Невідповідальність і недоторканність як принципи конституційного статусу глави держави

Розкриваються сутність невідповідальності та недоторканності як принципів конституційного статусу глави держави, інституту імпічменту як засобу реалізації юридичної відповідальності президента та особливості їх закріплення в конституціях інших держав. У контексті зарубіжного конституціоналізму аналізуються інститути недоторканності та імпічменту Президента України. З’ясовується обмеженість конституційного інституту імпічменту Президента України та формулюються пропозиції щодо підвищення його ефективності як стримувального чинника в системі стримувань і противаг.
Ключові слова: глава держави, президент, невідповідальність, недоторканність, контрасигнація, імпічмент.

5 лютого 2015 року Верховна Рада України схвалила внесений Президентом П. Порошенком законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо недоторканності народних депутатів України та суддів)» і ухвалила рішення про направлення його до Конституційного Суду для висновку щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції України. Під час обговорення законопроекту в парламенті, як і при включенні його до порядку денного пленарних засідань, окремі народні депутати висловлювали думку про необхідність скасування недоторканності Президента України або прийняття закону про імпічмент Президента, який конкретизував би установлену Конституцією України процедуру імпічменту і уможливив її застосування на практиці. У зв’язку з цим є потреба в з’ясуванні сутності та особливостей конституційного інституту недоторканності глави держави.

Глава держави – це вища посадова особа держави, яка вважається її верховним представником. Основ­ними функціями, що покладаються сучасними конституціями на главу держави – монарха чи президента, є представництво держави всередині країни та в міжнародних відносинах, гарантування державного суверенітету, територіальної цілісності держави, додержання конституції, прав і свобод людини і громадянина. Конституції багатьох країн покладають на главу держави також функцію політичного арбітражу, яка полягає в забезпеченні узгодженого функціонування органів різних гілок державної влади та подолання можливих конфліктів між ними. Конституційне закріплення за главою держави таких функцій супроводжується наділенням його широкими повноваженнями в усіх сферах державної діяльності.

Здійснення главою держави конституційно визначених функцій та повноважень потребує особливих конституційних гарантій його діяльності. Основними такими гарантіями є невідповідальність і недоторканність, що як принципи правового статусу глави держави в тій чи тій формі закріплюються майже всіма сучасними конституціями.

Невідповідальність глави держави полягає в тому, що він не несе юридичної відповідальності за свої дії як глави держави, здійснювану політику, незалежно від її наслідків для держави і суспільства. Недоторканність глави держави є складовою його невідповідальності й означає, що він не може бути притягнений до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований. Невідповідальність монарха є абсолютною – він юридично не відповідає за будь­які свої дії. Президент може бути притягнений до юридичної відповідальності, але не у зв’язку зі здійсненням конституційно визначених функцій і повноважень, а лише в разі вчинення ним злочину чи іншого правопорушення.

Конституційним засобом забезпечення невідповідальності та недоторканності глави держави є інститут контрасигнації, а реалізації відповідальності президента в разі вчинення ним злочину чи іншого правопорушення – інститут імпічменту. Контрасигнація – це скріплення акта глави держави підписами прем’єр­міністра та міністра, відповідального за акт і його виконання, без якого акт не набирає юридичної сили. З формально­юридичного боку призначення контрасигнації полягає в тому, щоб зняти юридичну відповідальність за виданий акт із глави держави й покласти її на уряд – прем’єр­міністра та міністра, відповідального за виконання акта.

За різних форм державного правління контрасигнація використовується неоднаковою мірою. У парламентарній монархії і парламентарній республіці контрасигнуються всі (або майже всі) акти глави держави. За змішаної респуб­ліканської форми правління контрасигнація застосовується щодо актів президента, виданих у ме­жах лише частини його повноважень. У президентській республіці інститут контрасигнації, як правило, не застосовується, оскільки в ній президент очолює виконавчу владу, але його недоторканність конституційно в тій чи тій формі закріплюється.

Для ілюстрації викладених положень наведемо приклади конституційного закріплення принципу невідповідальності (недоторканності) глави держави та інституту контр­асигнації.

