Правляча сила

Формування та діяльність парламентської коаліції на основі правлячої більшості:
світова практика й українські реалії

Усі парламенти світу працюють над підвищенням ефективності законодавчого процесу, посиленням впливу парламентів у політичному житті суспільства. Одна з проблем, що постає перед ними, полягає в тому, щоб побудувати структуру стосунків між представниками різних партій таким чином, аби коаліція формувалась не між окремими особами й політичними групами, а в цілому з більшістю. Важливим чинником плідного функціонування парламенту є тісна взаємодія (діалог) політичних груп у межах коаліції. У більшості парламентських органів регламент встановлює межі повноважень фракцій чи коаліцій більшості й містить засоби захисту та відповідні повноваження фракцій меншості.

Парламентська більшість – це частина парламенту, котра за парламентської форми правління бере на себе відповідальність за формування уряду та контроль над його діяльністю [1]. Взаємодія з урядом – це основа основ функціонування парламентської більшості. Останню провідні дослідники парламентаризму визначають як кількість членів парламенту, чиїх голосів достатньо для ухвалення рішення з розглянутих питань, звісно, із врахуванням норм регламенту. Розрізняють такі види парламентської більшості: за кількісним складом; за кількісним складом більшості; за часом існування й іншими ознаками.

За кількісним складом парламентаріїв визначають:

– більшість від присутніх (зареєстрованих) членів парламенту під час голосування;

– більшість від існуючого кількісного складу;

– більшість від конституційного складу.

За кількісним складом більшості виділяють просту (абсолютну) парламентську більшість (50% плюс бодай один голос) і кваліфіковану більшість (2/3, 3/4 конституційного складу парламенту). За часом існування розрізняють постійну більшість і ситуативну парламентську більшість [2].

Як свідчить світова парламентська практика, більшість формує партія, котра перемогла на виборах або коаліція партій-переможниць, яка досить швидко трансформувалася в коаліцію парламентських фракцій. Ситуацію ускладнює те, що при формуванні більшості на основі коаліції фракцій майже неможливо забезпечити її постійність (фіксованість) на весь період роботи парламенту. Так само і будь-яка політична група в парламенті не може бути сформована раз і назавжди й залишатися незмінною впродовж усього терміну повноважень парламенту. До того ж у багатьох демократичних країнах регламент не забороняє членам політичної групи (фракції) під час голосування з певних питань приєднуватися до інших груп (фракцій). Тому досягти поділу на більшість і меншість у всіх без винятку законодавчих питаннях неможливо. На прикладі парламентів Франції, Польщі, Німеччини, Італії бачимо: офіційного визнання більшості на основі коаліції фракцій не існує, а отже немає конкретних правил створення й регламентації поведінки такої більшості. Отож, цілковитої єдності політичних груп, а отже, і відповідної більшості, досягти неможливо, оскільки неможливо уникнути переміщень між парламентськими угрупованнями.

З іншого боку, у конституціях усіх демократичних країн Заходу зазначено – члени парламенту є представниками народу і мають діяти відповідно до своїх переконань і свідомо, без жодного примусу. Згідно з традиціями європейського парламентаризму, у створенні згуртованої та стабільної більшості важливу роль відіграє партійна дисципліна, ставлення до партійної програми й одностайність членів більшості стосовно основних політичних і економічних питань. При цьому можна апелювати до дотримання фракційної дисципліни, але не примушувати до неї – будь-який примус може бути оскаржений на конституційній основі. Акцентувати особливу увагу на дисципліні доцільно в самих політичних угрупованнях. Таким чином, первісний конфлікт закладено між прагненням організувати роботу парламенту шляхом його поділу на політичні угруповання та конституційною нормою про «виконання обов'язків без обмежень з боку мандату». На прикладі кількох європейських країн розглянемо шляхи розв'язання цієї проблеми.

