Дуалізм правової природи договорів оренди землі*

На основі аналізу законодавчих актів України розглянуто правову природу договорів оренди землі. Визначено, що ці документи мають ознаки цивільно-правового й адміністративного актів. Обґрунтовано, що відносини, котрі регулюються договорами оренди землі, підпадають під дію норм податкового та адміністративного права. В результаті аналізу відповідної судової практики виявлено, що спори, які виникають унаслідок реалізації договорів оренди землі, мають підпадати під юрисдикцію адміністративних судів.
Ключові слова: оренда землі, договір, орендна плата, платник податків, судова практика.

Судова практика розгляду спорів, які виникають на основі діяльності в сфері земельних відносин, свідчить про те, що питання розмежування юрисдикції господарських й адміністративних судів залишається одним із найактуальніших. Причому ключовим проблемним аспектом уважається визначення сутності договору оренди землі, адже він має ознаки цивільно­правового й адміністративного актів водночас. Участь у таких правовідносинах суб’єкта владних повноважень, на підставі рішення якого виникає право господарюючого суб’єкта на приватну земельну ділянку, зумовлює виникнення суперечностей під час визначення виду судочинства для вирішення спорів, що виникають із цих відносин.

Чинне законодавство не дає визначення ознак, за якими правовий договір можна класифікувати як адміністративний. Натомість Кодекс адміністративного судочинства України містить відповідну дефініцію, згідно з якою «адміністративний договір – дво­ або багатостороння угода, зміст якої складають права та обов’язки сторін, що випливають із владних управлінських функцій суб’єкта владних повноважень, який є однією зі сторін угоди» [3].

Аналіз норм Земельного кодексу України (ст. 93, 122–123) [2] та Закону України «Про оренду землі» (ст. 16) [8] свідчить, що обов’язковою передумовою укладання, зміни або розірвання договору оренди землі є волевиявлення органу місцевого самоврядування, представлене у формі відповідного рішення. Таке рішення має містити суттєві положення договору оренди землі, зокрема: термін; розмір орендної плати; умови використання та цільове призначення земельної ділянки, яка передається в оренду; умови збереження стану об’єкта оренди; умови та терміни передачі земельної ділянки орендарю; умови повернення земельної ділянки орендодавцеві тощо. У разі внесення змін до договору, це рішення також має окреслювати правові підстави та сутність цих змін (або порядок розірвання угоди).

Приймаючи таке рішення, орган місцевого самоврядування діє як суб’єкт владних повноважень, котрий реалізовує надані йому розпорядчі та інші функції у сфері земельних відносин [16, с. 33–34]. Ця правова позиція була викладена в Рішенні Конституційного Суду України № 10­рп/2010 від 1 квітня 2010 року в справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень ч. 1 ст. 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України та п. 1 ч. 1 ст. 17 Кодексу адміністративного судочинства України [13]. Згідно з Рішенням Конституційного Суду, положення пунктів «а», «б», «в», «г» ст. 12 Земельного кодексу України щодо
повноважень сільських, селищних, міських рад розпоряджатися землями територіальних громад, передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надавати земельні ділянки у користування із земель комунальної власності, вилучати земельні ділянки із земель комунальної власності треба розуміти так, що, вирішуючи такі питання, ці ради діють як суб’єкти владних повноважень.

Адміністративна природа договору оренди землі розкривається через податкову сутність орендної плати за землю.

Так, згідно з підпунктом 9.1.10 п. 9.1 ст. 9 та підпунктом 14.1.147 п. 14.1 ст. 14 Податкового кодексу України [4], орендна плата за земельні ділянки державної та комунальної власності є формою плати за землю та належить до загальнодержавних податків. Тобто орендна плата за земельні ділянки державної та комунальної власності є загальнодержавним податком, і, як наслідок, відносини, що є об’єктом дослідження, регулюються насамперед Податковим кодексом України.

Правове регулювання орендної плати – загальнодержавного податку не може здійснюватися на основі норм Цивільного кодексу України з огляду на приписи ч. 2 ст. 1 Цивільного кодексу України [5], якими визначено, що «до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом».