Парламентарна монархія: «Особа Короля недоторканна; його міністри відповідальні» (ст. 88), «Жоден акт Короля не може мати сили, якщо він не контрасигнований міністром, який тим самим несе за нього відповідальність» (ст. 106) (Конституція Бельгії 1994 р.) [1, с. 356]; «Король недоторканний і не підлягає відповідальності. Його рішення контрасигнуються в порядку, встановленому в статті 64, і без відповідного підпису не мають сили, за винятком рішень, передбачених у статті 65» (ч. 3 ст. 56 Конституції Іспанії 1978 р.) [2, с. 62].

Парламентарна республіка: «Жоден акт Президента Республіки недійсний, якщо він не контрасигнований міністрами, які його запропонували і за цей акт відповідальні» (ч. 1 ст. 89), «Президент Республіки не відповідальний за дії, вчинені під час виконання своїх функцій, за винятком державної зради або посягання на Конституцію» (ч. 1 ст. 90) (Конституція Італії 1947 р.) [2, с. 119]; «Президент Республіки не несе відповідальність за здійснення своєї функції» (ч. 3 ст. 54), «3. Рішення Президента Республіки, прийняті відповідно до частини 1 і 2, вступають у силу після їх підписання головою Уряду або уповноваженим ним членом Уряду. 4. За рішення Президента Республіки, які потребують підпису голови Уряду або уповноваженого ним члена Уряду, несе відповідальність Уряд» (ч. 3, 4
ст. 63) (Конституція Чехії 1992 р.) [3, с. 508, 510].

Змішана республіка: «Президент Республіки несе відповідальність за дії, здійснені ним при виконанні своїх обов’язків, тільки у разі державної зради…» (ст. 68), «Акти Президента Республіки, крім передбачених у статтях 8 (абзац перший), 11, 12, 16, 18, 54, 56 і 61, контрасигнуються Прем’єр­міністром і в разі необхідності – відповідальними міністрами» (ст. 19) (Конституція Франції 1958 р.) [3, с. 426, 415]. «Офіційні акти Президента Республіки потребують для своєї дійсності підпису Голови Ради Міністрів, який унаслідок підписання акта несе відповідальність перед Сеймом» (ч. 2 ст. 144, ч. 3 ст. 144 визначає повноваження Президента Республіки, на які вимоги щодо контрасигнації не поширюються) (Конституція Польщі 1997 р.) [2, с. 711].

Президентська республіка: «Президент Республіки Казахстан, його честь і гідність недоторканні» (ч. 1 ст. 46 Конституції Казахстану 1995 р.) [4]; «Президент Туркменістану володіє правом недоторканності. Його честь і гідність охороняються законом» (ч. 1 ст. 56 Конституції Туркменістану 1995 р.) [5].

Отже, невідповідальність глави держави та його недоторканність, котра може розглядатися і як невідповідальність, і як її складова, є загальновизнаними в сучасному конституціоналізмі й скасування недоторканності Президента України суперечило б світовій практиці. Інша справа – конституційний інститут імпічменту Президента України, який потребує істотних змін.

Імпічмент – це конституційно встановлений порядок притягнення парламентом до відповідальності президента та інших вищих посадових осіб держави за вчинені ними правопорушення. Сучасні конституції передбачають можливість застосування процедури імпічменту зазвичай тільки щодо президента. Настання відповідальності президента в порядку імпічменту полягає тільки в усуненні його з поста, після чого колишній президент несе відповідальність за вчинене правопорушення як звичайний громадянин.

Ефективність інституту імпічменту як застереження щодо вчинення президентом правопорушень залежить передусім від того, яке саме вчинене ним правопорушення може бути підставою для імпічменту. Якщо згідно з Конституцією Франції Президент Республіки може бути притягнений до відповідальності тільки за державну зраду (див. вище), то згідно з Конституцією США 1787 року «Президент, Віце­президент і всі цивільні посадові особи Сполучених Штатів відсторонюються від посади, якщо при осуді в порядку імпічменту вони будуть визнані винуватими в зраді, хабарництві або інших тяжких злочинах і проступках» (розд. 4
ст. ІІ) [6, с. 387].

