На відміну від елітного акціонерного клубу й від монарха

Політичні партії і Президент: шляхи співпраці

Нині спостерігається зростання ролі політичних партій, і це зрозуміло, адже за ними закріплена монополія на формування усіх представницьких органів влади, а через представництво в парламенті – доступ до формування центральних органів виконавчої влади. Функції Президента в політичній системі, навіть після конституційних змін, є досить вагомими: за ним залишаються кадрові важелі впливу на виконавчу гілку влади, нормотворчі функції та ін. Високою залишається і легітимність Президента, якого обирають усенародним голосуванням. Тоді як Прем'єр-міністра обирають більшістю, утвореною фракціями політичних партій. Свого часу польський президент Олександр Квасневський зауважив: «Президент, обраний на загальних виборах, не може бути «формальним президентом», як у Німеччині або Чеській Республіці. Президент має бути чинником, який урівноважує парламент і уряд, і повинен впливати на політичне життя» [4, с. 263]. Тому, зважаючи на місце, яке посідає інститут Президента та партії у нових політико-правових умовах України, є принципово важливим, як формуються засади їх співпраці.

Передусім варто звернути увагу на те, що виокремлюються три основні види відносин між ними: безпосередня взаємодія, спільна діяльність під час президентських виборів та відносини, опосередковані парламентом.

Як правило, взаємини між державними та недержавними політичними інститутами відбуваються за певного посередництва. Зокрема, через своє представництво в парламенті політична партія може висувати перед Президентом кадрові пропозиції щодо уряду, ініціювати імпічмент тощо. Однак політико-правова система України має й певні винятки – регулювання прямої залежності. Зокрема це взаємини залежності між партіями й Президентом. Відповідно до Конституції, «Президент України не може мати іншого представницького мандата, обіймати посаду в органах державної влади або в об'єднаннях громадян (виділено авт.)» [5, ч. 4 ст. 103]. Тобто Президент України не може обіймати посади і в політичній партії як одній з форм об'єднання громадян [6, ст. 1]. Таку позицію можна пояснити тим, що Президент «є главою держави» [5, ч. 1, ст. 102]. А лідер політичної партії у символічному розумінні може представляти лише частину населення. Однак Президенту не заборонено бути членом партії. Швидше за все, це пояснюється ставленням державної еліти до політичних партій як таких, адже партійно-господарська еліта та підпорядкована бюрократія вели неприховану боротьбу проти новостворених політичних партій. Цю війну підтримувало й політичне керівництво держави. Так, Президент Леонід Кучма, виступаючи перед працівниками МВС, висловив позицію: чим менше партій, тим краще [7, с. 171]. Доречно нагадати, що голові Верховної Ради і його заступникам хоч і заборонено бути членами партійних фракцій, але вони мають право очолювати партії. Політична реформа потребує перегляду цих законодавчих норм. Адже нині відносини між посадовими особами та партією поступово змінюються. Так, Віктор Ющенко є почесним главою партії «Народний Союз «Наша Україна».

Відносини між державними інститутами та партіями регулюються не лише законодавством, а й правовими актами та політичними угодами. Наприклад, Указ Президента України «Про Всеукраїнську політичну консультативну раду» [8]. Цим документом забезпечувалось утворення дорадчого органу з представників політичних партій. «Всеукраїнська консультативна рада є консультативно-дорадчим органом, утвореним з метою більш повного врахування позицій політичних сил при виробленні державної політики, пропозицій та рекомендацій партій щодо дальшого вдосконалення політичної системи суспільства, налагодження конструктивної взаємодії між органами державної влади і об'єднаннями громадян для забезпечення стабільності в державі» [8, ч. 1]. Питання, які належали до компетенції цієї ради, загалом відповідали меті та основним напрямам діяльності політичних партій, а саме: «...аналіз суспільно-політичної і соціально-економічної ситуації в Україні, актуальних внутрішньополітичних та зовнішньополітичних проблем, розроблення й внесення за результатами такого аналізу відповідних пропозицій... попередній розгляд проектів законів та актів Президента України з найважливіших питань суспільного життя, внесення пропозицій щодо розроблення проектів таких актів... сприяння узгодженню позицій політичних партій, налагодженню конструктивної взаємодії між органами державної влади й об'єднаннями громадян» [8, ч. 3].