Франція 

У французькому парламенті існують дві робочі структури: політичні групи, котрі, здебільшого, створюються на основі політичних партій, і постійні комісії. У Національних зборах до парламентської групи повинні входити 20 членів. У Сенаті групі потрібно мати лише 15 членів. Політичні групи створюють шляхом подання голові Зборів (у Сенаті – голові Сенату) заяви. Її підписують усі члени групи, й вона включає узгоджені ними принципи, якими вони керуватимуться надалі. Великі політичні групи для утворення робочих структур і встановлення процедур палат вдаються до принципу пропорційного представництва. Голови груп мають особливі прерогативи, і не тільки тому, що вони є за посадою членами наради голів, що визначає порядок денний парламенту, а й тому, що можуть втручатися у перебіг сесії, приміром, мають право просити встановити терміни розгляду питань на засіданні або вимагати відкритого голосування. Дедалі міцніюча дисципліна в групах є важливим чинником політичного функціонування парламенту, позаяк кількість індивідуальних ініціатив депутатів і сенаторів зменшується.

Німеччина

Коли оголошують остаточні результати виборів до Бундестагу, кожна партія приблизно знає, скільки місць вона здобула, а отже, і наскільки великою буде її парламентська група. Парламентські групи збираються в Бонні протягом перших кількох днів після виборів, аби проаналізувати результати й обговорити питання своєї внутрішньої організації.

Згідно з регламентом Бундестагу парламентська група може бути сформована за таких умов: до її складу мають входити принаймні 5% членів Бундестагу, тобто щонайменше 34 депутати; мета обумовлення мінімального чисельного складу, аналогічного так званому 5-відсотковому застереженню Федерального виборчого закону, полягає в запобіганні набуттю великою кількістю дрібних угруповань статусу парламентської групи, а відтак надмірному використанню парламентських повноважень, які він надає, оскільки це здатне спричинити недоречне безладдя й поспіх у роботі Бундестагу. Члени групи повинні належати до однієї партії або партій, котрі мають схожі політичні наміри, а тому не конкурують одна з одною в жодній із 16 земель. Приміром, ХДС (присутня в усіх землях, крім Баварії) та ХСС (присутня лише в Баварії) становлять єдину парламентську групу на кожний виборчий термін, починаючи з 1949 року.

Парламентські групи відіграють вирішальну роль в роботі Бундестагу. Саме в їхніх межах політичні партії домовляються про позицію, яку вони потім відкрито обстоюватимуть у Бундестазі. Громадськість розраховує на те, що парламентські групи в розв'язанні основних питань будуть одностайні. Та й самим парламентським групам потрібна така єдність, як для зміцнення своєї політичної позиції, так і для забезпечення ефективності своєї парламентської роботи.

Жодних норм, що забезпечували б дотримання єдності парламентськими угрупованнями, не існує. До того ж, у правилі 13 регламенту німецького Бундестагу зазначено: «У тому, що стосується їхніх промов, дій, а також участі у голосуванні та виборах, члени Бундестагу діють відповідно до своїх переконань і сумління». Це правило відповідає статті 37 Основного Закону. Стосовно не лише ухвалення законопроектів, а й безлічі інших парламентських функцій у Бундестазі, регламент надає певні права виключно парламентським групам або 5% членів Бундестагу. Наприклад, лише вони мають право:

– вносити на обговорення законопроекти та пропозиції;

– пропонувати поправки до законопроектів у третьому читанні;

– клопотатися про відкладення питань в порядку денному або ведення засідань;

– піддавати сумніву наявність на пленарному засіданні кворуму;

– вимагати зареєстрованого голосування;

– вимагати обговорення злободенного питання;

– вимагати створення експертних комісій або комітетів з розслідування.

 Отож, парламентські групи, поза сумнівом, є ключовими центрами політичної влади й головними рушійними силами в роботі Бундестагу.

