Склад конституційно-правових деліктів у сфері місцевого самоврядування

Конституційно-правова відповідальність є важливим елементом механізму реалізації Основного Закону України, засобом зміцнення конституційної законності і правопорядку у сфері державного управління та місцевого самоврядування. І хоча інститут конституційно-правової відповідальності є доволі новим у національній правовій системі, кількість його прихильників щороку зростає.

Дедалі більшого поширення та визнання набуває визначення конституційного делікту як фактичної підстави конституційно-правової відповідальності. Теза про те, що без правопорушення не може бути відповідальності, стала загальновизнаною в науковій літературі. Так, В. Лучин зазначає: «Якщо немає правопорушення, немає і конституційної відповідальності» [7, c. 14]. Автор водночас вважає, що підставою конституційної відповідальності є саме конституційний делікт. У зв'язку з цим вивчення проблеми конституційно-правових деліктів, на наш погляд, є сьогодні досить актуальним і вчасним.

Характеристика будь-якого правопорушення в теорії права пов'язується з аналізом його необхідних елементів, тобто складу правопорушення. У складі конституційного делікту традиційно виокремлюють чотири елементи: суб'єкт, суб'єктивну сторону, об'єкт, об'єктивну сторону. Зупинімося докладно на характеристиці кожного з них.

Визначальною ознакою, що вирізняє відповідальність у сфері місцевого самоврядування, є особливий суб'єктний склад такої відповідальності. Суб'єктами в контексті нашого дослідження є органи та посадові особи місцевого самоврядування, які зобов'язані за статусом забезпечувати вирішення питань місцевого значення в межах своєї компетенції, а в разі здійснення конституційного правопорушення нести відповідальність (певні несприятливі для себе правові наслідки) перед територіальною громадою або державою.

Світовий досвід засвідчує, що пріоритетне місце в системі органів місцевого самоврядування посідають представницькі органи, тобто місцеві ради, які є головними носіями самоврядних повноважень, основною формою самоорганізації територіальних громад [6,
c. 495]. Проте створення представницьких органів є похідним від права громади на самоврядування, що породжує і відносини підпорядкування, а отже, і відповідальності. Оскільки ради формуються виключно населенням, відповідальність за свою діяльність вони несуть безпосередньо перед громадянами.

Інакше складаються відносини відповідальності щодо виконавчих органів у системі місцевого самоврядування. Виконавчі органи місцевих рад не є уособленням територіальної громади і можуть виступати тільки від імені ради, що їх утворила. Тобто функції та повноваження є похідними від громади раді, а від останньої — виконавчим органам ради. Як зазначається в літературі, виконавчі органи — це «органи органів» місцевого самоврядування [9, c. 161]. Така вторинність природи виконавчих органів зумовлює те, що відповідальність вони несуть не безпосередньо перед громадою, а перед радою, яка їх створює.

Отже, маємо підстави вважати, що виконавчі органи місцевих рад не є самостійним суб'єктом конституційно-правової відповідальності. А в разі порушення ними в процесі діяльності Конституції та законів України виконавчі органи мають нести дисциплінарну, кримінальну чи адміністративну відповідальність.

Наступний суб'єкт у системі місцевого самоврядування — сільський, селищний, міський голови, котрі, безперечно, є суб'єктом конституційно-правової відповідальності. Закон (ст. 12 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [11]) надає сільському, селищному, міському головам статус головної посадової особи територіальної громади. Закон також визначає, що голова несе відповідальність перед громадою і перед радою. Однак існує думка, що голову, як загальнообрану особу, не можна звільняти з посади безпосередньо рішенням ради. В такий спосіб у систему функціонування органів місцевого самоврядування «закладено своєрідний принцип противаг, коли колективні органи та індивідуальні посадові особи залежать тільки від волевиявлення громадян» [1, c. 18]. Це питання було винесене на розгляд Конституційного Суду України (справа про місцеве самоврядування). Під час розгляду справи Суд дійшов висновку, що в системі місцевого самоврядування України є певна субординація її елементів — територіальної громади, ради, її виконавчих органів зі збереженням відповідного розмежування їхніх прав та повноважень. Спосіб формування сільської, селищної, міської рад й обрання сільського, селищного, міського голів однаковий, проте їхній статус різний. Голова очолює виконавчий орган ради, інтегрований у його структуру, а тому повинен відповідати перед радою за наслідки роботи виконавчого органу та за власну діяльність [12]. Отже, сільський, селищний, міський голови несуть конституційно-правову відповідальність і перед територіальною громадою, яка їх обирає, і перед радою в частині забезпечення діяльності її виконавчих органів.

