Оскаржуємо наказ Мінрегіонбуду*

1. Наказ прийнято з порушенням установленого законом порядку.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово­комунального господарства України (далі – Мінрегіонбуд) є центральним органом виконавчої влади та є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної житлової політики і політики у сфері будівництва, архітектури, містобудування та житлово­комунального господарства.

Організація, повноваження та порядок діяльності Мінрегіонбуду врегульовані Конституцією України, Законом України «Про центральні органи виконавчої влади», Положенням про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово­комунального господарства України, затвердженим Указом Президента України від 31.05.2011 р.

Згідно зі ст. 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до п. 8 Положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово­комунального господарства України, затвердженого Указом Президента України від 31.05.2011 р., накази Мінрегіонбуду України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності». Нормативно­правові акти Мінрегіонбуду України підлягають державній реєстрації в установленому законодавством порядку.

Наказ Мінрегіонбуду № 658 від 28.12.2012 р. є регуляторним актом у розумінні ст. 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Відповідно до вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» кожен нормативноправовий акт, який відповідає ознакам регуляторного акта, повинен супроводжуватись аналізом регуляторного впливу норм акта на державу, бізнес та громадськість, оприлюднюватися для одержання зауважень та пропозицій, у проекті акта повинні бути передбачені індикатори його результативності.

Згідно з вимогами ст. 9 та ст. 13 зазначеного закону проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а в разі їх відсутності – у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта. Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта й не може бути меншим, ніж один місяць, та більшим, ніж три місяці, з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу. Усі зауваження й пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом установленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта пов­ністю чи частково враховує одержані зауваження й пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Відповідно до статті 117 Конституції України нормативноправові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підлягають реєстрації в порядку, встановленому законом.

Порядок реєстрації нормативноправових актів урегульований Указом Президента України № 493/92 від 03.10.1992 р. «Про державну реєстрацію нормативноправових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» та Положенням про державну реєстрацію нормативноправових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України № 731 від 28.12.1992 р.

У Положенні про державну реєстрацію нормативноправових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженому Постановою КМ України
№ 731 від 28.12.1992 р. передбачено, що: на державну реєстрацію подаються нормативноправові акти, прийняті уповноваженими на це суб'єктами нормотворення у визначеній законодавством формі та за встановленою законодавством процедурою (п. 3.); разом з нормативноправовим актом до органу державної реєстрації подаються обґрунтування підстав для видання акта чи окремих його норм, відомості про офіційне погодження акта із заінтересованими органами та ін. (п. 9); державна реєстрація нормативноправового акта проводиться протягом 15 робочих днів з дня, наступного після надходження його до органу державної реєстрації, з дотриманням вимог, передбачених пунктами 8, 9 цього Положення (п. 11).

Відповідно до ст. 13 Положення про державну реєстрацію нормативноправових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою № 731 КМ України від 28.12.1992 р., у державній реєстрації відмовляється, якщо нормативноправовий акт: а) не відповідає Конституції та законам України, іншим актам законодавства, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та acquis communautaire; б) видано з порушенням вимог законодавства або без урахування практики Європейського суду з прав людини, зокрема, акт: порушує чи обмежує встановлені законом права, свободи й законні інтереси громадян, підприємств, установ та організацій або покладає на них не передбачені законодавством обов'язки; виходить за межі компетенції органу, що його видав; не відповідає вимогам законодавства про мови; суперечить установленому порядку ведення діловодства; видано за наявності будьякої з обставин, визначених у частині першій статті 25 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності»; в) не узгоджено із заінтересованими органами або не повідомлено про позицію уповноваженого представника від всеукраїнських профспілок, їх об'єднань та уповноваженого представника від всеукраїнських об'єднань організацій роботодавців щодо нормативноправового акта, прийнятого міністерством та іншим центральним органом виконавчої влади з питань, що стосуються соціально­трудової сфери, та проведену роботу з урахування їх зауважень і пропозицій; г) викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки; д) не узгоджується з дорученням, даним органу, що видав акт.

28 грудня 2012 року, на порушення законодавства України, наказ № 658 «Про затвердження змін до Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна» був підписаний міністром Мінрегіонбуду.

Оприлюднення проекту цього наказу для отримання протягом одного місяця зауважень і пропозицій громадян та юридичних осіб здійснено не було.

