До питання про сутність та зміст категорії «суб’єкт владних повноважень»

Набуття чинності Кодексом адміністративного судочинства України [1] ознаменувало собою очаток нового етапу розвитку адміністративно-правової науки. Це пов’язано, зокрема, з появою чималої кількості принципово нових термінів, які офіційно закріплені в його статтях. Відповідно, перед ученими-адміністративістами постало завдання розкриття їх суті та змісту як необхідної передумови підвищення ефективності адміністративного судочинства. Одним із таких термінів є «суб’єкт владних повноважень», аналізові якого присвятили свої праці В. Бевзенко, І. Коліушко, Р. Куйбіда, Н. Писаренко та ін.

Проте дослідження в цій галузі не можна вважати завершеними, бо нині так і не сформовано загальновизнаного визначення цієї категорії, тому наукова робота в цьому напрямі повинна тривати. Автор статті має намір сформулювати власний погляд на суть та зміст категорії «суб’єкт владних повноважень». Для досягнення поставленої мети необхідно: проаналізувати основні точки зору вчених-правників на трактування суті категорії «суб’єкт владних повноважень»; дати відповідь
на питання про їх співвідношення з сучасними поглядами на предмет адміністративного права; з’ясувати суть категорії «владні повноваження»; побудувати систему суб’єктів владних повноважень.

Аналіз наукової літератури показує, що українські автори намагаються з’ясувати суть поняття «суб’єкт владних повноважень», роблять це через термін владні управлінські функції. Інакше кажучи, йдеться про те, що суб’єктом владних повноважень буде(є) такий, котрий реалізує у відповідних правовідносинах владні управлінські функції, під якими, наприклад, І.  Коліушко та Р. Куйбіда розуміють будь-які владні функції в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що безпосередньо не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя [2]. Майже так само тлумачить наведене поняття О.  Банчук, який під названими функціями розуміє будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя. Науковець виокремлює такі групи владних управлінських функцій: 1) вироблення (формулювання) політики; 2) правове регулювання; 3) надання адміністративних послуг; 4) нагляд і контроль [3, с. 52, 53]. Зазначену позицію підтримує також і В. Бевзенко [4, с. 90–91]. 

З такими підходами, на наш погляд, погодитися не можна, бо вони стосуються лише сфери здійснення адміністративного судочинства. Про це йдеться у працях І. Коліушка, Р. Куйбіди,
О. Банчука, які особливо наголошують, що владні управлінські функції не пов’язані з законотворчою діяльністю та правосуддям, тож Верховна Рада України та суди, за логікою названих авторів, не можуть бути визнані суб’єктами владних повноважень. Проте такий висновок є необґрунтованим, позаяк очевидно, що названі суб’єкти як такі, що належать до суб’єктів реалізації законодавчої та судової влади відповідно, реалізують владні повноваження, тому мають бути віднесені до кола суб’єктів владних повноважень.

З огляду на це обґрунтованішою є позиція Г. Ткач. Вона пропонує підходити до характеристики суб’єктів владних повноважень не через призму категорії «владні управлінські функції», а шляхом з’ясування визначальних рис поняття «владні повноваження». Під ними вона розуміє забезпечену законом вимогу уповноваженого суб’єкта належної поведінки і дій щодо громадян та юридичних осіб. Владним повноваженням, на її думку, притаманне таке:

– здійснюються уповноваженими суб’єктами, представлені органами державної влади, органами місцевого самоврядування та інституціями, яким делеговано повноваження названих вище суб’єктів; 

– це веління (наказ, вимога, команда) другій стороні публічних правовідносин. Таке веління в більшості випадків має імперативний характер, тобто є обов’язковим до виконання. Ця обов’язковість забезпечена заходами примусу (відповідальності) в разі неналежної поведінки або дій другої сторони;

– такі повноваження забезпечені законом, який є їх джерелом. Законодавчі акти окреслюють межі владних повноважень, пов’язують їх суб’єктів із
правом;

– мають потужне забезпечення – наявність системи гарантій, які сприяють реалізації повноважень і стабільній діяльності державних органів. До цієї системи гарантій належать структурований апарат та корпус професіоналів, здатних кваліфіковано оцінювати ситуацію, здійснювати управління на високому професійному рівні [5].

