Чого не розуміють, тим не володіють

Деякі аспекти розвитку системи навчання та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування: українська практика та рекомендації Ради Європи

Системи державного управління багатьох європейських країн нині переживають процеси всебічної модернізації: державний сектор комплексно переходить від «бюрократичної моделі» до концепції публічного менеджменту. І це не дивно, адже професійний публічний менеджмент є основою функціонування місцевої влади в будь-якій демократичній державі.

Головною передумовою реформування системи місцевого самоврядування в Україні є спроможність місцевих влад ефективно реалізовувати дедалі зростаючу кількість повноважень, що передаються їм органами виконавчої влади з метою надання якісніших послуг населенню.

У статті 6 Європейської хартії місцевого самоврядування наголошується на тому, що місцеві влади для забезпечення ефективного управління мають можливість пристосовувати свої внутрішні адміністративні структури до місцевих потреб. Умови служби співробітників органів місцевої влади повинні дозволяти добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності; для цього забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі.

Необхідною передумовою ефективного виконання покладених завдань та повноважень місцевого самоврядування є належний професійний рівень посадових осіб, депутатів місцевих рад, сільських, селищних і міських голів. Від ефективності їхньої роботи залежать умови життя мешканців конкретної територіальної громади. Усе це свідчить про вагомість підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців для забезпечення сталого місцевого й регіонального розвитку, поліпшення якості соціальних послуг, що надаються громадянам.

Слід зазначити, що сучасна система місцевого самоврядування в Україні вкрай потребує нових службовців, котрі відіграватимуть ключову роль у здійсненні реформ на місцевому рівні. Саме вони повинні бути ініціаторами й головними проектувальниками демократичних перетворень у місцевому самоврядуванні, ефективними менеджерами, лідерами команд, що їх реалізують.

Як вважають експерти Ради Європи, для сучасного муніципального службовця недостатньо мати необхідні знання в економічній, соціальній та правовій сферах, уміти застосувати їх на практиці. Він також повинен володіти численними управлінськими та комунікативними навичками.

Як бачимо, сучасний розвиток систем управління та надання послуг потребує підготовки принципово нового покоління муніципальних службовців. Для нашої держави нагальність та актуальність цього питання набуває особливого значення, що зумовлено такими чинниками:

– результати останніх виборів до органів місцевого самоврядування в березні 2006 року привели до істотного оновлення депутатського корпусу (більш як на 70 відсотків);

– проведення політичної реформи, підвищення ролі політичних партій у суспільно-політичному житті на місцевому рівні (зокрема, запровадження пропорційної системи виборів до органів місцевого самоврядування);

– здійснення політики децентралізації, що зумовлює розширення функцій органів місцевого самоврядування, а також перспективу відновлення системи регіонального самоврядування (шляхом створення власних виконавчих органів обласних та районних рад).

Що заважає

Водночас організація навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування ускладнюється, по-перше, неналежною фінансовою базою місцевого самоврядування, що перешкоджає залученню до роботи в цих органах топ-менеджерів із сучасною освітою та відповідним досвідом. По-друге, надмірною залежністю органів місцевого самоврядування від рішень органів державної влади, зокрема в питаннях організації процесу навчання працівників органів місцевого самоврядування. По-третє, відсутністю загальноприйнятих стандартів якості в галузі навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування. По-четверте, на жаль, низькою мотивацією посадових осіб органів місцевого самоврядування, а також неналежною взаємодією органів влади з неурядовими організаціями та громадськістю, зокрема в наданні соціальних послуг населенню. По-п'яте, досить вагому роль відіграють чинники психологічного характеру, пов'язані з менталітетом службовців органів місцевого самоврядування, наявністю в їхній професійній свідомості залишків старих командно-адміністративних методів управління.

До негативних причин належить і недосконалість українського законодавства, що регламентує навчання депутатів та працівників органів місцевого самоврядування, зокрема з питань ресурсного забезпечення процесу навчання.

Не останню роль відіграє недостатня координація діяльності різних установ та організацій, що займаються навчанням посадових осіб органів місцевого самоврядування, а також недостатнє забезпечення навчального процесу належними навчальними програмами, літературою та методичними матеріалами1.