Окремим суб'єктом відповідальності в системі місцевого самоврядування закон визначає також органи самоорганізації населення (ст. 80 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [11]). Безперечно, першоосновою створення цих органів є ініціатива громадян, їхнє добровільне волевиявлення. Але тут слід пам'ятати, що факт створення таких органів пов'язаний і з волевиявленням відповідної ради. Останнє свідчить про вторинність природи органів самоорганізації населення. Ця ознака зумовлює і особливість відповідальності, яку несуть органи самоорганізації населення. З одного боку, вони відповідальні перед громадою, яка їх створила. З другого — є відповідальними перед радою в частині виконання переданих їм повноважень місцевої ради.

Розглядаючи питання про суб'єктів конституційно-правової відповідальності, важливо враховувати, що такими суб'єктами можуть визнаватися лише органи та посадові особи, які мають «прямий зв'язок із населенням», тобто безпосередньо формуються або обираються територіальною громадою. Такі органи та посадові особи повинні мати власну виняткову компетенцію і бути підзвітні населенню територіальної громади. І це принципово важливо через те, що, на наш погляд, невиборні органи і службовці органів місцевого самоврядування несуть юридичну відповідальність за здійснення своїх повноважень (дисциплінарну, кримінальну, адміністративну), проте не є суб'єктами конституційно-правової відповідальності. Тож до суб'єктів конституційно-правової відповідальності, на нашу думку, треба відносити також депутатів місцевих рад як виборних посадових осіб, відповідальних перед територіальною громадою.

Отже, на підставі здійсненого аналізу можна стверджувати, що суб'єктами конституційно-правової відповідальності у сфері місцевого самоврядування є  представницькі органи (місцеві ради), органи самоорганізації населення та виборні посадові особи місцевого самоврядування (депутати місцевих рад та сільські, селищні, міські голови). Виконавчі органи місцевих рад та службовці органів місцевого самоврядування не є суб'єктами такої відповідальності.

Безпосередньо з суб'єктом відповідальності пов'язаний такий елемент складу конституційного правопорушення, як його суб'єктивна сторона, тобто внутрішнє (суб'єктивне, вольове) ставлення особи до свого діяння, яке не відповідає його належній поведінці як учасника конституційно-правових відносин та  наслідків.

Основною ознакою суб'єктивної сторони конституційного делікту є вина. Питання про вину як підставу юридичної відповідальності є одним з найбільш спірних у теорії відповідальності. Деякі науковці вважають, що в певних випадках конституційно-правова відповідальність може наставати і без вини [14, c. 125], тобто допускається відповідальність за об'єктивно протиправні діяння без установлення вини суб'єкта правопорушення (наприклад, у разі відкликання депутата виборцями)
[15, c. 38—39]. Більшість усе-таки визначають вину як одну з необхідних умов настання відповідальності. Так, Н. Батанова зазначає, що без вини немає конституційно-правової відповідальності [2, c. 108]. Вважаємо таку думку слушною.

Особливість установлення вини суб'єкта конституційно-правової відповідальності також залежить від того, індивідуальний чи колективний цей суб'єкт. Вина індивідуальних суб'єктів за загальним правилом розглядається як психічне ставлення особи до вчинюваної дії чи бездіяльності та їхніх наслідків, виражене у формі умислу або необережності.

У конституційно-правових нормах форма вини, як правило, не зазначається [4, c. 47]. Лише в окремих випадках формулювання конституційно-правових деліктів припускає, що деякі з них можуть бути вчинені лише у формі умислу. Наприклад, така підстава відкликання депутата, як «пропуск депутатом місцевої ради протягом року більше половини пленарних засідань ради або засідань постійної комісії, невиконання ним без поважних причин рішень і доручень ради та її органів» [11]. Важко уявити, що пропустити засідання ради без поважних причин можна через необережність. Проте це радше виняток, аніж загальне правило.