Податкова природа орендної плати ускладнює орендні відносини обов’язковою участю в них органу доходів і зборів, який (з огляду на аналіз норм ст. 40–41 Податкового кодексу України) є єдиною контрольною інституцією, котра здійснює нарахування та стягнення плати за землю, зокрема й орендних виплат. Положення ч. 5 ст. 41 Податкового кодексу наголошують на винятковості функцій органів доходів і зборів як органів стягнення.

Повноваження органів місцевого самоврядування визначено ст. 12 Податкового кодексу України «Повноваження Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, сільських, селищних та міських рад щодо податків та зборів»: згідно з її текстом, вони знаходять своє практичне вираження виключно під час установлення місцевих податків і зборів шляхом прийняття відповідних рішень.

Звертаючись до суду як позивачі, органи місцевого самоврядування обґрунтовують свої повноваження, посилаючись на підпункт 4 п. «а» ч. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в України» [7]. У його тексті законодавець зазначає, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні повноваження, зокрема, «справляння плати за землю». Точний зміст поняття «справляння» не визначено ані Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», ані іншими нормативно­правовими актами в цій сфері. Якщо припустити, що вказаний термін передбачає «нарахування та стягнення», потрібно керуватися положеннями п. 3 підрозділу 10 Розділу XX Податкового кодексу України, яким установлено, «що в разі, якщо законодавчими актами передбачені інші правила справляння податків, зборів, що регулюються цим Кодексом, застосовуються правила цього Кодексу». Як наслідок, повноваження щодо нарахування та стягнення орендної плати за землю належать органам доходів і зборів та не можуть бути делеговані іншим інституціям.

Контроль за правильністю та повнотою нарахування орендарем орендної плати за землю здійснює орган доходів і зборів згідно з правилами Податкового кодексу України шляхом проведення перевірок. Під час перевірки використовують дані договору оренди землі, який (відповідно до п. 288.1 ст. 288 Податкового кодексу) є підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку; відомості річної податкової декларації; повідомлення органів місцевого самоврядування про укладання нових договорів оренди і внесення змін до наявних та їх розірвання на основі ст. 288 Податкового кодексу та ст. 24 Закону України «Про оренду землі»; повідомлення центрального органу виконавчої влади, який здійснює імплементацію державної політики в сфері земельних відносин, про щорічну індексацію нормативної грошової оцінки земель згідно з п. 289.3 ст. 289 Податкового кодексу України.

Відповідно до ст. 86 Податкового кодексу за результатами розгляду матеріалів перевірки складається податкове повідомлення­рішення. Саме таке повідомлення­рішення, узгоджене платником податків відповідно до ст. 54, 58 Кодексу, є належним та допустимим доказом наявності в орендаря­платника податку податкового боргу у вигляді орендної плати за землю.

З огляду на наведений аналіз документів можна констатувати, що в результаті укладання договору оренди землі виникає дві групи правовідносин. По­перше, це правовідносини між органом місцевого самоврядування, який є орендодавцем, та орендарем із приводу укладання, зміни та припинення договору оренди. Вказана група охоплює правовідносини, що виникають із регуляторних актів та актів індивідуальної дії, прийнятих органом місцевого самоврядування, які є підставою для укладання, зміни чи припинення договору оренди. По­друге, – правовідносини між органом доходів і зборів, який є органом нарахування та стягнення орендної плати, та орендарем – платником податку.

Ці правовідносини мають тісний взаємозв’язок, але судовий захист прав орендарів у рамках указаних груп відбувається за різними правилами судочинства.

Так, прийняті органом місцевого самоврядування рішення про затвердження нормативної грошової оцінки земель населених пунктів чи коефіцієнтів орендної плати за земельні ділянки, які передаються в оренду, є підставою для внесення відповідних змін до договорів оренди, що, своєю чергою, впливає на права та обов’язки орендарів. Спираючись на власну практику, автор уважає, що судовий захист прав орендарів у цьому разі здійснюється за правилами Кодексу адміністративного судочинства; підставою для визнання незаконними таких регуляторних актів та їх скасування є порушення норм Податкового кодексу та законів України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» і «Про місцеве самоврядування». Так, рішення Сєверодонецької міської ради Луганської області № 516 від 28 квітня 2011 року «Про затвердження коефіцієнтів орендної плати за земельні ділянки, які передаються в оренду з земель міської ради» адміністративний суд визнав [15] незаконним та скасував у зв’язку з порушенням процедури прийняття та оприлюднення регуляторного акта, передбаченого Законом «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (ст. 9, 13, 21) [6], і невідповідністю положень оспорюваного рішення нормам Податкового кодексу України.