Тож питання підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації муніципальних службовців, депутатського корпусу в сучасних умовах становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні вкрай актуальні, а їх розв'язання потребує істотної перебудови всієї системи муніципальної освіти. На важливості впровадження комплексної національної стратегії підготовки кадрів для органів місцевого самоврядування наголошено у звіті експертів Ради Європи «Підготовка посадових осіб місцевого самоврядування та здійснення ефективного менеджменту на місцевому рівні», а також у рекомендаціях міжнародної конференції «Стратегія підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування в Україні».

У цій статті автори намагаються розглянути різні аспекти (методологію, етапи, координацію діяльності різних інституцій, кращі національні практики та досвід інших країн) впровадження національної тренінгової стратегії для посадових осіб місцевого самоврядування в Україні.

Хочемо наголосити, що основи розвитку системи навчання працівників органів місцевого самоврядування має бути викладено в національній стратегії, розробленій за участю широкого кола громадськості, представників органів державної влади та місцевого самоврядування, їх асоціацій, освітніх установ і неурядових організацій.

Мета стратегії

– поліпшення якості навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування, зокрема розробка нових програм, іншої навчально-методичної літератури;

– посилення інституційної спроможності освітніх закладів, інших інституцій у наданні якісних послуг для органів місцевого самоврядування у сфері навчання посадових осіб;

– ефективніша координація дій навчальних закладів, державних і приватних установ, міжнародних інституцій, органів місцевого самоврядування та їх асоціацій, неурядових організацій у галузі навчання посадових осіб органів органів місцевого самоврядування;

– визначення загальнонаціональних стандартів якості освітнього та кадрового забезпечення муніципальної діяльності, що мають встановити чіткий порядок ліцензування, атестації та акредитації усіх установ та закладів, які займаються навчанням посадових осіб органів місцевого самоврядування;

– підготовка необхідної кількості тренерів та викладачів для реалізації нових навчальних програм;

– надання необхідної допомоги (організаційної, методологічної та іншої) з боку держави органам місцевого самоврядування в організації навчання посадових осіб;

– визначення цільових груп для навчання.

Слід наголосити на потребі розробки та ухвалення чіткої дорожньої карти щодо впровадження національної тренінгової стратегії в Україні. Цьому має передувати підготовчий етап, під час якого визначається мета, коло залучених установ та інституцій, координація їх діяльності, ресурсне забезпечення, прийняття рішень, що базуються на активному інституційному діалозі, поетапний план і моніторинг реалізації стратегії.

Як уже зазначалося, одним із основних завдань національної тренінгової стратегії є посилення інституційної спроможності різних інституцій (освітніх закладів, органів місцевого самоврядування, їх асоціацій, неурядових організацій тощо) в наданні якісного навчання депутатам і працівникам органів місцевого самоврядування.

На сьогодні службовці органів місцевого самоврядування мають декілька можливостей здобути необхідну освіту та підвищити професійні навички.

Насамперед це отримання кваліфікації в університетах або інших навчальних закладах, підвищення кваліфікації, навчання без відриву від виробництва, короткотермінове навчання (навчальні семінари, літні школи тощо), наукова робота над обраною темою, а також навчання через реалізацію конкретних проектів (електронне урядування, соціальне партнерство).

Ці різноманітні типи освіти й навчання забезпечуються вищими навчальними закладами, власне, самими органами місцевого самоврядування, національними асоціаціями органів місцевого самоврядування, громадськими організаціями, комерційними (приватними) структурами (тренінговими центрами, консалтинговими агентствами тощо).

Щоб створити нову систему підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації працівників органів місцевого самоврядування, слід вирішити низку пріоритетних завдань, одним із яких є створення конкурентного середовища на ринку послуг у сфері муніципальної освіти шляхом розширення кола суб'єктів освітянської діяльності та забезпечення їм права рівного доступу до ринку цих послуг.