Значно складніше визначити вину колективних суб'єктів конституційно-правових деліктів (у контексті нашого дослідження — органів місцевого самоврядування). Розробляючи проблему відповідальності, деякі юристи категорично заперечують саму можливість виокремлення вини колективних суб'єктів. На їхню думку, вина будь-якої організації завжди знаходить своє вираження у вині конкретного індивідуума — працівника або керівника та проявляється через його психічне ставлення до дій, що вчиняються [3, c. 421]. Організація апріорі не може мати відповідного психічного ставлення, і суть вини цієї організації не має свого специфічного змісту, що відрізняється від вини конкретної особи.

Інші науковці вину колективних суб'єктів розглядають безвідносно до психічного ставлення правопорушника, а як можливість вибору (варіантності) поведінки колективом загалом. Водночас формування волі колективного утворення не зводиться до простої суми індивідуальних воль. Діяльність колективу, стверджують прихильники цієї позиції [8, c. 213], хоч і складається з вольових актів його працівників, зовні є діяльністю єдиного організованого утворення.

Специфіка відповідальності колективних суб'єктів у місцевому самоврядуванні, а саме місцевих рад, органів самоорганізації населення, полягає в тому, що більшість власних рішень вони приймають колегіально (шляхом голосування на своїх засіданнях більшістю загального складу колективного суб'єкта). Їхня колективна воля набуває самостійного характеру і розглядається як суб'єктивне ставлення колективу до своїх суспільно небезпечних діянь та їх наслідків. Відповідно колективна вина виражається неправомірною волею більшості членів колективу шляхом прийняття відповідних рішень у межах функцій та повноважень цього колективного суб'єкта.

Об'єктом конституційного делікту більшість вітчизняних та зарубіжних учених-конституціоналістів визнають суспільні відносини, які охороняються конституційним правом [10]. Так, політико-правові суспільні відносини, які регламентуються нормами конституційного права України,
О. Фрицький визначає об'єктом конституційного правопорушення [13, c. 26]. У сфері місцевого самоврядування об'єктом є суспільні відносини, пов'язані з організацією і здійсненням цієї форми публічної влади. Однак останніми роками дедалі частіше висувають критичні зауваження щодо визначення об'єктом правопорушення відповідних суспільних відносин.

Зокрема, вказується, що визначення об'єкта конституційного делікту як сукупності суспільних відносин є надто загальним і може бути лише загальним об'єктом конституційної деліктності як сукупності всіх конституційних деліктів. Об'єкт як елемент складу конкретного конституційного делікту значно вужчий. Ним є те, на що посягає суб'єкт конституційно-правової відповідальності, вчиняючи конституційний делікт, тобто конкретні цінності певного характеру
[2, c. 73—74].

Відповідно органи та посадові особи місцевого самоврядування своїми неправомірними діями посягають на суспільні цінності, які можуть бути об'єктами конституційних деліктів, — конституційний лад, суверенітет народу, право на місцеве самоврядування; порядок організації та діяльності органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб тощо. Крім того, їхні дії можуть мати ознаки чи форми посягання на особисті цінності, до яких належать права і свободи людини та громадянина.

Як правило, об'єкти правопорушень класифікують за ступенем їх узагальненості — по «вертикалі». Так, залежно від ступеня узагальненості цінностей, яким спричиняється або створюється загроза спричинення шкоди, можна виокремити чотири види об'єктів конституційних деліктів: загальний, родовий, видовий та безпосередній.

Загальним об'єктом конституційного делікту є сукупність цінностей, які охороняються нормами конституційного права. Родовим об'єктом конституційного делікту є група цінностей, яким спричиняють шкоду або створюють загрозу її спричинення однорідні конституційні делікти [2, c. 81]. Родовим об'єктом конституційного делікту у сфері місцевого самоврядування буде власне місцеве самоврядування як один із інститутів конституційного права.

У певних випадках можна виокремити й видові об'єкти конституційних деліктів. Наприклад, у межах інституту форм безпосередньої демократії  виокремлюють підінститути виборів (наприклад, виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів), референдумів (у тому числі місцевих), інших форм безпосереднього народовладдя. У такому разі видовими об'єктами для низки конституційних деліктів будуть вибори, референдуми тощо. Безпосереднім об'єктом конституційного делікту, на думку Н.  Батанової, є цінності, на які посягає конкретний конституційний делікт [2, c. 82]. Безпосередній об'єкт можна встановити лише шляхом наукового тлумачення під час кваліфікації кожного конкретного делікту. Наприклад, у разі дострокового припинення повноважень міського голови безпосереднім об'єктом такого конституційного делікту буде порядок здійснення повноважень міським головою.