На офіційній сторінці Мінрегіонбуду в мережі Інтернет (http://www.minregion.gov.ua) проект наказу було розміщено 26.12.2012 р., тобто за 2 дні до підписання.

28 грудня 2012 р. наказ
№ 658 від 28.12.2012 р. зареєстровано в Міністерстві юстиції України за
№ 2212/22524.

Державна реєстрація наказу в день його видання та підписання міністром викликає сумніви щодо дотримання порядку та процедури подання акта на реєстрацію та прийняття Мін’юстом обґрунтованого рішення про державну реєстрацію нормативноправового акта.

Ураховуючи наведені обставини, можна стверджувати, що наказ
№ 658 від 28.12.2012 р. видано з порушенням ст. ст. 8, 9, 13 Закону України «Про засади державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності», бо порушено встановлену законодавством процедуру, не проведено аналізу впливу зазначеного регуляторного акта, не оприлюднено у встановлений термін проект наказу, не здійснено належних дій щодо отримання зауважень і пропозицій громадян та юридичних осіб. Тому вважаю: наказ є таким, що виданий із порушенням порядку й не оформлений відповідно до вимог закону.

2. Термін набрання чинності наказом визначено всупереч вимогам законодавства.

У п. 3 наказу зазначено, що він набирає чинності з дня його офіційного опублікування.

Але Указом Президента України «Про державну реєстрацію нормативноправових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» № 493/92 від 03.10.1992 р. (зі змінами й доповненнями) передбачено, що нормативноправові акти, які видаються міністерствами й зачіпають права, свободи та законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації відповідними органами юстиції, якщо в них не встановлено пізнішого строку набрання ними чинності.

Тобто Указом Президента України встановлено, що нормативноправові акти міністерства не можуть набувати чинності раніше, ніж через 10 днів після їх реєстрації Мін’юстом України.

Мін’юстом України наказ зареєстровано 28.12.2012 р. Він зачіпає інтереси та права громадян у сфері здійснення права власності на нерухоме майно, тому повинен набирати чинність не раніше 08.01.2013 р.

Офіційними друкованими виданнями, в яких здійснюється офіційне оприлюднення актів Кабінету Міністрів України, згідно з Указом Президента № 503/97 від 10 червня 1997 року є: «Офіційний вісник України» та «Урядовий кур'єр».

Наказ № 658 від 28.12.2012 р. «Про затвердження змін до Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна» був офіційно опублікований 04.01.2013 р. у «Офіційному віснику України» № 99 за 2012 р. (реєстраційний код: 65197/2012) та на сайті офіційної сторінки газети «Офіційний вісник України» (http://ovu.com.ua/).

Ураховуючи наведе, зазначу: п. 3 наказу не відповідає вимогам законодавства.

3. Наказ Мінрегіонбуду
не відповідає актам законодавства, що мають вищу юридичну силу.

Дані про об'єкти нерухомого майна, які встановлюються в ході технічної інвентаризації, є складовою Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, який є державною власністю, складовою Національного архівного фонду (ч. 1 , ч. 4 ст. 10 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень»).

Отже, питання щодо проведення технічної інвентаризації, складання та зберігання інвентаризаційних справ повинні бути врегульовані виключно Законом України, а саме Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» або іншим спеціальним законом, прийняття якого згідно з Конституцією України належить до компетенції Верховної Ради України.

Згідно з додатком до наказу Мінрегіонбудом встановлено суб’єкти, що мають право проводити технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна, – суб’єкти господарювання, у складі яких працюють один або більше виконавців робіт з технічної інвентаризації, котрі пройшли професійну атестацію в Мінрегіонбуді України.

Проте норма закону, на підставі якого цей наказ забезпечує таке нормативноправове регулювання, відсутня. Більше того, це положення суперечить ст. 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», відповідно до якої до делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад віднесено облік нежилих приміщень на відповідній території незалежно від форм власності, внесення пропозицій їх власникам щодо використання таких приміщень для задоволення потреб територіальної громади та облік відповідно до закону об'єктів нерухомого майна незалежно від форм власності, що фактично здійснюється в результаті технічної інвентаризації.

Наказом також встановлено, що інвентаризаційна справа формується й ведеться на кожен об’єкт нерухомого майна на весь час його існування та зберігається в органі державної реєстрації прав за місце­знаходженням такого об’єкта.