У процесі становлення правової системи укази аналогічного характеру приймали не раз. Це не лише наслідок нестабільності політико-правової системи, а й показник символічного характеру цих взаємин. Як показує політичний досвід, прийняті укази практично не позначилися на співпраці Президента з політичними партіями. Дорадчий характер Усеукраїнської політичної консультативної ради не спонукав партії та Президента поглиблювати взаємодію. Але, положення про формування Політичної ради створює передумови для того, щоб до неї увійшли представники всіх політичних партій. Однак «персональний склад Політичної ради затверджує Президент України» [8, п. 3 ч. 6]. Відповідно про жодні квоти представництва не йшлося. Більше того, одноосібне формування ради Президентом створювало ризик перетворення її на орган узгодження інтересів пропрезидентських партій.

Недієвість цього органу стала підставою для скасування указу [9]. Натомість при Президентові утворюється Політична рада, мета якої «налагодження постійного й конструктивного діалогу між Президентом України та політичними силами, представленими у Верховній Раді України» [9, Преамбула]. Отже, можливість безпосередньої співпраці з такими політичними інститутами, як партія, було відкинуто.

Свої особливості має й правове регулювання співпраці партії та глави держави під час президентських виборів в Україні. По-перше, участь політичної партії у виборах Президента є не лише її правом, як це передбачено Законом «Про політичні партії в Україні [10, п. 2, ч. 1 ст. 12]. Цим нормативним актом установлено, що «брати участь у виборах Президента» є обов'язком політичної партії. «У разі... невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до Верховного Суду України з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва» [10, ст. 24]. Зрозуміло, в країнах із сталими демократичними традиціями такі норми були б нонсенсом. Адже вже в самому визначенні політичної партії акцентовано, що її мета – «участь у виробленні державної політики, формуванні органів влади» [6, ст. 2]. Однак в умовах України, коли частина партій є інструментом політичних технологій, вимога брати участь у президентських виборах є необхідною. Так, із 96 партій, що мали право взяти участь у президентських виборах 2004 року, лише 41 провела свої з'їзди, на яких визначилася з підтримкою того чи іншого кандидата [11, с. 225]. Більша частина партій залишилася поза виборчим процесом. По-друге, особливістю співпраці під час виборів є те, що партія співпрацює не з Президентом як посадовцем, а з особою–кандидатом у Президенти.

Право висувати кандидата в Президенти за партіями було закріплено під час першої виборчої кампанії. З огляду на те, що в 1991 році партії проходили етап організаційного становлення, законодавці надали таке право й «зборам виборців»: «Право висування кандидатів у Президенти України належить громадянам України, які мають право голосу. Це право реалізувалося через політичні партії та їх виборчі блоки, зареєстровані відповідно до законодавства України про об'єднання громадян, а також через збори виборців [12, ч. 1 ст. 5]. Відсутність партійної монополії позначилася на правовому регулюванні президентських виборів 2004 року. І хоча ціла низка партій структурувалась і могла не тільки висувати кандидата в Президенти, а й вести масштабну виборчу кампанію, законодавство залишило норму, згідно з якою кандидата в Президенти можна реєструвати через процедуру самовисування [13, ст. 10]. Обмеження політичних партій у президентських виборах можна пояснити багатьма чинниками:

1. Низьким рівнем довіри до політичної партії. Так, на перших президентських виборах 5 із 7 зареєстрованих кандидатів представляли політичні партії, однак загалом вони отримали 34,24 відсотка голосів виборців. У 1994 році лише один із кандидатів представляв політичну партію. Ситуація змінилася 1999 року, коли з 15 кандидатів 12 представляли політичні партії [14, с. 71]. До другого туру зміг пройти представник політичної партії, але переміг позапартійний кандидат. Така ситуація повторилася під час виборів 2004 року. Слід віддати належне: і в 1999, і в 2004 році кандидати-переможці мали підтримку широкої партійної коаліції. Однак загалом вони позиціонувались як позапартійні. «У сучасних українських умовах (фрагментарність та значна регіоналізація навіть провідних політичних партій) електоральна база кандидата на посаду Президента від будь-якої партії є обмеженою. Навпаки, позапартійний кандидат, позбавлений жорсткої партійно-ідеологічної ідентифікації, має більшу можливість для політичного маневрування і формування широкої електоральної бази» [14, с. 71].