Кожна парламентська група створює певну кількість робочих груп для підготовки обґрунтування ухвалення рішень, які потім буде прийнято парламентською групою в цілому. Кожна парламентська група, крім того, призначає до кожного комітету Бундестагу свого представника. Він відповідає за координацію роботи членів парламентської групи у відповідному комітеті й забезпечує їхню діяьність відповідно до позицій, узгоджених групою в цілому. Таким чином, роботу комітетів Бундестагу також значною мірою визначають і скеровують парламентські групи.

Італія

Політичні партії в Італії не мають правового статусу. На інституційному й парламентському рівні їхній вплив забезпечується завдяки парламентським групам, чиє існування, певною мірою, визнане Конституцією. До однієї з них (за регламентами Сенату й Палати депутатів) належить кожен сенатор і депутат.

У перші дні роботи законодавчого органу нового скликання сенатори й депутати повинні заявити, до якої групи вони мають намір належати. Вірність кожного члена парламенту певній групі необхідна для того, щоб палата могла ефективно виконувати свої функції.

Здебільшого політична партія й парламентська група збігаються (за винятком «змішаних груп»). Утім, цей збіг не є обов'язковим, оскільки депутати вільні приєднуватися до групи, що відповідає їхнім уподобанням, або переходити з однієї групи до іншої впродовж повноважень даного законодавчого органу, залишаючись при цьому членами парламенту.

У парламентській групі має бути принаймні десять сенаторів і двадцять депутатів. Канцелярія голови може дозволити зменшити ці показники, але тільки тоді, коли група репрезентує загальнонаціональну партію.

 Парламентські групи є основою формування майже всіх складових органів зборів, де вони представлені відповідно до своєї чисельності. Нараду лідерів груп регулярно скликає голова зборів для планування законодавчого процесу.

Через відсутність в італійській політичній системі парламентського партійного організатора та лідерів більшості й меншості, за дисципліну груп відповідає виконавча рада. Вона керує роботою окремих депутатів, зобов'язуючи їх до виконання правил, встановлених відповідними статутними нормами. Цей принцип дисципліни партійних груп контрастує зі статтею 67 Конституції, де підкреслено: «Кожен член Парламенту представляє націю та виконує свої обов'язки без примусу з боку мандату».

Штрафи й осуди, які можуть бути застосовані проти «непокірних» членів парламенту, щонайбільше змусять їх перейти до іншої групи (а за необхідності й до іншої партії).

Польща

Депутати можуть на засадах, визначених регламентом Сейму, створювати депутатські клуби, гуртки й групи. Згідно з регламентом депутатські клуби й гуртки є об'єднаннями, побудованими за політичним принципом (вони об'єднують найчастіше депутатів однієї партійної приналежності).

 Клуб може буде створений не менш як 15 депутатами, гурток – принаймні 3 депутатами. Депутат може належати лише до одного депутатського клубу або гуртка. (У Сенаті клуб становлять принаймні 7 сенаторів, а гурток – 3 сенатори.) [3]

Таким чином, парламенти згаданих країн не мають офіційно зареєстрованої більшості. Проте в них є функціональні та процедурні механізми організації роботи парламенту. Також кожна країна має власні традиції, норми й механізми, що запобігають уповільненню чи призупиненню законодавчого процесу в нестабільний період функціонування більшості.

***

Утворення парламентської більшості в демократичних країнах Заходу – норма політичного процесу. Доволі часто це більшість з мінімальною перевагою. Питання про те, чи впливає чисельність коаліції на її міцність і термін існування, постійно викликає полеміку серед тих, хто вивчає парламентські установи. У Німеччині, приміром, коаліції, котрі вважають великими або середніми, функціонують гірше, ніж ті, де кількість депутатів перевищує мінімум, необхідний для створення більшості, але до складу котрих не входять партії з істотними ідеологічними розбіжностями. У Бундестазі завеликі коаліції швидко розпадалися тричі (1955-го, 1956-го й 1960 року) [4].