Органи державної реєстрації, їх компетенція, повноваження та інше встановлено Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», яким передбачено ведення реєстраційних справ щодо об'єктів нерухомого майна (ст. 9); визначено, які документи містить реєстраційна справа, порядок їх розміщення, строк зберігання, порядок ведення архіву реєстраційних справ (ст. 14); встановлено порядок відкриття та закриття реєстраційної справи
(ст. 20).

Жодної норми щодо інвентаризаційної справи зазначений закон не містить.

Ураховуючи наведене, вважаю, що наказ прийнятий з грубим перевищенням повноважень та не відповідає актам законодавства, які мають вищу юридичну силу.

Відповідно до приписів ст. 143 Конституції України та ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування для виконання своїх повноважень створюють комунальні підприємства і здійснюють контроль за їх діяльністю.

Діяльність комунальних підприємств – бюро технічної інвентаризації регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» (ст. ст. 1, 17, 18).

Згідно із Законом України «Про інформацію» інформація про майновий стан особи належить до конфіденційної, а тому приватні структури не мають права збирати, зберігати, використовувати та поширювати таку інформацію.

З рішення Конституційного Суду України у справі № 19/2012 р. від 20.01.2012 року вбачається, що відповідно до частин першої, другої статті 32 Основного Закону України ніхто не може зазнавати втручання в його особисте і сімейне життя, крім випадків, передбачених Конституцією України; не допускається збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного доб­робуту та прав людини. Із зазначеними вимогами Конституції України кореспондують положення законодавства України, якими передбачено, що: збирання, зберігання, використання й поширення інформації про особисте життя фізичної особи без її згоди не допускаються, крім випадків, визначених законом,
і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (абзац другий частини першої статті 302 Цивільного кодексу України); поширення персональних даних без згоди суб’єкта персональних даних або уповноваженої ним особи дозволяється у випадках, визначених законом,
і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини (частина друга статті 14 Закону України «Про захист персональних даних» № 2297VI від
1 червня 2010 року (далі – Закон
№ 2297); конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (частина друга статті
21 Закону України «Про інформацію»
№ 2657ХІІ від 2 жовтня 1992 року зі змінами; розпорядники інформації, які володіють конфіденційною інформацією, можуть поширювати її лише за згодою осіб, які обмежили доступ до інформації, а за відсутності такої згоди – лише в інтересах національної безпеки, економічного доб­робуту та прав людини (частина друга статті 7 Закону України «Про доступ до пуб­лічної інформації»
№ 2939VI від 13 січня 2011 року.

Комунальні підприємства БТІ проводять технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна всіх форм власності, як фізичних, так і юридичних осіб.

Уся інформація зберігається в комунальних підприємствах органів місцевого самоврядування.

БТІ проводять технічну інвентаризацію об’єктів нерухомого майна, в тому числі об’єктів із обмеженим чи сек­ретним доступом – таких, як об’єкти Верховної Ради України, КМ України, СБУ, Генеральної прокуратури, Конституційного та Верховного судів, МЗС, МНС, слідчих ізоляторів, атомних і теплових електро­станцій та ін.

Відповідно, проведення технічної інвентаризації приватними структурами та доступ до архівів становлять небезпеку для національних інтересів держави.

Архіви є комунальною власністю органів місцевого самоврядування. Тож передача архівів органам державної реєстрації прав власності на нерухоме майно є прямим порушенням прав та інтересів територіальних громад.

Як вбачається з оскаржуваного наказу, окрім визначення обо­в’язкових випадків технічної інвентаризації нерухомого майна, внесено зміни щодо здійснення інвентаризації не лише комунальними підприємствами – БТІ, а всіма суб’єктами господарювання, уставними документами яких передбачений такий вид діяльності.

Положення наказу щодо демонополізації ринку технічної інвентаризації є неповними та не містять довершений правовий механізм регулювання порушеного питання.