Вищі навчальні заклади відіграють ключову роль у процесі навчання для державного управління. Однак зазвичай вузи концентруються на довготривалих бакалаврських і магістерських програмах, не мають спеціалізованих навчальних програм для посадових осіб органів місцевого самоврядування, що зменшує практичну користь їх діяльності для місцевих влад. Ось чому треба систематично удосконалювати концепцію підготовки магістрів державного управління, враховуючи постійні зміни форм і методів навчання в освітній галузі «державне управління». Необхідно також розглянути можливість поновлення спеціалізації ВАК «регіональне управління»

Провідну роль у державній системі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців нині відіграють Національна академія державного управління при Президентові України, її регіональні інститути та обласні навчальні центри. Як вважають окремі фахівці, позитивний момент у цій системі – те, що вона може бути належно забезпечена в науковому та методичному плані, враховуючи досить високий професійний рівень професорсько-викладацького складу академії та її регіональних інститутів. До негативних моментів відносять те, що система розрахована на підготовку спеціалістів для органів виконавчої влади, а це впливає на формування їхньої професійної свідомості саме як державних службовців, а не службовців органів місцевого самоврядування. Це, у свою чергу, не сприяє формуванню нової корпоративної філософії муніципальної служби, менталітету посадових осіб місцевого самоврядування як представників територіальної громади, діяльність котрих спрямована передовсім на захист і обстоювання інтересів громади.

Крім того, академія та її регіональні інститути готують фахівців лише за одним освітнім напрямом – «державне управління», що не передбачає таких офіційно затверджених спеціальностей та спеціалізацій, які адекватно відповідали б потребам розвитку місцевого самоврядування (наприклад, муніципальне право, муніципальний менеджмент, розвиток територіальної громади тощо). Це не завжди забезпечує цільовий характер підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування й працівників комунальних установ.

Ще одним негативом є те, що академія та її регіональні інститути не можуть здійснювати підготовку та перепідготовку фахівців для окремих галузей муніципального управління (наприклад, будівництво, громадський транспорт, тепловодопостачання тощо) через ліцензійні обмеження Міністерства освіти та науки України2.

Звичайно, вищі навчальні заклади України є важливими партнерами в підготовці посадових осіб органів місцевого самоуправління, однак за певних умов. По-перше, заклад повинен бути широко визнаним для того, щоб органи місцевого самоврядування, з одного боку, могли легко віднайти та ідентифікувати потрібну їм спеціалізацію, а з другого – отримана у вузі кваліфікація та диплом мали достатній авторитет і підкріплювалися відповідними знаннями.

По-друге, місцеві органи влади, що відряджають свій персонал до таких закладів, повинні мати певні можливості щодо участі в розробці та затвердженні навчальних програм.

Необхідна також прозора система сертифікації навчальних закладів, що здійснюють підготовку працівників органів місцевого самоврядування, а також створення незалежної моніторингової групи, яка має оцінювати діяльність освітянських закладів та установ.

Серед інших державних органів, що займаються питаннями навчання місцевих депутатів і муніципальних службовців, слід насамперед згадати Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України. При фонді утворено Центр ділового співробітництва, який співпрацює на контрактній основі безпосередньо з органами місцевого самоврядування. Проте неабияким недоліком цієї роботи є її несистемність та фрагментарність, вона не впливає істотно на ситуацію в галузі підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації посадових осіб місцевого самоврядування.

Вважаємо за доцільне вивчити питання інституціоналізації державної політики у сфері місцевого та регіонального розвитку, що є необхідним елементом ефективної реалізації національної стратегії навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування. На сьогодні реалізація такої політики недостатньо ефективна (відсутність належної координації між органами державної влади, що займаються питаннями місцевого та регіонального розвитку; незавершеність адміністративної реформи; непослідовність у формуванні законодавчої бази щодо розвитку місцевого самоврядування; наявність численних конфліктів між органами державної виконавчої влади та органами й посадовими особами місцевого самоврядування). Українська практика минулих років (особливо спроби здійснення адміністративно-територіальної реформи у 2005 році) та досвід інших країн (Польща, Франція, Російська Федерація тощо) засвідчують необхідність інституціоналізації та посилення координації державної політики у сфері місцевого й регіонального розвитку.