Європейський досвід засвідчує: парламентська більшість майже завжди є ситуативним і досить нестабільним утворенням. В Україні на парламентську більшість покладено єдине завдання – сприяти процесам законотворення й ефективності управління державою.

У цілому для партій, що прагнуть мати своїх представників в уряді і реалізувати свої програми, значення урядової коаліції можна оцінити двома чинниками. Перший – чи зможе партія справді отримати місця у Кабінеті Міністрів. Другий – чи здатна партія реалізувати свою програму (або її частину) шляхом переговорів з іншими членами коаліції.

Україна

За Конституцією України, проста парламентська більшість є необхідною для прийняття законів України, постанов та інших актів Верховної Ради України. Кваліфікована більшість – для прийняття законів (законопроектів) про внесення змін до Конституції та для прийняття рішення про усунення Президента України з поста через імпічмент (3/4 складу ВР; ст. 111 Основного Закону України).

Відповідно до Конституції України (ст. 83, ч. 4) порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією та Регламентом ВР.

16 березня 2006 року Верховна Рада України 4-го скликання затвердила новий Регламент, узгоджений зі змінами до Конституції, внесеними 8 грудня 2004 року. Регламент унормовує порядок утворення депутатських фракцій (статті 57–60) і порядок утворення, функціонування та зміни коаліції депутатських фракцій (статті 61–67).

Згадані норми в сукупності передбачають чіткий алгоритм роботи Верховної Ради в перші два місяці після набуття повноважень:

1. У Верховній Раді утворено п'ять фракцій на підставі результатів виборів:

– Партія регіонів – 185 народних депутатів

– Блок Юлії Тимошенко – 129 народних депутатів

– Фракція блоку «Наша Україна» – 80 народних депутатів

– Фракція Соціалістичної партії – 33 народних депутати

– Фракція Комуністичної партії України – 21 народний депутат.

Відповідно до Регламенту мінімальний склад фракції – 21 депутат. Віднині фракції, чий склад буде менший від 21 депутата, розпускатимуться.

2. Формування коаліції депутатських фракцій. На це відводиться один місяць відповідно до статті 83, ч. 5 Конституції України (30 днів у визначенні статей 61-62 Регламенту ВР). Термін на формування коаліції завершується о 24.00 23 червня (стаття 62 Регламенту). Процес утворення коаліції досить чітко формалізований. Керівники фракцій мають підписати коаліційну угоду та докласти до неї списки членів фракцій із підписами кожного депутата. Ці документи головуючий має оголосити на пленарному засіданні (очевидно, до того часу Голову Верховної Ради ще не оберуть і головуватиме хтось із членів тимчасової президії). У разі нестворення коаліції в зазначений термін Президент має право припинити повноваження Верховної Ради достроково (стаття 90, ч. 1, п. 1).

3. Обрання Голови Верховної Ради та його заступників. Прямо строки обрання Голови Верховної Ради в Конституції чи Регламенті не вказано, але без обрання Голови неможливо реалізувати передбачену Регламентом (стаття 64) процедуру формування уряду.

4. Протягом 60 днів з моменту складання повноважень попереднім Кабінетом Міністрів Верховна Рада зобов'язана сформувати персональний склад нового Кабінету Міністрів. Формування уряду передбачає подання Головою Верховної Ради за рішенням коаліції Президентові України кандидатури Прем'єр-міністра, внесення на розгляд Верховної Ради цієї кандидатури Президентом та затвердження її Верховною Радою. Далі Верховна Рада повинна призначити міністрів – за поданням Прем'єр-міністра, за винятком міністра оборони та міністра закордонних справ, яких має подати Президент. Невиконання цих норм стає наступною підставою для розпуску Верховної Ради України Президентом (стаття 90, ч. 1, п. 2).