Так, поза увагою залишилися питання:

– кваліфікації працівників суб’єктів господарювання (у чинному законодавстві відсутні будьякі критерії, вимоги до цього виду діяльності);

– відповідальності суб’єктів господарювання за здійснення технічної інвентаризації всупереч інструкції тощо (може бути визначена законом);

– здійснення контролю за технічною інвентаризацією (може бути визначено законом);

– передачі наявних справ БТІ до Укрдержреєстру;

– визначення порядку передачі (отримання) суб’єктами господарювання інвентаризаційних справ до Укрдержреєстру;

– визначення порядку ведення Укрдержреєстром інвентаризаційних справ (нумерація, хронологічний порядок, опис тощо);

– визначення порядку отримання інформації з інвентаризаційних справ, які зберігаються в Укрдержреєстрі, на запити громадян, державних органів;

– визначення порядку внесення суб’єктами господарювання до інвентаризаційних справ документів щодо виконаних робіт.

Така юридична невизначеність відповідних положень усупереч установленому ст. 8 Конституції України принципу верховенства права може призвести до їх довільного тлумачення як органами державної влади, так і суб’єктами господарювання.

Отже, заміна «гравців» на ринку технічної інвентаризації до нор­мативно­правового врегулювання зазначених питань призведе до розбалансованості існуючого механізму та, як наслідок, порушень прав громадян, підвищенню корупційних ризиків.

Водночас наказом № 658 не визначено суб'єкт, уповноважений установлювати тарифи на здійснення технічної інвентаризації об'єктів нерухомого майна та видачу відповідних технічних документів, які проводитимуться іншими юридичними особами, що мають ліцензію на проведення технічної інвентаризації.

Тож наказ суперечить конституційному принципу рівності всіх суб'єктів прав власності, бо порізному врегульовує відносини, пов'язані зі встановленням тарифів для комунальних підприємств та інших юридичних осіб – суб'єктів технічної інвентаризації (частина четверта статті 13 Конституції України).

При цьому не враховано, що відповідно до закону облік об'єктів нерухомого майна незалежно від форми власності належить до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад і є делегованим повноваженням (повноваженням органів виконавчої влади, наданим органам місцевого самоврядування законом) (стаття 1, підпункт 10 пункту «б» статті 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Інвентаризаційна справа – це сукупність матеріалів технічної інвентаризації, що характеризують об'єкт нерухомого майна, яка містить матеріали технічної інвентаризації, передбачені нормативноправовими актами центрального органу виконавчої влади з питань житлово­комунального господарства, та є власністю територіальної громади.

Право комунальної власності є правом територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися й розпоряджатися майном, що належить їй, на власний розсуд і в своїх інтересах (стаття 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Наказ не визначає достатніх і довершених механізмів правового регулювання та містить внутрішні суперечності, що свідчить про неповноту правового регулювання відносин. Така юридична невизначеність відповідних положень усупереч установленому статтею 8 Конституції України принципу верховенства права може призвести до їхнього довільного тлумачення як органами державної влади, так і суб'єктами господарювання.

Відповідно до ст. 15 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» у випадках, передбачених законодавством України, державна реєстрація прав проводиться після технічної інвентаризації об'єкта нерухомого майна, права стосовно якого підлягають державній реєстрації. Державна реєстрація прав (надання відмови в ній) проводиться в строк, що не перевищує чотирнадцяти робочих днів (крім випадків, установлених у частині сьомій цієї статті) з моменту надходження до органу державної реєстрації прав заяви про таку реєстрацію та передбачених цим законом і нормативноправовими актами, прийнятими відповідно до нього, документів, необхідних для її проведення.

Так, у наказі № 658 «Про затвердження змін до Інструкції про порядок проведення технічної інвентаризації об’єктів нерухомого майна» відсутні дані про термін проведення технічної інвентаризації, термін видачі документів замовнику.

Отже, цей наказ суперечить Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень». Така правова невизначеність може спричинити порушення прав і законних інтересів власників та інших правоволодільців об'єктів нерухомого майна, що не відповідає конституційним засадам захисту права власності, визначеним статтями 13 і 41 Основного Закону держави.

Це створюватиме за певних обставин ризики неоднакового застосування закону, а отже, й порушення конституційних принципів рівності громадян, суб'єктів господарювання перед законом (статті 13, 24 Конституції України).

Конституційний Суд України в Рішенні № 5рп/2005 від 22 вересня 2005 року зазначив, що з конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності й недвозначності правової норми, бо інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці та неминуче призводить до свавілля.

За дорученням начальників
підприємств БТІ України
Ігор ПОНОМАРЕНКО, начальник КП БТІ м. Донецька.

_______________________________________________________
*«R»