Столичне місто як об’єкт управління: порівняльно-правовий аспект

Визначено, що столичне місто відіграє провідну роль у всіх сферах суспільного життя й порівняно з іншими містами його правовий статус має чимало особливостей. Доведено, що столичне місто можна віднести до складних об’єктів управління з огляду на його особливий правовий статус, який, зокрема, може полягати в дії спеціальних законодавчих актів на території столиці, виокремлення її в самостійну адміністративно-територіальну одиницю. На основі аналізу конституційних актів європейських держав зроблено висновок про відсутність єдиного підходу до регламентації статусу столичного міста в різних країнах.
Ключові слова: столиця, мегаполіс, агломерація, управління, конституція.

 

Столичне місто відіграє особливу роль у кожній державі. З одного боку, це символ держави, а з другого – чи не найактивніший учасник суспільно­політичного життя. Будучи містом, яке часто є одним із найбільших у тій чи іншій країні, воно водночас акумулює основний інвестиційний, економічний, політичний, господарський,
духовний, культурний та освітній потенціал держави.

Столиця – це і політичний продукт, і комунікаційний центр. Це найбільший транспортний вузол (навіть якщо він розміщений не в географічному центрі країни), своєрідна демонстрація її здобутків, розвиненої соціальної інфраструктури, місце проведення найвизначніших культурних і спортивних заходів. Одні столичні міста, використовуючи переваги свого статусу, успішно розвиваються, стають інноваційними, а інші просто продовжують збільшуватися в розмірах [8, c. 50].

Автор цієї статті прагне довести, що столичне місто, відіграючи провідну роль в усіх сферах суспільного життя держави, має власні закономірності розвитку й функціонування.

Дослідженням особливостей статусу столичного міста присвячені праці таких учених, як О. Бойко­Бойчук,
П. Буряк, В. Куйбіда, В. Федоренко, П. Холл, М. Хонда,
В. Яловий, Л. Приполова та ін.

Сам термін «столиця» має давнє походження та означає в слов’янських мовах місто, де перебуває «стол (престол)» правителя (князя, царя, володаря). У давньоруській традиції усталеним для позначення столиці був термін «стольний град», що вживали для визначення тогочасного статусу великих міст ранньофеодальної доби, зокрема й Києва, в яких зосереджувалася світська й духовна влада регіону. Натомість в англійській мові для позначення столиці вживають терміни «capital», «capital city», що є похідними від латинського слова «голова»
[9, c. 24].

У науковій літературі досить багато визначень терміна «місто», проте науковці не приділяли значної уваги власне поняттю «столиця». Вартим уваги є визначення, що його наводить М. Хонда в дисертаційній роботі «Конституційно­правовий статус столиці України – міста Києва»: «Столицею є місто, яке наділене спеціальним статусом столиці держави, є її політичним та адміністративним центром, прирівняним за значенням до символу незалежної держави, наділене додатковими функціями, що зумовлює додаткові повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування» [10, c. 6].

Практика інших країн передбачає виокремлення в столичні округи територій своїх адміністративно­політичних центрів. У цих округах діють особливі правові режими функціонування органів місцевого самоврядування. Зокрема, відповідно до спеціального закону столиця Угорщини Будапешт прирівнюється до угорського департаменту (megyei). У місті 23 міські райони. Закон передбачає, що на рівні міста та його районів обов’язково є представницькі та створені ними виконавчі органи (Тут і далі про особливості правового регулювання закордонних столиць див. [5, c. 32–33]).

Водночас Берлін є федеральною землею ФРН та містом, у складі якого 12 районів (Bezirke). Міська рада є регіональним парламентом і відповідає за питання місцевого значення. Сенат (уряд) визначає принципи та керівні вказівки, що є обов’язковими для виконання районами.

Лондон є містом­регіоном, що має 32 райони, які відповідно до британської системи устрою прирівняні до графств. Адміністрація Лондона має обмежені повноваження. Згідно з Актом про місцеве самоврядування 1972 року, зміни меж районів міста визначаються державним секретарем за пропозицією районної комісії місцевого самоврядування. Хоча повноваження найвищої влади Великого Лондона є широкими, її втручання в компетенцію лондонських районів юридично обмежені (Акт про найвищу владу Великого Лондона 1999 року, розділ 29).

Париж має статус французької провінції. Питання поділу міста на райони та їхні межі визначено законом, але може регулюватися й постановою уряду за попереднім погодженням із міською радою. Остання делегує повноваження, зокрема з управління місцевою інфраструктурою, районним радам на підставі закону. В більшості випадків райради виконують дорадчу функцію щодо міської ради.

