які мають великий досвід з упровадження різних донорських програм, навички домовлятися один з одним. Друга третина має категорично негативну позицію. І ще одна – вичікувальну: дивляться, чим справа завершиться.

– Єдиний шлях залучити всіх до процесу реформування – це показати успішність «пілотів» і змінити думку людей на позитивну. Треба продемонструвати, які є переваги для їхнього розвитку в разі об’єднання. Основна теза європейських експертів: те, що більше, й може більше, – пояснив Євген Удод, додавши, що налаштований оптимістично.

Поки що тільки слова...

А ось секретар Кузнецовської міськради Рівненської області Ігор Куц у своїх оцінках ситуації в Україні менш оптимістичний. В інтерв’ю «Вічу» він визнав, що селища й села ніколи не були самостійними. Вони завжди утримувалися на дотаціях, не вміли заробляти й мали впевненість, що за них усе зробить центр, область, Київ. І тому нині геть не хочуть долучатися до роботи.

– Фактично на сьогодні вони не готові до кардинальних змін. Не готові брати відповідальність на себе. Та якщо говорити про відповідальність територіальних громад великих міст, то ми цілком готові. І це треба було робити давно. Ми бачимо, чого досягла Польща за 25 років: реформування органів місцевого самоврядування, інфраструктури… А як змінилася поліція на локальному рівні! Я дивлюся на це й розумію, як сильно ми відстали через те, що поділяли геть інші цінності, – засмучений Ігор Куц.

Однак він вважає, що на місцях зобов’язані провести реформу, навіть якщо до неї не готові політичні еліти в Києві. Поки що, на його думку, децентралізація – це лише декларація, слова.

– Зміни на краще є мінімальними. Немає кардинального реформування органів місцевого самоврядування. Перше, що повинно відбутися, – це розширення наших повноважень, щоб ми могли заробляти, використовувати ресурси, які маємо на місцях. Це розвиток бізнесу, це податки, це продаж або оренда землі. Усе це нині стягнуто до центру. І друге, безперечно, – це використання бюджету. На мій погляд, першим сигналом про те, що реформи місцевого самоврядування відбуваються, буде закріплення на законодавчому рівні заборони на затримання казначейством грошей місцевого самоврядування. І щоб за це була відповідальність! Нині ми залежні від того, що вирішить держава, уряд, казначейство. Реформа необхідна, але вона має бути чітко сформульована, донесена до людей, право чиновників має бути прописано в «дорожній карті» (що і як вони повинні робити, в які терміни, яка відповідальність), – переконаний Ігор Куц.

Згідно з Європейською хартією місцевого самоврядування, самоврядування – це право й спроможність місцевої спільноти вирішувати свої питання на користь власних інтересів. Це означає, що система має давати можливість приймати рішення, а спільнота, у свою чергу, – бути готовою нести за них відповідальність. Польща провела цю реформу, стартуючи з позиції радянської Конституції, що спиралася на принцип централізму та відомчої організації держави. Україна стартує після 23 років незалежності та двох фальстартів...

І в Польщі, і в Україні сьогодні вважають: українська реформа вдасться лише тоді, коли, як у польських сусідів, будуть, по­перше, політична воля лідерів, котрі усвідомлюють, що справа тут не тільки в декларації, а й у справжніх змінах системи держави, і, по­друге, чітке розуміння, як діяти. За будь­якої зміни одні набувають, а інші втрачають. Такі реформи завжди мають величезну кількість супротивників. Є ризик політичної поразки, і це означає, що політичне рішення має прийматися з усвідомленням ризику й наявності опору, який необхідно подолати.

Зміни зачіпають усі сфери суспільного життя — від призову до армії до утримання доріг, шкіл, охорони довкілля, комунального будівництва тощо. Тож треба розуміти, як ці зміни провести. А ще мати громадську підтримку. Щоб система запрацювала, недостатньо просто змінити закони, внести зміни до Конституції. Якщо люди не розуміють суті реформ, закон наповнюється геть іншим змістом й навіть залишається мертвим. Проводячи реформи, слід пам’ятати, що ментальність людей змінюється значно повільніше, ніж закон. Тому з людьми треба розмовляти.

І, нарешті, такий важливий елемент, як кадри: потрібно мати в розпорядженні сотні тисяч людей, котрі бажають і вміють працювати в нових умовах.

Автор: Яна СТАДІЛЬНА