2. Законодавство не закріплює за партіями можливість значного впливу на процедуру обрання Президента. З одного боку, політичні партії визнаються суб'єктами процесу виборів Президента [13, п. 4 ст. 12]. Однак це визначення має формальний характер, оскільки партії у виборчій комісії фактично виконують функцію представника кандидата у Президенти. Але кандидат у президенти може делегувати і своїх непартійних представників, крім того, такі само повноваження мають і представники позапартійних кандидатів, які можуть подавати «разом не більше двох осіб від одного кандидата на пост Президента України та партії (блоку), яка його висунула» [13, ч. 9 ст. 28].

Позитивною у співпраці партії і кандидата в Президенти є фінансова можливість. По-перше, політична партія визнається джерелом формування виборчого фонду кандидата [13, ч. 1 ст. 43]. По-друге, невикористані кошти з виборчого фонду, в разі подання відповідної заяви від кандидата в Президенти, можуть бути перераховані на рахунок політичної партії. Натомість «кошти виборчого фонду, не використані кандидатом на пост Президента України, висунутим шляхом самовисування... перераховуються до Державного бюджету України» [13, ч. 11 ст. 43]. Однак, зважаючи на те, що грошей на рахунках у кандидатів майже не залишається, можна бути переконаним, що ця норма не має істотного значення у посиленні ролі партій на виборах. Але ускладнена процедура висування кандидата від блоку політичних партій, можливість позбавлення реєстрації у разі виходу з блоку партії, членом якої є кандидат у Президенти, створює певні перешкоди для висунення кандидатів від партійних об'єднань. Зокрема «якщо особа, висунута блоком кандидатом на пост Президента України, є членом партії, яка вийшла із складу блоку, рішення про її висування блоком втрачає чинність з дня прийняття рішення партією про вихід із блоку» [13, ч. 5 ст. 46].

Як показав досвід минулої виборчої кампанії, саме партійні кандидати упоралися із завданням висунення своїх представників до виборчих комісій [7, с. 226]. Крім того, політична партія, на відміну від самовисуванців, має більші можливості для фахової підготовки членів виборчої комісії.

Ще одним шляхом підвищення ролі партій є закріплення за ними монопольного права на висунення кандидатів, тобто виключення інституту самовисування. Тут необхідно зауважити таке: попри введення пропорційної системи виборів до парламенту монополії на висунення кандидатів у Президенти партії не мають. Тому деякі політологи вважають, що зменшення дисонансу між партійним парламентом і позапартійним президентом є можливим через прийняття «рішення щодо висування кандидата в Президенти виключно на партійних засадах» [15, с. 102]. Інші дослідники наголошують, що такий підхід – «суто формальний спосіб штучного посилення ролі партій» [14, с. 71]. В умовах регіоналізації політичних партій прийняття такого рішення може призвести до посилення протистояння під час президентських виборів. Тому, розв'язуючи такі проблеми, слід брати до уваги, якою мірою політичні партії зможуть посилити свій вплив на парламент та уряд.

Зміни, внесені до Конституції 8 грудня 2004 року, закріплюють тісніший зв'язок Президента з політичними партіями через парламентські фракції.

Зокрема, якщо фракції не утворять парламентської коаліції і не затвердять уряд у визначені Конституцією терміни (відповідно, місяць і 60 днів), то «Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України» [5, ч. 2 ст. 90]. Звичайно, це відбувається не автоматично, а після проведення консультацій з самими політичними партіями [5, ч. 2 ст. 90]. Треба мати на увазі, що проведення консультацій має дорадчий і, як правило, формальний характер. Але, Президент володіє правом, а не обов'язком розпуску парламенту, тому проведення відповідних консультацій може стати підставою для збереження статус-кво законодавчого органу.