У контексті столиці України зауважмо, що мешканці міста Києва визнаються територіальною громадою. Спеціальний статус столиці передбачає, що Київський міський голова є не лише найвищою посадовою особою місцевого самоврядування. На нього поширюється й Закон України «Про державну службу». Будучи обраним на посаду міського голови, він може призначатися на посаду голови Київської міської державної адміністрації окремим указом Президента України (докладніше
див. [7]).

У науковій літературі досить часто поряд із поняттям «столиця» вживають такі поняття, як «мегаполіс» та «агломерація». Мегаполіс – це складна соціально­економічна система, що за структурою схожа на державу. В такому місті наявна багатофункціональна економіка з великою кількістю робочих місць. Порівняно високий рівень життя населення мегаполіса забезпечує формування споживчого ринку великої ємності.

Розвинена транспортна інфраструктура мегаполіса дає змогу регулювати формування внутрішніх пасажиропотоків і водночас встановлювати важливі міжрегіональні економічні зв’язки. Конкурентні переваги мегаполісів полягають також у можливості спільного
використання інфраструктурних об’єктів господарюючими суб’єктами різних галузей незалежно від форм власності.

Негативними рисами мегаполісів насамперед є дедалі більше навантаження на довкілля й необхідність спрямування значних державних коштів для підтримання екологічної ситуації в нормативних межах [4, c. 18–20].

Виокремлюють такі характерні риси мегаполіса:

– концентрація висококваліфікованого населення;

– наявність підприємств зі значною часткою наукомісткої продукції;

– великі обсяги інвестицій;

– велика кількість молоді, яка навчається;

– наявність наукових і культурних закладів національного та світового значення;

– широкий спектр соціальних послуг, завдяки яким створюється сприятливе життєве середовище для населення;

– значна кількість об’єктів культури, освіти, закладів охорони здоров’я, спортивних споруд [6, c. 3].

Зважаючи на те, що до мегаполісів, за різними критеріями, відносять міста з населенням більш як 2–5 мільйонів і густотою населення не менш як 2 тисячі осіб на квадратний кілометр, то, на думку С. Байдакова, вживання терміна «мегаполіс» поряд із терміном «столиця» частково виправдане. Зокрема, під цей критерій підпадає населення частини столиць європейських держав. Ідеться про Лондон, де проживають 8,17 мільйона осіб (густота населення – 5 285 осіб/км2), Берлін – відповідно 3,5 мільйона (3 892,76 осіб/км2), Рим – 2,7 млн. (2 148,51 осіб/км2), Мадрид – 3,2 мільйона (5 293,69/км2), Київ – 2,8 мільйона (3 368 осіб/км2), Москва – 11,6 мільйона (4 627 осіб/км2). Водночас переважна більшість столичних міст Європи не має з тих або інших причин настільки великої кількості громадян [1, c. 3].

Розглядаючи поняття «агломерація», звернімо увагу на дисертаційне дослідження В. Ялового «Особливості здійснення місцевого самоврядування в столичній агломерації» [11, c. 8–9]. У ньому він фіксує нову тенденцію до метрополізації, що формується в багатьох розвинених країнах. Вона полягає в утворенні певних територій (регіонів) із високою концентрацією населення, економічних і соціально­культурних чинників, вплив яких поширюється на кілька різних адміністративно­територіальних одиниць. Серед них домінують столичні міста, де зосереджуються головні політичні, адміністративно­управлінські структури, концентрується інтелектуально­духовний потенціал країн. Навколо таких міст виникають своєрідні комплекси населених пунктів, пов’язаних між собою різними функціями. Вони мають тенденцію до інтеграції, й такий процес позначається терміном «агломерація» (тобто тяжіння до згуртування, приєднання), яка є системою тісно взаємопов’язаних населених пунктів, кожен із котрих зберігає власний адміністративно­правовий статус і має своє місцеве самоврядування.

Особливостями великих міських агломерацій є
значна концентрація населення й тенденція до розширення території, швидке соціально­економічне зростання передмість, залучення сільських жителів до роботи на міських підприємствах та у сфері міської інфраструктури, систематичне переміщення багатьох людей
у межах агломерації до місць, де вони працюють,
навчаються або проводять вільний час.

В. Яловий зауважує, що формування Київської столичної агломерації розцінюється в науковій літературі як нове малодосліджене урбаністичне, територіально­функціональне й соціально­економічне явище, зумовлене об’єктивними причинами – переходом від міської форми концентрації виробництва й компактного проживання людей до просторово­функціональної форми розвитку, розширення радіуса розселення жителів, об’єднаних спільними соціально­економічними,
культурними та природоохоронними інтересами й потребами.