Потреба створення в системі виконавчої влади єдиного координуючого органу з питань місцевого та регіонального розвитку зумовлена цілою низкою причин.

По-перше, реалізація адміністративно-територіальної реформи в Україні потребує наявності єдиного політичного центру, відповідального за здійснення реформи (необхідність політичного керівництва та виконавчого органу з постійним штатом професійних працівників).

По-друге, слід здійснити політичну реформу, зокрема передати значні функції у сфері вироблення та реалізації державної регіональної політики від Президента України Кабінету Міністрів, як центральному органу виконавчої влади.

По-третє, ми повинні проводити політику європейської інтеграції як пріоритетний курс державної політики України (однією з рекомендацій Євросоюзу є створення центрального органу виконавчої влади, який опікувався б питаннями регіонального та місцевого розвитку). До речі, подібні інституції (міністерство, державний комітет, агентство) є в більшості європейських країн, що значно полегшує діалог зі Страсбургом та Брюсселем (розвиток транскордонного співробітництва, доступ до структурних фондів ЄС, реалізація міжнародних проектів у сфері регіонального та місцевого розвитку). Рада Європи регулярно (раз на два роки) проводить конференції міністрів, відповідальних за місцевий і регіональний розвиток.

Подальше здійснення політики децентралізації, зокрема створення виконавчих органів обласних і районних рад, зумовлює визначення нових засад діяльності обласних та районних державних адміністрацій (насамперед нові функції, чисельність працівників, їхня кваліфікація, порядок прийому на роботу, питання навчання тощо).

Слід зазначити, що питання інституціоналізації державної політики у сфері місцевого та регіонального розвитку порушувалися під час багатьох конференцій і семінарів. Проте українські фахівці та політики поки що не дійшли згоди щодо статусу нового органу, відповідального за питання місцевого та регіонального розвитку, його місця в системі державної влади. Тобто необхідні подальші дискусії для досягнення консенсусу з цих питань.

У зв'язку із запровадженням нової, пропорційної, системи виборів до органів місцевого самоврядування значно підвищився вплив політичних партій на суспільно-політичні процеси на місцевому та регіональному рівні. Тож вважаємо, що під час модернізації національного законодавства з питань місцевого самоврядування слід вивчити, проаналізувати та використати зарубіжний досвід залучення політичних партій до процесу навчання депутатів органів місцевого самоврядування, і насамперед під час розробки проекту нового закону України «Про політичні партії». Хочеться також наголосити, що в більшості європейських країн провідні політичні партії мають власні тренінгові центри, які займаються на постійній основі навчанням депутатів усіх рівнів (Франція, Німеччина та ін.). У деяких країнах (наприклад, в Іспанії) політичні партії, що мають власні фракції у місцевих радах, отримують також державне фінансування, яке використовується, зокрема, й для проведення тренінгів і навчальних семінарів.

В Україні органи місцевого самоврядування здійснюють освітянську діяльність у двох основних напрямах: організація навчання депутатів місцевих рад; підвищення кваліфікації посадових осіб органів місцевого самоврядування. Але, хоч як це прикро, вона реалізується лише окремими органами місцевого самоврядування й має епізодичний характер. А тематика навчання не систематизована й передбачає лише теми занять, що можуть бути висвітлені «власними силами», без залучення науковців і практиків з інших регіонів України.

Повчальним досвідом тут може слугувати діяльність Славутицької, Комсомольської, Кам'янець-Подільської міських рад, де заняття та семінари з депутатами, іншими посадовими особами органів місцевого самоврядування відбуваються регулярно, із запрошенням науковців, представників національних асоціацій органів місцевого самоврядування, освітянських установ і негромадських організацій.

Органи місцевого самоврядування України потребують певної кількості інструментів для того, щоб визначитися з підрозділом, який має займатися навчанням муніципальних службовців3. У більшості випадків цю роль виконує відділ кадрів, однак украй потрібен окремий підрозділ, який професійно займався б питаннями навчання муніципальних службовців3. На нашу думку, він повинен планувати навчання для працівників відповідної організації, розробляти та впроваджувати його стратегію, окремі навчальні модулі, що мають відповідати специфічним потребам окремих службовців, а також здійснювати оцінку результативності навчання.