Що ж до конкретних видів владних повноважень, то Г. Ткач, групуючи останні залежно від їх характеру, змісту та способу здійснення, пропонує вести мову про такі повноваження: з прийняття імперативних рішень; тих, що стосуються збирання, аналізування та використання інформації, ви-чення ситуації та оцінки пропозицій; пов’язані з погодженнями, координацією, взаємодією, сприянням, досягненням домовленостей; що мають на меті здійснення організаційно-інструктивного впливу на відповідних суб’єктів (організація, інструктування, медична допомога, стимулювання, узагальнення досвіду); контрольно-оцінювального характеру [5].

Наведені характерні ознаки владних повноважень, а також їх види загалом можна прийняти. Проте, на наш погляд, їх варто доповнити певними поясненнями та коментарями, що дасть змогу повніше охарактеризувати названі явища. У цьому разі йдеться про таке:

– по-перше, ведучи мову про владні повноваження, ми маємо насамперед пам’ятати, що вони виникають та реалізуються виключно в межах публічно-правових відносин або, інакше кажучи, є квінтесенцією публічної влади;

– по-друге, характеризуючи владні повноваження, Г. Ткач декілька разів наголосила, що вони, як похідні від феномену «влада», несуть у собі імперативні начала, тобто є обов’язковими для виконання. Цю точку зору підтримують й інші автори, які також досить чітко наголошують, що владні повноваження несуть у собі елементи командування та підкорення [6]. Такі підходи до розуміння названих явищ є, як то кажуть, традиційними, проте не відповідають реаліям сьогодення, тому мають бути ґрунтовно проаналізовані. У цьому разі йдеться про те, що феномен «влада» не можна  зводити тільки до примусу (підкорення, імперативних вимог). Примус є лише потенційно можливим способом впливу суб’єкта влади на її об’єкт. У межах сучасних держав, функціонування яких пронизане ідеями верховенства права та демократії, влада дедалі більше трансформується в засіб соціального служіння, який не може бути за своєю сутністю примусовим.

Зазначмо, що хоча сформульовану нами точку зору ще цілковито й не визнано ученими-правниками, проте рух у цьому напрямі вже розпочато. Йдеться про сформульовану В.  Авер’яновим концепцію дихотомії предмета адміністративного права. Її головна ідея полягає у відмові від суто примусової (владної) природи адміністративного права та, відповідно, адміністративних правовідносин [7], з якої, як відомо, завжди починалася характеристика цієї галузі права. Розвиваючи таку концепцію, В.  Авер’янов дійшов висновку про необхідність відокремлення в предметі адміністративного права владних (управлінських) та невладних (публічно-сервісних) правовідносин. До переліку останніх, тобто тих, виникнення, зміна та припинення яких не пов’язані з реалізацією влади (примусу), вчений зараховував правовідносини, що проявляються під час: розгляду індивідуальних звернень приватних (фізичних і юридичних) осіб з приводу реалізації їхніх суб’єктивних прав і охоронюваних законом інтересів та винесення відповідних рішень; надання приватним особам адміністративних (управлінських) послуг у вигляді дозвільно-ліцензійних, реєстраційних та інших схожих дій; видання індивідуальних зобов’язувальних рішень щодо приватних осіб з питань виконання ними різного роду обов’язків, передбачених законом, а також при вирішенні так званих публічних справ (наприклад, з питань відселення людей під час будівництва шляхів, мостів тощо); здійснення позасудового розгляду адміністративно-правових спорів у порядку розгляду скарг приватних осіб [8,
с. 243–244].    