Процес агломерування, тобто територіального та господарського зближення м. Києва і прилеглих до нього населених пунктів, протягом останніх 10–15 років набув великої політичної й науково­теоретичної актуальності й супроводжується ухваленням важливих нормативно­правових актів, зокрема Закону «Про столицю України – місто­герой Київ», а також Генерального плану м. Києва на період до 2020 року.

Структурно­функціональним осередком столичної агломерації виступає місто Київ, у територіальній громаді якого постійно відбуваються важливі адміністративно­управлінські, соціально­економічні та самоврядно­функціональні перетворення. Через це організація державного управління й місцевого самоврядування в столичному місті набуває нових модернізаційно­сутнісних ознак.

Варто зауважити, що поняття «агломерація» є значно ширшим за змістом від поняття «столиця», тож, на наш погляд, уживати його недоцільно.

Модель феномену столичного міста розкривається через такі ознаки:

1) одночасність співіснування, нерозривність, взаємозв’язок і взаємовплив соціальних організацій різного масштабу й рівня організації (місто виступає цілісною системою стосовно інших метасистем, а саме регіону й держави. Водночас воно вбудоване в ці системи, є їхньою невід’ємною складовою);

2) місто є відкритою системою, через яку проходять потоки енергії, інформації й інших ресурсів;

3) теоретичною засадою дослідження феномену міста є органічне поєднання системного підходу, теорії просторової організації та ідеї їхньої цілісності;

4) цілісне поєднання моделі територіальної громади міста як сукупності соціальних організацій, що
існують на його території, і моделей соціальних просторів різного типу, що утворюються громадою та «вбудовані» в природний простір у межах розташування міста;

5) різноманіття проявів діяльності територіальної громади міста [3, c. 17–18].

До об’єктивних переваг столичного міста відносять:

— доступність (як внутрішня, так і зовнішня);

— концентрація владних ресурсів;

— диверсифікація трудового ринку та конкурентне середовище;

— тісні зв’язки між компаніями, дослідними та навчальними закладами, владними структурами, постачальниками на певному ринку;

— фізичний капітал (нерухомість, інфраструктура);

— компоненти соціального капіталу (спілки, асоціації, представництва організації тощо) [8, c. 56].

У процесі управління розвитком столиці слід враховувати такі її властивості:

— органічність та неадитивність. Функціонування містоформувальних підсистем і компонентів поза системою неможливе, адже взаємопов’язане з функціонуванням системи в цілому, а їхня взаємодія істотно змінює не тільки притаманні їм властивості, а й специфіку системи загалом;

— динамізм. Місто завжди перебуває на стадії роз­витку, хоча його масштаби, темпи й характер на окремих етапах різні. Виокремлюють періоди доволі повільного еволюційного розвитку й періоди швидкого зростання, пов’язані зі змінами у ключових сферах економічної діяльності, природному та/або соціальному потенціалі, економіко­географічному положенні та специфіці інфраструктури міста;

— стохастичність. Імовірний характер зростання й зміни структури населення, масштабів і темпів економічного розвитку, науково­технічного прогресу, а також трансформації зовнішніх зв’язків зумовлюють важливу роль чинників невизначеності в розвитку міста;

— інерційність та нерівномірність розвитку. Просторово­територіальна підсистема міста змінюється повільніше, ніж об’єкти, що її формують, у результаті чого вся система міста характеризується сильною інерційністю, а задум будь­якого проекту та його реалізацію розділяє значний проміжок часу;

— конфліктність ситуації. Можливі варіанти розвитку системи міста мають реалізовуватися в обмеженому просторі. Тому виникає характерна для системи проблема вибору взаємозаперечних можливостей;

— географічна конкретність. Напрями розвитку системи тісно пов’язані з географічними особливостями тієї чи іншої столиці [8, c. 49–50].

Зосередьмо увагу на класифікації європейських столиць. Аналіз столичних міст європейських держав дає змогу класифікувати їх за низкою критеріїв. Так, залежно від визначення статусу столичного міста національним законодавством його можна охарактеризувати за такими критеріями:

1. У Конституції міститься пряма вказівка на місто, яке є столицею держави. В переважній більшості європейських держав Конституція містить окрему норму, що наділяє те чи інше місто статусом столиці. Наприклад, частиною шостою статті 14 Конституції Албанії визначено, що столицею цієї країни є Тирана, а в статті 2 Ос­новного Закону Князівства Андорра міститься норма про те, що його столицею є місто Андорра­Ла­Велья. Схожі норми також у конституціях Австрії, Білорусі, Бельгії, Іспанії, Польщі тощо. Водночас деякими конституціями лише опосередковано визначено, яке місто є столицею. Так, у статті 15 Конституції Латвії зазначено, що Сейм засідає в Ризі; статтею 15 Конституції Ірландії передбачено, що офіційна резиденція президента й місце проведення засідань обох палат парламенту має бути в місті Дубліні або біля нього; статтями 12, 13 Конституції Ісландії визначено, що місцезнаходженням резиденції президента та уряду є місто Рейк’явік чи його околиці.