Важливим завданням є добір викладачів для організації навчальних програм. У більшості європейських країн освітні установи, тренінгові центри для органів місцевого самоврядування мають досить обмежений штат постійних працівників (директор, керівники структурних підрозділів та декілька технічних працівників). Інших викладачів запрошують з вузів, залучають також практиків, які досконало знають свою галузь. Найефективніший спосіб добору викладачів, учителів та доповідачів полягає в комбінації теоретичних знань і практичного досвіду.

Увагу слід також приділити визначенню цільових груп для навчання. Цей процес має бути ретельно підготовлений, адже обмежені фінансові ресурси дають змогу провести навчання лише невеликої кількості персоналу. Проте не треба забувати, що окремі цільові групи (щойно прийняті на роботу службовці, посадовці, які отримали підвищення у кар'єрі, службовці, зараховані до кадрового резерву, вищі урядовці та обрані керівники органів місцевого самоврядування) потребують різних форм навчання.

У багатьох європейських країнах національні асоціації органів місцевого самоврядування є впливовими структурами, які здійснюють навчання депутатів місцевих та регіональних рад. Щодо вітчизняного досвіду в цій галузі, то слід насамперед згадати про Асоціацію міст України та громад і українську Асоціацію місцевих та регіональних влад, діяльність яких у сфері навчання депутатів та працівників органів місцевого самоврядування досить потужна.

Водночас для поліпшення якості навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування треба зміцнювати роль національних асоціацій та інших добровільних об'єднань органів місцевого самоврядування України, підвищувати їх правовий і законодавчий статус. Координація діяльності національних асоціацій органів місцевого самоврядування у здійсненні якісних навчальних програм для посадових осіб має бути посилена, зокрема в рамках Конгресу місцевих та регіональних влад України, який було утворено 2002 року. Потрібно залучати асоціації органів місцевого самоврядування до розробки та здійснення навчання депутатів і муніципальних службовців без відриву від виробництва, бо це значно поліпшить результати навчання.

Необхідно також визначити роль і місце тренінгової складової в національній системі підготовки та перепідготовки кадрів для органів місцевого самоврядування. Як зазначає Володимир Купрій, магістр державного управління, експерт Центру суспільного розвитку та практичної конфліктології, в Україні набуває актуальності розвиток партнерства та співробітництва між організаціями «третього сектору» та органами місцевого самоврядування у вирішенні соціальних проблем громадян. З одного боку, український «третій сектор» стає впливовішим, якісно зростає професіоналізм його кадрів, уміння презентувати та реалізовувати свої можливості, що має позитивно впливати на формування сучасного ринку соціальних послуг, яких, на жаль, нині неспроможні повністю забезпечити ані державний сектор, ані бізнес. Водночас на органи місцевого самоврядування з огляду на процес децентралізації соціальної політики покладається дедалі більше повноважень щодо вирішення місцевих соціальних проблем, але брак фінансових, кадрових ресурсів не дає змоги робити це ефективно.

Нині органи місцевої влади покликані забезпечити надання соціальних послуг у спосіб, найближчий до громадянина. Поліпшити ситуацію може широке співробітництво державного та недержавного секторів. Громадські організації згідно із законодавством України слід розуміти і розглядати не як окремий та ізольований елемент демократії, а як форму, спосіб безпосередньої участі громадян в управлінні, як органічний та невід'ємний елемент системи місцевого самоврядування, зокрема в питаннях, що стосуються навчання посадових осіб органів місцевого самоврядування4.

Підкреслимо, що Рада Європи та її Конгрес місцевих і регіональних влад активно сприяють застосуванню подібних інструментів навчання муніципальних службовців і депутатів місцевих рад, що є одним із пріоритетів організації. 1995 року за ініціативою Ради Європи утворено Європейську мережу навчальних закладів для органів місцевого самоврядування (ENTO). Вона має статус незалежної асоціації, зареєстрованої у Франції (провінція Ельзас, департамент Нижній Рейн), та об'єднує вищі навчальні заклади, тренінгові центри, неурядові організації, органи місцевого самоврядування та їх асоціації з майже всіх 45 держав – членів Ради Європи. Штаб-квартира ENTO розташована в Страсбурзі. На наш погляд, для України також було б вельми важливим сприяти створенню національної мережі тренінгових організацій для органів місцевого самоврядування, за прикладом ENTO.