Це означає, що у Франції притягнути Президента Республіки до відповідальності в порядку імпічменту практично неможливо, оскільки малоймовірно, щоб така висока, обрана народом посадова особа вчинила державну зраду (займалася шпигунством, підривною діяльністю проти держави, перейшла на бік ворога в умовах війни тощо), тоді як Президент США може бути притягнений до відповідальності навіть за проступок (англ. misdemeanоur – у кримінальному праві США категорія найменш небезпечних злочинів, які межують з адміністративними правопорушеннями). Але ще ефективнішим інститут імпічменту може бути в тих державах, конституції яких підставою для усунення президента з поста в порядку імпічменту визначають порушення ним конституції і законів.

Як уже зазначалося, в Італії Президент Республіки може бути притягнений до відповідальності за державну зраду або посягання на Конституцію. У Німеччині «Бундестаг або Бундесрат може порушити перед Федеральним конституційним судом звинувачення проти Федерального президента в умисному порушенні ним Основного або іншого федерального закону…» (ч. 1 ст. 61 Основного закону ФРН 1949 р.) [1,
с. 598]. У Греції «Президент Республіки не несе жодної відповідальності за дії, вчинені при виконанні ним своїх обов’язків, за винятком державної зради або умисного порушення Конституції…» (ч. 1 ст. 49 Конституції Греції 1975 р.) [1, с. 665].

У контексті наведених положень конституцій зарубіжних держав щодо принципів невідповідальності та недоторканності глави держави й інституту імпічменту проаналізуємо відповідні норми Конституції України. Невідповідальність глави держави в тексті конституції може закріплюватися дослівно (з використанням відповідної термінології) як недоторканність або взагалі термінологічно не закріплюватися. Останнє має місце тоді, коли в конституції не передбачається відповідальність глави держави, що означає його невідповідальність. У Конституції України термінологічно йдеться про недоторканність Президента.

В Україні інститут президентства був запроваджений Законом Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 року [7]. Закон установив недоторканність Президента Української РСР та можливість настання його відповідальності таким чином:

«Стаття 1149. Президент Української РСР користується правом недоторканності.

У разі порушення Президентом Конституції і законів Української РСР Президент може за висновком Конституційного Суду Української РСР бути зміщений з посади Верховною Радою Української РСР. Рішення про зміщення Президента в такому разі приймається більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів Української РСР.

Верховна Рада Української РСР може призначити всеукраїнський референдум з питання про дострокове припинення повноважень Президента за ініціативою громадян Української РСР…».

Оскільки можливість дострокового припинення повноважень президента за результатами референдуму сучасними конституціями передбачається досить рідко й про неї не йдеться в чинній Конституції України, зупинимося на аналізі тільки інституту імпічменту Президента України.

Нова Конституція, прийнята Верховною Радою 28 червня 1996 року [8], визначила недоторканність Президента України таким чином:

«Стаття 105. Президент України користується правом недоторканності на час виконання повноважень.

За посягання на честь і гідність Президента України винні особи притягаються до відповідальності на підставі законів.

Звання Президента України охороняється законом і зберігається за ним довічно, якщо тільки Президент України не був усунений з поста в порядку імпічменту».

Інститут імпічменту Президента України встановлено статтею 111 Конституції України:

«Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину.

Питання про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту ініціюється більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Для проведення розслідування Верховна Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комісію, до складу якої включаються спеціальний прокурор і спеціальні слідчі.

Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розглядаються на засіданні Верховної Ради України.

За наявності підстав Верховна Рада України не менш як двома третинами від її конституційного складу приймає рішення про звинувачення Президента України.

Рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою України не менш як трьома четвертими від її конституційного складу після перевірки справи Конституційним Судом України і отримання його висновку щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент та отримання висновку Верховного Суду України про те, що діяння, в яких звинувачується Президент України, містять ознаки державної зради або іншого злочину».