2. Статус столичного міста регламентується спеціальним законом. Така можливість передбачена як прямою вказівкою на це в Конституції (Білорусь, Сербія, Словаччина, Хорватія, Італія, Російська Федерація, Федеративна Республіка Німеччина), так і шляхом прийняття спеціальних законодавчих актів (Іспанія, Польща, Словенія, Молдова, Чехія).

3. Питання статусу столиці регулюються окремими розділами, частинами чи статтями законодавства про місцеве самоврядування. Така ситуація характерна для Румунії, Ліхтенштейну, Ірландії, Албанії та Франції.

4. Статус столиці визначається актом локальної нормотворчості, яка «дозволяє конкретизувати загальні конституційні й законодавчі положення стосовно окремих територіальних громад із урахуванням місцевих традицій і особливостей та ліквідувати численні прогалини в сучасній правовій регламентації» [2, c. 46].

Так, згідно зі статтею 15 Федерального конституційного закону Австрії землі можуть регулювати питання, не визначені Конституцією. З огляду на це статус столиці Австрії регламентується Конституцією Відня. У деяких європейських державах статус столиці закріплюється статутами міст, як, приміром, Мінська, Варшави, Любляни, Загреба, Сараєва, Москви.

5. Статус столичного міста не відрізняється від статусу інших адміністративно­територіальних одиниць у державі й регламентується на загальних засадах. Як це, наприклад, в Естонії, Мальті, Литві, Монако, Латвії та
Швеції.

Конституційно­правова регламентація статусу столиці України визначена частиною сьомою статті 20 Конституції, за якою «столицею України є місто Київ». Частиною третьою статті 133 Основного Закону передбачено, що Київ має спеціальний статус, котрий визначається законом України. Ідеться про Закон «Про столицю України – місто­герой Київ». Окрім цього, «враховуючи вікові історичні, національно­культурні та соціально­економічні традиції місцевого самоврядування в місті Києві, а також спеціальний статус міста Києва як столиці Української держави», на території столиці діє Статут територіальної громади міста Києва, затверджений рішенням Київської міської ради № 371/1805 від 28 березня 2002 року.

За географічно­функціональним критерієм столичні міста європейських країн можна поділити на:

1) міста, які входять до центрального європейського столичного регіону (Лондон, Париж, Люксембург, Брюссель, Амстердам), що характеризується «включенням» міст в одну мережу, котра функціонує за допомогою повітряного й залізничного (високошвидкісні поїзди) сполучення, а також налагоджених телекомунікаційних каналів тощо;

2) регіональні (тобто периферійні) столиці, кожна з яких хоча й відіграє домінуючу роль, проте є менш густонаселеною (Дублін, Копенгаген, Стокгольм, Гельсінкі, Берлін, Відень, Рим, Мадрид та Лісабон, а також столичні міста східноєвропейського напрямку: Любляна, Будапешт, Прага, Варшава, Таллінн, Київ).

Віце­президент Університету глобального урбанізованого розвитку, професор університету планування й урбаністики Пітер Хол наводить таку класифікацію столиць європейських держав:

1) Центральні столиці з високим рівнем сервісу (надання послуг/ обслуговування): Лондон, Париж, Амстердам, Брюссель, Люксембург.

2) Субконтинентальні столиці, що виступають як центри, котрі надають послуги високого рівня великим частинам Європи (Мадрид, Рим, Афіни, Відень, Берлін, Копенгаген, Прага, Варшава, Будапешт).

3) Менші столиці та провінційні столиці – це менші еквіваленти попередніх груп, що мають меншу територію, поступаються в показниках кількості населення та обсягів економічної продукції: Дублін, Лісабон, Гельсінкі, Стокгольм, Братислава, Любляна, Софія [12].

Науковий інтерес становить класифікація міст за рівнем світового значення, а саме: Альфа­, Бета­, Гамма­ та Дельта­міста.

Альфа­міста (глобальні континентальні «столиці») – це комунікаційно­сервісні центри світового значення з ареалом обслуговування до 20 мільйонів осіб. Зокрема, це мультимодельні транспортні вузли й комунікаційно­комерційно­сервісні центри глобального впливу на зразок Лондона чи Парижа.