5. Надалі Конституція й Регламент зобов'язують Верховну Раду в разі припинення діяльності коаліції чи відставки уряду сформувати нову коаліцію протягом місяця та сформувати персональний склад уряду протягом 60 днів. Невиконання цих вимог є підставою для розпуску парламенту та призначення нових виборів.

Вибори мають бути проведені не пізніше 60-го дня з дня опублікування відповідного Указу Президента (стаття 77 Конституції України).

 У Президента є ще одна підстава для дострокового припинення повноважень Верховної Ради – якщо пленарні засідання не розпочинаються протягом місяця однієї чергової сесії (стаття 90, ч. 1, п. 3). Ця підстава була присутня й у попередній редакції Конституції, однак практика показала, що застосувати цю норму по суті неможливо.

У разі розпуску Верховної Ради та проведення позачергових виборів Президент не може припинити достроково повноваження обраного на цих виборах парламенту протягом року з дня проведення виборів (стаття 90, ч. 3) [5].

Для підвищення ефективності законодавчої діяльності у вирішенні державно-політичних завдань необхідно створити коаліцію. Але в Україні на відміну від багатьох європейських держав немає традицій з формування більшості. Можливо, саме тому виникає так багато проблем на цьому шляху. Для їх ефективного розв'язання, зокрема, вже внесено зміни до Регламенту. Але передусім необхідно ухвалити Закон України «Про парламентську більшість» і прописати в ньому механізм співпраці між фракціями. Парламентська більшість має взяти на себе відповідальність за всі процеси в країні. Також важливо прийняти закони, що регламентують діяльність органів влади – «Про опозицію» та «Про Кабінет Міністрів України». Адже повноваження правлячої більшості, опозиції, Президента та уряду не розмежовано, тому цілком імовірне виникнення суперечностей між владними інституціями.

Розв'язати цю проблему можна, визначивши правовий статус ухваленого 3 серпня 2006 року «Універсалу національної єдності», котрим керується в своїй роботі правляча більшість. Адже досі дехто називає підписаний Універсал «черговим папірцем, який не має жодного юридичного значення», вважаючи, що всі зафіксовані в ньому позиції дублюють положення Конституції [6].

Важливим також є врегулювання питання співпраці коаліцій під час наступних виборів. Чи буде коаліція правлячої більшості (або меншості) виступати на виборах єдиним блоком? Чи кожна партія піде на вибори окремо? Ці питання також мають бути прописані в Законі Україні «Про парламентську більшість».

Тому очевидно, що на сьогодні далеко не всі пов'язані з теоретичними засадами парламентаризму проблеми з'ясовано остаточно. Їхнє осмислення й узагальнення набуває для України великого значення та потребує об'єднання зусиль науковців, практиків, державних діячів. Хоча наша країна і проходить власний шлях становлення демократії, проте на ньому можна уникнути багатьох помилок.

 

Джерела

1. Гонюкова Л. В. Правова інституціоналізація парламентської більшості й опозиції. – В кн.: Парламентсько-президентська форма правління: Україна та німецький досвід: 3б. наук. праць / За ред. І. В. Розпутенка. К.: К.І.С., 2003. – С. 157.

2. Голишев В. Феномен парламентської більшості // Політика і час. – 2003. – №3. – С. 4.

3. Горшков Д. Порядок формування, статус і роль партійних фракцій в процесі утворення парламентської більшості відповідно до норм регламентів зарубіжних країн // Парламент. – 2001. – №1.

4. Пігенко В. Парламентська більшість і коаліції у демократичних країнах Заходу // Університет штату Індіана (США). Програма сприяння Парламентові України. – К.,1999. – С. 7.

5. Коментар №14 – Конституційні процедури формування парламентської більшості та Уряду і можливі правові наслідки їх недотримання – http:// www.usaid.gov/

6. Філенко В. Крок, який треба зробити // Дзеркало тижня. – 2006. – №30 (609).

Автор: Інна СТОЙЧИК