Як бачимо, нова Конституція України значно ускладнила процедуру імпічменту Президента України порівняно з тим, як вона визначена законом про заснування поста Президента:

– по­перше, якщо за законом підставою для імпічменту є «порушення Президентом Конституції і законів Української РСР» (до чого, як показує досвід, нерідко вдається Президент), то за новою Конституцією України підставою для імпічменту Президента визнається вже тільки «вчинення ним державної зради або іншого злочину»;

– по­друге, якщо за законом рішення про усунення Президента України з поста Верховною Радою приймається більшістю не менш як дві третини від загальної кількості народних депутатів, то за новою Конституцією України Верховна Рада може прийняти таке рішення вже тільки не менш як трьома четвертими від її конституційного складу;

– по­третє, нова Конституція України передбачає прийняття Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу рішення про звинувачення Президента України, про яке взагалі не йдеться в законі;

– по­четверте, на відміну від нової Конституції України, у законі не йдеться ні про спеціального прокурора, ні про спеціальних слідчих, які мають включатися до складу спеціальної тимчасової слідчої комісії з проведення розслідування (слідча комісія створюється парламентом для проведення будь­яких розслідувань), ні про висновок Верховного Суду України.

Очевидно, що інститут імпічменту Президента, встановлений новою Конституцією України, на розроблення проекту і прийняття якої значний вплив справляв чинний тоді Президент України Л. Кучма, є умисно надмірно ускладненим, має суто формальний характер і не може бути застосований на практиці. Для підвищення дієвості цього інституту потрібно передусім спростити конституційну процедуру імпічменту, а саме:

– по­перше, визначити, що підставою для імпічменту є не тільки вчинення Президентом України злочину, а й умисне порушення ним Конституції;

– по­друге, скасувати положення про прийняття Верховною Радою України рішення про звинувачення Президента як проміжну ланку перед прийняттям рішення про усунення Президента України з поста;

– по­третє, встановити, що рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту приймається Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу (а не трьома четвертими, як за чинною нормою Конституції України; у більшості країн рішення про усунення президента з поста парламент може прийняти двома третинами голосів, а в деяких країнах, наприклад, в Італії, Франції, – навіть абсолютною більшістю);

– по­четверте, встановити, що висновок Конституційного Суду України надається щодо наявності порушення Президентом Конституції, а висновок щодо додержання конституційної процедури розслідування і розгляду справи про імпічмент Конституційний Суд надає лише за зверненням уповноваженого суб’єкта;

– по­п’яте, скасувати конституційні положення про спеціального прокурора й спеціальних слідчих, які мають включатися до складу тимчасової слідчої комісії, що створюється Верховною Радою України для проведення розслідування;

– по­шосте, доповнити статтю 111 Конституції України положенням про те, що в разі усунення Президента з поста в порядку імпічменту він несе юридичну відповідальність за законодавством України (тобто як звичайний громадянин).

Встановлена Конституцією України процедура імпічменту Президента досить докладно конкретизована в Законі «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року (ст. 171–188) [9], тому потреби в прийнятті окремого закону про імпічмент немає. У разі внесення змін до Конституції щодо імпічменту Президента України робитимуться відповідні зміни й у Регламенті Верховної Ради.

Загалом випадки усунення президента з поста в порядку імпічменту в інших країнах є рідкісними. Інститут імпічменту є ефективним не як засіб усунення президента з поста, а як стримувальний чинник у системі стримувань і противаг, засіб впливу парламенту на главу держави.

　

Список використаних джерел

1. Конституции государств Европы: В 3 т. / Л. А. Окуньков (общ. ред. и вступ. ст.). – М.: НОРМА, 2001. – Т. 1. – 824 с.

2. Там само. – Т. 2. – 840 с.

3. Там само. – Т. 3. – 792 с.

4. Конституция Республики Казахстан [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.parlam.kz/ru/constitution

5. Конституция Туркменистана [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.ambturkm.org.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=22&ltemid=31

6. Конституции зарубежных государств: учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. – 4­е изд. – М.: Волтерс Клувер, 2003. – 624 с.

7. Закон Української РСР «Про заснування поста Президента Української РСР і внесення змін та доповнень до Конституції (Основного Закону) Української РСР» від 5 липня 1991 року // Відомості Верховної Ради Української РСР. – 1991. – № 33. – Ст. 445.

8. Конституція України. Прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 2­го скликання 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. ­ № 30. – Ст. 141.

9. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10 лютого 2010 року // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – №№ 14–17. – Ст. 133, 134.

Автор: Валерій КОЛЮХ