ENTO приділяє велику увагу розробці національних тренінгових стратегій та розвитку системи навчання муніципальних службовців і депутатів місцевих рад у країнах Східної Європи, зокрема й в Україні. Українськими членами мережі є Академія муніципального управління, Фонд сприяння місцевому самоврядуванню при Президентові України, Українська асоціація місцевих та регіональних влад, Творчий центр Каунтерпарт.

Як зазначають експерти Ради Європи Пол Майер та Хелфрід Бауер, ми живемо сьогодні у світі «визнаних сертифікатів» і дедалі частіше професійний успіх залежить від отриманих дипломів і зібраних сертифікатів5. Тож одним з ефективних засобів підвищення мотивації посадових осіб місцевого самоврядування до навчання є одержання (після певного курсу навчання) сертифікатів, які допоможуть (або навіть будуть потрібні) при отриманні певної посади чи просуванні драбиною службової кар'єри. Водночас бажано було б узгодити певні стандарти або сертифікати для службовців різних рівнів органів місцевої влади. Необхідно також визначити коло окремих функцій (напрямів) у сфері державного управління, типи сертифікатів і навчальні заклади (університети, академії, навчальні центри тощо) як в Україні, так і за кордоном, де можна отримати ці сертифікати.

В Україні слід впроваджувати нові сучасні методи в навчанні посадових осіб органів місцевого самоврядування, і насамперед «кейси» (як один із найуспішніших). Розроблений у Гарвардській школі права, цей метод продовжує швидко розвиватися. Нині важко уявити собі будь-який навчальний семінар з менеджменту, під час якого слухачам не пропонувався б бодай один «кейс».

Наступним методом є поєднання практичного та теоретичного досвіду слухачів. Слід наголосити, що всі українські студенти, які навчаються за спеціальностями «муніципальний менеджмент» та «державне управління» мають проходити під час навчання обов'язкове стажування в органах виконавчої влади та/чи органах місцевого самоврядування.

Цікавим методом залучення молодих людей до роботи в органах місцевого самоврядування є створення молодіжних рад і парламентів (вони вже успішно функціонують у Донецьку, Луганську, Запоріжжі, Одесі, Житомирі, Львові, АР Крим та інших регіонах України), а також проведення «Дня стажера» в органах місцевого самоврядування (Славутич).

Важливим є дистанційне навчання, що треба розглядати як передову методику підготовки кадрів органів місцевого самоврядування, зокрема навчання через мережу Інтернет. Водночас впровадження такого навчання потребує відповідного технічного обладнання та підготовки викладачів і студентів. Обов'язкового розв'язання потребують також певні методологічні питання (тематика, кількість навчальних курсів, час, який виділяють для дистанційного навчання – 50, 70 чи навіть 100 відсотків навчального модуля).

Крім того, вагоме значення мають: поширення кращих практик у галузі муніципального менеджменту; оцінка як загалом муніципального менеджменту в конкретній громаді, так і окремих навчальних програм; обмін депутатами, котрі представляють різні органи місцевого самоврядування, що сприятиме не лише обміну досвідом, вивченню новітніх методик в управлінні, а й здійсненню реінтеграції українських регіонів; проведення літніх шкіл, «шкіл лідерства» для керівників органів місцевого самоврядування; організація навчальних поїздок до європейських інституцій (Страсбург – Люксембург – Брюссель), що має допомогти вивченню та впровадженню в Україні європейських інструментів у галузі місцевого та регіонального розвитку.

Як уже зазначалося, важливим завданням є визначення ключових, а головне, сучасних (відповідних потребам та проблемам сьогодення) тем для навчання, які можна ум

Автори: В'ячеслав ТОЛКОВАНОВ, Андрій ГУК