Потрібно зважити, що окремими законопроектами про внесення змін до Конституції пропоновано заснувати інститут обрання Президента Верховною Радою: «Президент України вважається обраним, якщо за його обрання шляхом таємного голосування проголосувало не менш як дві третини від конституційного складу Верховної Ради України» [16, ч. 1 ст. 103]. У такому разі політичні партії через їх фракції у парламенті значно посилили б свій вплив на політичну систему України. Однак з огляду на низький рівень розвитку партійної системи такий крок був би занадто ризикованим. Тому слід позитивно оцінити те, що цю норму не було внесено до остаточної редакції [2].

Надавши право главі держави розпускати Верховну Раду, парламент мав би регламентувати певні механізми стримування і противаг кожної з гілок влади. Передумовою для цього мало б стати законодавче забезпечення процедури імпічменту Президенту. «Президент, на відміну від монарха, несе конституційну відповідальність за виконання службових обов'язків, за свої дії. Як правило, Президент несе відповідальність за навмисне порушення Конституції й законів за державну зраду, заподіяння шкоди державній незалежності, вчинення інших тяжких злочинів» [17, с. 70]. Право оголошувати імпічмент має Верховна Рада, яка, відповідно до нової виборчої системи, складатиметься з представників політичних партій. Зазначимо, що правова система захищає Президента у такий спосіб, що практично неможливо провести процедуру імпічменту, оскільки у фракціях, що мають на меті завершити цю процедуру, кількість депутатів повинна становити не менш як 338 осіб. [5, ч. 6 ст. 111]. Мало того, «досить складний порядок притягнення Президента до відповідальності, відсутність процесуальної регламентації імпічменту робить його здійснення майже неможливим» [18, с. 129]. Через відсутність відповідного закону, який уточнював би порядок притягнення глави держави до правової (адміністративної, кримінальної тощо) відповідальності, Президент стає недосяжним для кадрових рішень з боку політичних партій.

Однак основні проблеми взаємодії політичної партії й Президента поставатимуть на рівні формування уряду. Відповідно до Конституції, «кандидатуру для призначення на посаду Прем'єр-міністра України вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій (виділено авт.) у Верховній Раді України... або депутатської фракції, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України» [5, ч. 2 ст. 114]. Така норма мала б забезпечити обрання глави уряду безпосередньо парламентською коаліцією. Однак, по-перше, постає питання про доречність під час призначення Прем'єр-міністра посередника в ролі Президента. По-друге, поняття «пропозиція» не є чітко визначеною категорією права, тобто глава держави може брати до уваги кандидатуру, яку висунула коаліція, а може й не брати. Тому ці норми потребують офіційного тлумачення Конституційним судом.

Президент зберігає повноваження щодо внесення на розгляд парламенту кандидатур окремих міністрів: «Міністр оборони України, Міністр закордонних справ України призначаються Верховною Радою України за поданням Президента України» [5, ч. 4 ст. 115]. Це значно посилює його вплив на суспільно-політичні процеси, зокрема, й на партії та їх лідерів, особливо в умовах зміни форми власності.

Загалом варто зазначити, що основний напрям формування системи відносин між політичними партіями та Президентом має опосередкований характер (тобто через інститути виборів чи парламенту). Мало того, досвід прямих взаємин (наприклад, через дорадчі органи, на кшталт Усеукраїнської консультативної політичної ради) підтверджує, що подальший розвиток відносин між партією та Президентом закріплює перспективу непрямих зв'язків.