Отже, з огляду на тісний зв’язок адміністративного права з публічною владою можемо дійти однозначного висновку: реалізація владних повноважень не завжди супроводжується застосуванням примусу (формулюванням імперативних вимог). Особливо яскраво це проявляється у сфері адміністративно-договірного регулювання суспільних відносин або у сфері надання приватним особам соціальної (матеріальної, фінансової тощо) допомоги. Вважаємо, що ніхто не заперечуватиме проти того, що наведені дії є формою реалізації владних повноважень (повноважень, пов’язаних із реалізацією публічної влади), проте водночас вони позбавлені будь-яких імперативних аспектів;

– по-третє, не можна остаточно погодитися і з думкою про те, владні повноваження забезпечені законом. Такий висновок варто розглядати радше як перспективне завдання (орієнтир), який, однак, лише частково відповідає реаліям. Так, справді, ч. 2 ст. 19 Конституції України вимагає, щоб суб’єкти владних повноважень діяли лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Однак усім відомо, що нині правовий статус значної кількості органів виконавчої влади визначається на рівні підзаконних юридичних актів. Наприклад, положення про міністерства, затверджені указами Президента України [9; 10], які відповідно і є джерелами владних повноважень названих суб’єктів;

– по-четверте, владні повноваження є категорією, яка характеризує не лише правовий статус органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права та суб’єктів делегованих повноважень. У значній кількості випадків вона стосується посадових і службових осіб перерахованих суб’єктів. Зазначеному аспекту іноді не приділяють належної уваги, що може призвести до неправильного висновку про коло суб’єктів, наділених владними повноваженнями. З огляду на це треба віддати належне авторам [11; 12], які у своїх доробках акцентують на тому, що суб’єктами владних повноважень поряд із юридичними особами (органом влади тощо) можуть бути і фізичні особи (посадові і службові особи);         

– по-п’яте, владні повноваження реалізуються не лише у сфері управління. Зазначений висновок є надзвичайно принциповим, бо дуже часто його ігнорують вітчизняні автори. На наш погляд, владними повноваженнями є будь-які дії (рішення), що приймаються (видаються) суб’єктами реалізації публічної влади, яка поділяється на владу українського народу, державну, політичну та самоврядну. Інакше кажучи, владними повноваженнями є й ті, у межах яких відбувається прийняття законів та ухвалення судових рішень. З огляду на це необхідно вести мову про вузьке та широке розуміння категорії «владні повноваження». Владні повноваження у вузькому розумінні є категорією, розробленою фактично лише для потреб практики здійснення адміністративного судочинства, що, як відомо, обмежене сферою публічного управління. У такому розумінні владні повноваження є, за великим  рахунком, синонімом категорії «управлінські повноваження». Що ж до владних повноважень у широкому розумінні, то до їхнього кола відповідно мають бути долучені «управлінські повноваження» плюс повноваження, які реалізуються іншими суб’єктами публічної влади.

Отже, під владними повноваженнями треба розуміти засновані на нормах публічного права можливості суб’єктів публічної влади (суб’єктів владних повноважень) видавати юридичні акти та вчиняти дії, спрямовані на забезпечення реалізації публічного інтересу. Названі повноваження нині мають такі суб’єкти:  

1) Верховна Рада України як орган законодавчої влади. Тут варто звернути увагу на те, що на рівні парламенту України функціонують також і інші суб’єкти владних повноважень, діяльність яких тісно пов’язана з його роботою. Наприклад, Рахункова палата України; комітети Верховної Ради України; апарат Верховної Ради України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Однак, зазначмо, ми не поділяємо думки про те, що окремими суб’єктами владних повноважень, які діють у межах даного організаційного рівня, є депутатські фракції, коаліції депутатських фракцій, парламентська опозиція, опозиційний уряд тощо [4, с. 248—249]. Це пов’язано з тим, що названі суб’єкти не уповноважені на прийняття юридичних актів або вчинення дій, які тягнуть за собою юридичні наслідки; 