Оскарження актів індивідуальної дії щодо зміни діючого договору оренди здійснюється за правилами Господарського процесуального кодексу [1]. Судова практика автора [14] свідчить, що господарські суди визнавали незаконними та скасовували рішення про внесення змін до договорів оренди чи їхнє припинення у зв’язку з невідповідністю останніх нормам Земельного кодексу України, законам України «Про оренду землі», «Про місцеве самоврядування» тощо.

Спори, що виникають у результаті внесення змін до договорів оренди землі, сьогодні розглядають господарські суди, проте їхні рішення залежить від чинності та правомірності відповідних рішень органів місцевого самоврядування (котрі мають форму актів регуляторної дії чи індивідуальних рішень).

Друга група правовідносин напряму залежить від першої. Так, унесення змін до договору оренди землі, що стосуються збільшення розміру орендної плати, спричиняє розширення податкового зобов’язання платника податку, адміністрування якого здійснюється органом доходів і зборів. Проблематика судового захисту прав орендарів ускладнюється через існування судової практики розгляду спорів протилежного змісту. Приміром, питання правомірності нарахування і стягнення орендної плати наразі вирішують господарські аконними та скасування відповідних податкових повідомлень­рішень.

Наведена аргументація доводить, що судовий захист правовідносин, пов’язаних із договором оренди землі, здійснюється на основі різних правил судочинства, а судова практика в цій сфері є супереч­
ливою.

Враховуючи той факт, що договору оренди
землі притаманні ознаки адміністративного договору (що підтверджується участю у вказаних правовідносинах двох суб’єктів владних повноважень), а орендна плата має беззаперечну податкову природу, спори щодо укладання, внесення змін та розірвання договору оренди землі, а також спори, що стосуються стягнення орендної плати, на думку автора, підпадають під юрисдикцію адміністративних судів. Тому імплементація такого підходу забезпечить дотримання прав орендарів, що здійснюватиметься судами адміністративної юрисдикції на основі їх узгодженої єдиної практики.

　

Джерела

1. Господарський процесуальний кодекс України. Закон України № 1798­XII від 6 листопада 1991 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1798­12

2. Земельний кодекс України. Закон України № 2768­III від 25 жовтня 2001 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2768­14

3. Кодекс адміністративного судочинства України. Закон України № 2747­IV від 6 липня 2005 р. – [Елек­тронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2747­15

4. Податковий кодекс України. Закон України № 2755­VI від 2 грудня 2010 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/2755­17

5. Цивільний кодекс України. Закон України № 435­IV від 16 січня 2003 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/435­15

6. Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності. Закон України № 1160­IV від 11 вересня 2003 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/1160­15

7. Про місцеве самоврядування в Україні. Закон України № 280/97­ВР від 21 травня 1997 р. – [Елек­
тронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/280/97­вр

8. Про оренду землі. Закон України № 161­XIV від 6 жовтня 1998 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/161­14/

9. Постанова Вищого адміністративного суду України по справі № 2а­8412/12/2070 від 16 квітня 2014 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/38331725

10. Постанова Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України по справі № 21­443а12 від 11 червня 2013 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/32532892

11. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України по справі № 3­21гс13 від 20 серпня 2013 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/33191063

12. Постанова Судової палати у господарських справах Верховного Суду України по справі № 3­34гс13 від 3 грудня 2013 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/36171774

13. Рішення Конституційного Суду України № 10­рп від 1 квітня 2010 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v010p710­10/print1400498879467715

14. Ухвала Вищого господарського суду України по справі № 913/1516/13 від 7 жовтня 2013 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/33953678

15. Постанова Донецького апеляційного адміністративного суду по справі № 2а/1227/3809/2012 від 30 жовтня 2012 р. – [Електронний ресурс] – Режим доступу: http://reyestr.court.gov.ua/Review/27245137

16. Бєлогубова О. Узагальнення ефективності застосування законодавства про оренду державного та комунального майна / О. Бєлогубова // Віче. – 2011. – № 3. – С. 32–34.

______________

* Предметом дослідження є тільки земельні ділянки комунальної та державної власності.

Автор: Ольга ХАТНЮК