Можна констатувати: через 15 років після проголошення незалежності правова регламентація взаємодії між партіями і Президентом перебуває лише на початковому етапі прийняття відповідних рішень. Невирішеною залишається ціла низка питань: посилення ролі партій під час президентських виборів, уточнення процедур обрання Прем'єр-міністра та імпічменту Президенту. Законодавчою проблемою залишаєтсья невідповідне реаліям зростання ролі політичних партій у політичній системі України. Тому лише набутий та узагальнений досвід політичної діяльності дасть можливість законодавчо вирішити питання про зростання ролі політичних партій у суспільно-політичному житті країни. Але становлення партійної системи дасть змогу законодавцям відмовитися від деяких норм, що не відповідають правовим системам з демократичними традиціями, як-от: втручання права у процедуру висунення партією кандидатів у Президенти, залежність політичної партії від участі у виборах, заборона главі держави обіймати керівні посади в партії тощо.


Джерела

1. Шемшученко Ю. Теоретичні засади реалізації Конституції України // Вісник академії правових наук України. – Х.: Право, 1997. – №4(11) – С. 9–20.

2. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.

3. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори народних депутатів України» від 7 липня 2005 року №2777-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2005.– № 38-39. – Ст. 449.

4. Бігун У. Роль Кабінету Міністрів у парламентських демократіях на прикладах Чеської Республіки, Франції, Латвії, Польщі та Росії // Зб. матеріалів. / Упорядники: М. Пухтинський, Е. Рахімкулов. – К.: Логос, 2002. – С. 261–270.

5. Конституція України № 254к/ 96-вр від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 30. – Ст. 141.

6. Закон України «Про об'єднання громадян» від 16 червня 1992 року № 2460-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1992. – № 34. – Ст. 504

7. Кампо В.М. Партійна система як гарант виборчих прав громадян в Україні // Вибори Президента України-2004: проблеми забезпечення та захисту виборчих прав громадян України: Збірник / Редкол. : М. М. Рябець (голова) та ін. - К.: «Фонд сприяння демократичним виборам», 2005. – 260 с.

8. Указ Президента України «Про Положення про Всеукраїнську політичну консультативну раду» від 14 лютого 2001 року №95/2001 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 41. – Ст. 2602.

9. Указ Президента України «Про Політичну раду при Президентові України» від 12 жовтня 2005 року № 1435/2005 // Офіційний вісник України. – 2005. – № 41. – Ст. 2602.

10. Закон України «Про політичні партії в Україні» 5 квітня 2001 року № 2365-III // Відомості Верховної Ради. - 2001 – № 23 – Ст. 118.

11. Рибачук М. Ф. Політичні партії у виборчому процесі 2004 року // Вибори Президента України-2004: проблеми забезпечення та захисту виборчих прав громадян України: Збірник / Редкол. : М. М. Рябець (голова) та ін. – К.: «Фонд сприяння демократичним виборам», 2005. – 260 с.

12. Закон України «Про вибори Президента України» від 5 липня 1991 року №1297-XII // Відомості Верховної Ради України. – 1991. – № 33. – Ст. 448.

13. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про вибори Президента України» від 18 березня 2004 року №1630-IV // Відомості Верховної Ради України. – 2004. – № 20-21. – Ст. 291.

14. Україна: стратегічні пріоритети. Аналітичні оцінки. – 2004 / за ред. А. С. Гальчинського. – К.: НІСД, 2004. – 344 с.

15. Кордун О. О. Особливості виконавчої влади в пострадянській країні: Моногр. / О. О. Кордун, К. О. Ващенко, Р. М. Павленко; за заг. ред. О. О. Кордуна. – К.: МАУП, 2000. – 248 с.

16. Проект Закону про внесення змін до Конституції України № 4180 від 19.09.2003 внесений народними депутатами України Б. Гавришем, Р. Богатирьовою, К.Ващук, М.Гапочкою //http://www.rada.gov.ua:
8080/pls/zweb/
webproc4_1?id=&pf3511=15881

17. Шатіло В.А. Інститут президентства в системі державної влади України. – К.: Український центр політичного менеджменту, 2004. – 159 с.

18. Кресіна І.О., Коваленко А.А., Балан О.В. Інститут імпічменту: порівняльний політико-правовий аналіз. К.: Видавництво «Юридична думка», 2004. – 176 с.

Автор: Володимир КАФАРСЬКИЙ