2) Президент України. На рівні функціонування інституту глави держави діють і допоміжні (консультативні) органи, які також є суб’єктами владних повноважень. Насамперед це: адміністрація Президента України; Рада національної безпеки та оборони України. Окремої уваги заслуговує Представництво Президента України в Автономній Республіці Крим, яке є органом державної влади, створеним з метою сприяння  виконанню  в  Автономній  Республіці  Крим  повноважень, покладених на Президента України;

3) Кабінет Міністрів України – вищий орган виконавчої влади в Україні;

4) центральні органи виконавчої влади – міністерства, державні служби, державні агентства, державні інспекції, фонди, національні агентства, державні комітети, адміністрації; 

5) органи прокуратури України;

6) інші центральні органи державної влади та державні установи, які не належать до системи органів виконавчої влади:

— Служба безпеки України;

— Національні комісії з регулювання природних монополій;

— Вища рада юстиції;

— Центральна виборча комісія України;

— Національний банк України тощо; 

7) органи влади Автономної Республіки Крим, представлені відповідно до Конституції Автономної Республіки Крим Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Президією Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, міністерствами та республіканськими комітетами;

8) місцеві державні адміністрації – місцеві органи виконавчої влади, які діють на рівні областей, міст Києва та Севастополя, а також районів;

9) територіальні представництва (головні управління, відділи тощо) центральних органів виконавчої влади (наприклад, Головне управління юстиції у Київській області, Головне управління Міністерства внутрішніх справ України в Донецькій області тощо) та органів державної влади (установ), які не належать до системи органів виконавчої влади;

10) органи судової влади, зокрема, Конституційний Суд України та суди загальної юрисдикції. На рівні органів судової влади діють також і інші суб’єкти владних повноважень, які забезпечують функціонування судів. У цьому разі це Вища кваліфікаційна комісія суддів України (ст. 90–99 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»); Державна судова адміністрація України (ст. 145–146 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»); з’їзд суддів України (ст. 123–126 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»); Рада суддів України (ст. 127 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»); Національна школа суддів України (ст. 81–82 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»);   

11) органи місцевого самоврядування, представлені місцевими радами, сільськими, селищними, міськими головами та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад;

12) інші юридичні особи публічного права:

– загальнодержавного рівня (наприклад, національні акціонерні компанії);

– регіонального рівня (наприклад, комунальні підприємства);

13) посадові та службові особи органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права;

14) суб’єкти делегованих повноважень.        

 Наведений перелік груп суб’єктів владних повноважень, як уже, зокрема, наголошувалося, представлений тими з них, які реалізують у відповідних правовідносинах державну, політичну та/або самоврядну владу. Проте під час аналізу феномену «влада» нами було виокремлено ще один його вид – влада українського народу. За словами О. Ющика, установча влада в сучасному суспільстві – один із видів суспільно-політичної влади поряд з такими її видами, як законодавча, контрольна, судова тощо, котрі належать народу й здійснюються народом як єдина влада народу (народовладдя) безпосередньо та через органи державної влади й органи місцевого самоврядування, як зазначено у ст. 5 Конституції України [15, с. 2].

У зв’язку з цим логічним є питання про можливість залучення до системи суб’єктів владних повноважень приватних осіб, які реалізують названий вид влади. Відповідаючи на поставлене запитання, з одного боку, необхідно визнати, що діяльність суб’єктів реалізації влади українського народу за певних умов цілковито узгоджуватиметься зі сформульованим визначенням категорії «владні повноваження». Наприклад, проведення громадської антикорупційної експертизи проекту нормативного акта регулюється нормами публічного (адміністративного) права (Закон України «Про засади запобігання і протидії корупції») та спрямовується на забезпечення реалізації публічного інтересу, пов’язаного зі зниженням рівня корупції в Україні. Проте із наведеним припущенням ми не можемо погодитися, бо воно суперечить сучасним стандартам взаємодії держави та суспільства. Йдеться про те, що феномен влади народу може існувати в межах лише тих держав, які приймають ідею функціонування громадянського суспільства, тобто сфери спілкування, взаємодії, самоорганізації та самоврядування вільних індивідів на основі добровільно сформованих асоціацій, яка захищена необхідними законами від прямого втручання і регламентації з боку держави й у якій переважають громадянські цінності. Громадянське суспільство визнає соціальну цінність демократичної, соціальної, правової держави, яка є владою народу і функціонує в його інтересах. Саме тому громадяни в громадянському суспільстві, використовуючи свій суверенітет, «обмежують» за допомогою права та закону державну владу в своїх інтересах, забезпечуючи її формування і функціонування та підконтрольність народу [13]. Слушними у зв’язку з викладеним є слова П. Рабіновича, який пише, що громадянське суспільство і держава – це, так би мовити, два плюси єдиного соціального організму [14].     