Розрізняють об'єкти конституційних деліктів та їх предмети. Предмети конституційних деліктів — це речі матеріального світу, діючи на які, суб'єкт посягає на відповідні соціальні цінності, що охороняються конституційно-правовими нормами. Так, наприклад, предметом конституційного делікту може бути рішення відповідної місцевої ради, що було прийнято з порушенням Конституції та законів України.

Об'єктивна сторона конституційно-правового делікту характеризує його зовнішню сторону. Об'єктивною стороною є зміст самого діяння і наслідків, які заподіюють шкоду об'єкту конституційно-правового делікту. Цей елемент є характеристикою тих змін, які створені неналежною поведінкою суб'єкта. Нерідко конституційне законодавство з усіх елементів складу конституційно-правового делікту визначає тільки ознаки об'єктивної сторони, чітко описуючи саме правило поведінки, вираженням якого є диспозиція конституційно-правової норми. Наприклад, ч. 2 ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачена підстава для дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови, якщо він «порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому
повноважень» [11].

Для характеристики деяких конституційно-правових деліктів важливим є визначення не тільки обов'язкових ознак об'єктивної сторони (протиправного діяння, шкідливих наслідків та причинного зв'язку між ними), а й факультативних (місця, часу, способу здійснення правопорушення). Наприклад, систематичний пропуск депутатом пленарних засідань ради потребує визначення саме факультативної ознаки.

І все-таки основним елементом об'єктивної сторони є протиправне діяння, виражене зовні у формі фактичних протиправних дій або в протиправному нездійсненні визначеної законом поведінки. Протиправним є діяння, яке не відповідає нормам конституційного (а в деяких випадках і інших  галузей) права.

Неналежною (протиправною) відповідно до конституційно-правових норм може бути як активна дія, так і бездіяльність. На відміну від дії бездіяльність може бути визнана такою, що не відповідає належній поведінці, передбаченій конституційно-правовими нормами, тільки в разі, коли суб'єкт конституційно-правової відповідальності був зобов'язаний вчинити певні дії, але вони не були ним учинені. Говорити про невідповідність бездіяльності необхідній або належній поведінці немає підстав, якщо такого роду обов'язок не встановлений конституційно-правовими нормами.

Приміром, про бездіяльність, за яку встановлено конституційно-правову відповідальність органу місцевого самоврядування, ідеться в п. 2 ст. 78 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», котра встановлює підставу дострокового припинення повноважень рад у разі, якщо сесії ради не проводяться без поважних причин у строки, визначені законом, або рада не вирішує питань, віднесених до її відання [11].

Установлення конституційної відповідальності за бездіяльність зменшує небезпеку, про яку зазначає
Д. Шон: «... якби відповідальність застосовувалася тільки за неправильні і протизаконні рішення, то органи і посадові особи прагнули б узагалі ухилятися від прийняття будь-яких рішень» [15, c. 38].

Проаналізувавши чинне конституційне законодавство України, норми якого встановлюють підстави для настання конституційно-правової відповідальності, слід зазначити, що за об'єктивною стороною всі конституційні делікти умовно можна поділити на такі, де об'єктивна сторона виражається в прямому порушенні конституційно-правових норм; невиконанні або неналежному виконанні суб'єктом конституційного делікту своїх обов'язків; а також у зловживанні суб'єктами конституційного делікту своїми правами.

Щодо характеристики таких елементів об'єктивної сторони правопорушення, як шкідливі наслідки та причинний зв'язок, слід указати, що більшість складів конституційних деліктів є формальними. Це пов'язано з тим, що самі діяння, які визнаються конституційними деліктами, незалежно від конкретизації їх наслідків становлять значну суспільну небезпеку, адже безпосередньо чи опосередковано вони посягають на конституційний лад України. Тому для кваліфікації діяння як конституційного делікту встановлення наслідків та причинного зв'язку не завжди є обов'язковим.

На наш погляд, необхідність доведення настання шкідливих наслідків, а отже, і причинного зв'язку існує не завжди, а лише в разі спеціальної вказівки на них у законі. Тобто під час розгляду складу конституційно-правових порушень доречніше говорити про особливості їх об'єктивної сторони, про їх усічений склад у багатьох випадках, ніж про цілковите заперечення обов'язкових елементів об'єктивної сторони конституційно-правових деліктів.