До Бета­міст віднесено міста­шлюзи (субконтинентальні столиці), ареал обслуговування яких становить від 10 до 20 мільйонів населення. Це вузли повітряного сполучення, комерційні та сервісні центри субконтинентального значення, наприклад, Брюссель, Мадрид чи Москва.

Міста Гамма­групи є периферійними (регіональними) столицями, до ареалу обслуговування яких входять і не менш як 5 мільйонів населення прилеглих територій. Серед таких регіональних центрів комунікацій, сервісу та комерції – Амстердам, Прага, Рим, Стокгольм, Варшава, Берлін, Будапешт, Копенгаген тощо.

До групи Дельта­міст належать міста з меншим ареалом обслуговування. Це типові адміністративні центри, для яких характерна тенденція постійного зростання їхнього значення, ролі та впливовості в масштабах регіону. За цією тенденцією Дельта­міста поділяють на три підгрупи: а) з яскраво вираженою згаданою тенденцією: Дублін, Гельсінкі, Люксембург, Відень; б) із середньо вираженою: Братислава, Бухарест, Київ, Лісабон, Осло та ін.); в) із мінімально вираженою: Афіни [12].

Отже, столичне місто відіграє провідну роль у всіх сферах суспільного життя, й порівняно з іншими містами його правовий статус має низку особливостей. Столицю можна віднести до складних об’єктів управління з огляду на особливий правовий статус, що, зокрема, може полягати в дії спеціальних законодавчих актів на її території, виокремленні в самостійну адміністративно­територіальну одиницю. Управління столичним містом полягає в забезпеченні органами державної влади та органами місцевого самоврядування умов для розвитку його економічного потенціалу, раціонального використання ресурсів (природних, трудових, виробничих, науково­технічних, інтелектуальних тощо), технологічного переоснащення підприємств, удосконалення соціальної, транспортної, комунікаційно­інформаційної, інженерної, екологічної інфраструктури, збереження культурної спадщини тощо.

Проведений аналіз конституційних актів європейських держав свідчить про відсутність єдиного підходу до регламентації статусу столичного міста. У більшості випадків статус столичного міста закріплено Конституцією, а в деяких країнах – спеціальним законом.

Список використаних джерел

1. Байдаков С. Л. Теория и методология стратегического управления мегаполисом и его территориальными единицами: автореф. дисс. … докт. экон. наук: 08.00.05 / С. Л. Байдаков. – М., 2010. – 37 с.

2. Бальцій Ю. Конституційно­правові засади локальної нормотворчості / Ю. Бальцій // Юридичний вісник. – 2011. – № 3. – С. 45–52.

3. Бойко­Бойчук О. В. Державне управління розвитком міста: моделі та механізми: монографія / О. В. Бойко­Бойчук. – К.: Унів. вид­во «Пульсари», 2010. – 236 с.

4. Бурак П. И. Основы экономики столичного мегаполиса: монография / П. И. Буряк. – М.: Экономика, 2006. – 575 с.

5. Куйбіда В. Формування дієздатних територіальних громад: монографія / В. Куйбіда. – К.: ІКЦ «Легальний статус», 2010. – 138 с.

6. Осеевский М. Э. Управление инновационным социально­экономическим развитием мегаполиса, ориентированным на индикаторы качества жизни: автореф. дисс. … докт. экон. наук: 08.00.05 / М. Э. Осеевский. – СПб, 2012. – 35 с.

7. Приполова Л. Проблемні питання законодавчого регулювання статусу Автономної Республіки Крим та міст в Україні / Л. Приполова // Віче. – 2013. – № 24. – С. 14–17.

8. Управління сучасним містом / [за ред. В. М. Вакуленка, М. К. Орлатого]. – К.: НАДУ, 2008. – 632 с.

9. Федоренко В. Столиця України – місто­герой Київ: поняття, адміністративно­територіальний устрій і функції / В. Федоренко // Публічне право. – 2012. – № 4 (8). – С. 23–30.

10. Хонда М. П. Конституційно­правовий статус столиці України – міста Києва: автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / М. П. Хонда. – К., 2007. – 22 с.

11. Яловий В. Б. Особливості здійснення місцевого самоврядування в столичній агломерації: автореф. дис. … канд. держ. управл.: 25.00.04 / В. Б. Яловий. – К., 2010. – 23 с.

12. Hall Р. The World’s Urban System: A European Perspective / Р. Hall // Global Urban Development. – March 2006. – Vol. 2, Issue 1 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://globalurban.org/Issue1PIMag05/Hall%20article.htm

Автор: Юлія СКОПНЕНКО