З огляду на викладене стає зрозуміло, що суб’єкти реалізації державної, політичної та самоврядної влади мають бути інституційно та функціонально відокремлені від суб’єктів реалізації влади українського народу, яких можна позначити через категорію «громадськість».

Отже, як висновок зазначмо, що категорія «суб’єкт владних повноважень» є терміном, за допомогою якого можна позначити усіх суб’єктів публічно-правових відносин, котрі забезпечують реалізацію публічного інтересу. 

 

Джерела

1. Кодекс адміністративного судочинства України // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 35–36, № 37. – Ст. 446.

2. Коліушко І. Адміністративні суди: для захисту прав людини чи інтересів держави? / І. Коліушко,
Р. Куйбіда // Право України. — 2007. —− № 3. − —
С. — 3—8.

3. Кодекс адміністративного судочинства України: Наук.-практич. коментар / Банчук О. А., Коліушко І. Б., Корнута Р. І.; За заг. ред.
Р. О. Куйбіди. – 2-е вид., доп. − К.: Юстініан, 2009. — 976 с.

4. Бевзенко В. М. Участь в адміністративному судочинстві України суб’єктів владних повноважень: правові засади, підстави та форми: Монографія. – К.: Прецедент, 2010. – 475 с.

5. Ткач Г. Поняття владного повноваження // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2009. – Вип. 49. – С. 101–105.

6. Ільницька Ю. М. Щодо визначення сутнісних ознак суб’єкта владних повноважень // Форум права. – 2011. – № 2. – С. 327–330. – [Електронний ресурс]. – http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/
FP/2011-2/11ijmcvp.pdf.

7. Авер’янов В. Предмет адміністративного права: нова доктринальна оцінка // Право України. – 2004. – № 10. – С. 25–29.

8. Державне управління: Європейські стандарти, досвід та адміністративне право / В. Б. Авер’янов, В. А. Дерець, А. М. Школик та ін.; за заг. ред. В. Б. Авер’янова. – К.: Юстініан, 2007. – 288 с.

9. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Указ Президента України від 06.04.2011 р. № 395/2011 // Офіційний вісник Президента України. – 2011. – № 9. – Ст. 548.

10. Про Положення про Міністерство фінансів України: Указ Президента України від 08.04.2011 р. № 446/2011 // Офіційний вісник Президента України. – 2011. – № 11. – Ст. 610.

11. Пуданс-Шушлебіна К. Ю. Посадова особа як суб’єкт владних повноважень за Кодексом адміністративного судочинства України // Держава і право. – 2010. – № 47. – С. 258—265.

12. Кіт Х. Голова суду як суб’єкт владних повноважень // Вісник Львівського університету. Серія юридична. – 2011. – Вип. 54. – С. 173–179.

13. Наконечний Р. Критерії формування громадянського суспільства / Р. Наконечний, М. Ступень, Б. Тиндик // Ефективність державного управління: Зб. наук. праць. – 2005. – Вип. 8. – С. 106–116.

14. Рабінович П. Громадянське суспільство і правова держава (загальнотеоретичні міркування)  // Українське право. – 1996. – № 3. – С. 22–34.

15. Ющик О. І. Конституційно-правові проблеми установчої влади в Україні // Віче. – 2009. – № 24. – С. 2–4.

Автор: Михайло ВІЛЬГУШИНСЬКИЙ