Окрім обов'язкових елементів об'єктивної сторони правопорушення, виокремлюють також її факультативні елементи  — спосіб, час, інші обставини здійснення правопорушення. Однак докладний опис об'єктивної сторони конституційно-правового делікту є радше винятком, аніж правилом. Законодавство лише узагальнено вказує на ознаки делікту, що належить до його об'єктивної сторони. Саме це дало А. Кондрашеву підстави вважати, що в процесі реалізації конституційно-правової відповідальності детальне встановлення деяких особливостей об'єктивної сторони не має юридичного значення [5, c. 55]. Проте, на наш погляд, у деяких випадках факультативні ознаки об'єктивної сторони конституційно-правового делікту набувають юридичного значення.

Безперечно, у невизначеності формулювань, що становлять об'єктивну сторону конституційно-правового делікту, є певна загроза, адже це призводить до зниження ефективності конституційно-правової відповідальності. Дати повний і вичерпний перелік конституційно-правових деліктів неможливо, але це не означає, що законодавець узагалі не може сформулювати конкретні склади конституційно-правових деліктів органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Метою такого формулювання має бути реальна можливість застосування конституційно-правової відповідальності до органів та посадових осіб місцевого самоврядування як додатковий спонукальний чинник ефективного здійснення ними своїх повноважень.

Джерела

1. Андресюк Б. П. Місцеве самоврядування в сучасній Україні: проблеми і перспективи. — К.: Стилос, 1997. — 223 с.

2. Батанова Н. М. Конституційні делікти в Україні: проблеми теорії та практики: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Наталія Миколаївна Батанова. — НАН України; Інститут держави і права ім. В. М. Корецького. — К., 2007. — 238 арк.

3. Гражданское право Украины: Учебник для вузов:
В 2-х ч. Ч. I / А. А. Пушкин, В. М.Самойленко, Р. Б. Шишка и др.; Под ред. проф. А. А. Пушкина, доц. В. М. Самойленко. — X.: Ун-т внутр. дел; Основа, 1996. — 440 с.

4. Забровская Л. В. Конституционно-правовые деликты: Дис. … канд. юрид. наук: 12.00.02 / Людмила Виссарионовна Забровская. — М., 2003. — 198 с.

5. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации: теория и практика. — М.: Юристъ, 2006. — 345 с.

6. Конституційне право України: Підруч. / За ред. акад. АПрН, д.ю.н., професора Ю. М. Тодики, д.ю.н., професора В. С. Журавського. — К.: Ін Юре, 2002. — 544 с.

7. Лучин В. О. Конституционные деликты // Государство и право. — 2000. — № 1. — С. 12— 19.

8. Матвеев Г. К. Основания гражданско-правовой ответственности. — М.: Юрид. лит., 1970. — 311 с. 

9. Муніципальне право України: Підруч. / В. Ф. Погорілко, О. Ф. Фрицький, М. О. Баймуратов,
М. І. Корнієнко; В. Ф. Погорілко (ред.), О. Ф. Фрицький (ред.). — К.: Юрінком Інтер, 2001. — 350 с.

10. Наливайко Л. Р. Теоретичні аспекти конституційного делікту // Держава і право: Збірн. наук. праць. Юридичні і політичні науки. — К.: Ін-т держави і права
ім. В. М. Корецького НАН України, 2001. — Вип. 13. —
С. 3—8; Пащенко А. О. Фактичні та юридичні підстави конституційної відповідальності // Право України. — 2002. — № 5. — С. 7—9.

11. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР // Офіційний вісник України. — 1997. — № 25. — Ст. 20.

12. Рішення Конституційного Суду України № 1-рп/2000 від 9.02.2000 р. (справа про місцеве самоврядування) // Офіційний вісник України. — 2000. — № 30. — Ст. 1283.

13. Фрицький О. Ф. Конституційне право України: Підруч. — К.: Юрінком Інтер, 2003. — 536 с.

14. Шевердяев С. Проблемы конституционно-правовой ответственности:  Материалы конф. на юрид. факультете Моск. ун-та / С. Шевердяев, И. Филиппов // Вестник Московского университета. Сер. 11. — Право. — 2001. — № 3. — С. 124 — 134.

15. Шон. Д. Т. Конституционная ответственность // Государство и право. — 1995. — № 7. — С. 35—43.

Автор: Павло ПИЛИПИШИН